政府和社会资本合作

中国清洁发展机制基金管理中心(财政部政府和社会资本合作中心)焦小平2015年1月1一、一、PPP概述概述二、财税改革与二、财税改革与PPP三、当前三、当前PPP工作进展工作进展四、下一步工作重点四、下一步工作重点五、五、PPP项目融资项目融资2（一）（一）PPP是什么是什么（二）（二）PPP历史沿革历史沿革（三）为什么要推（三）为什么要推PPP（四）（四）PPP的精髓的精髓（五）（五）PPP的局限性的局限性3PPP（Public-Private Partnerships）政府和社会资本合作广义定义广义定义：在平等合作的基础上，政府利用市场机制，提高政府资源利用效率，增加、改进和优化公共产品和服务的供给，实现物有所值目标。狭义定义：狭义定义：在基础设施和公共服务领域，政府和社会资本建立的一种长期合作关系，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的数量、质量和效率。PPP PPP仅是一种融资手段？（仅是一种融资手段？（）4合作关系合作关系利益共享利益共享风险分担风险分担5PPP的内涵社会资本参与程度高 委托运营(O&M）社会资本风险承担程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租赁-运营-移交(LOT)建设-运营-移交(BOT)建设-拥有-运营(BOO)转让-运营-移交(TOT)改建-运营-移交(ROT)区域特许经营(RC)6购买-建设-运营(BBO)国际进程国际进程l几百年前，欧洲授予公路养护人“特许经营权”；l1984年，英法两国提出利用私人资本建设英吉利海峡隧道，1987开工，耗资150亿美元（PPI)；土耳其提出BOT；l1992年，英国提出PFI；l1996年左右，世行集团正式提出PPP概念；l 21世纪以来，联合国、世界银行等国际组织在全球大力推广PPP模式；发展中国家开始实践l PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域 78国内进程国内进程发展新阶段（发展新阶段（2013 2013 现在）：现在）：20132013年末，正式年末，正式提出提出“科学规范推进科学规范推进PPPPPP事业事业”暂时停滞期（暂时停滞期（2008 20132008 2013）：）：0808年四万亿刺激，年四万亿刺激，地方政府更多依靠地方债务融资，地方政府更多依靠地方债务融资，PPPPPP模式遇阻模式遇阻市场推广阶段（上世纪市场推广阶段（上世纪9090年代年代 2008 2008）：以）：以BOTBOT为主，电力、水务、污水处理等项目为主，电力、水务、污水处理等项目起步阶段（上世纪起步阶段（上世纪8080年代）：年代）：BOTBOT、BTBT试点项目试点项目（公路和水务）（公路和水务）8080年代年代9090年代年代20082008年年20132013年年910来源：世行。11l支持非公有制经济健康发展，坚持权利平等、机会平等、规则平等；建立透明规范的城市投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。（2013年11月12日，三中全会全面深化体制改革决定）l允许地方通过股权融资、项目融资、特许经营等方式吸引社会资本投入，拓宽融资渠道，提高城市基础设施承载能力。（2014年9月17日，天津达沃斯）国家战略国家战略12l要大力创新融资方式，积极推广PPP模式，使社会投资和政府投资相辅相成。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。（2014年10月24日，国务院常务会议）lPPP融资关键在于创新思路，探索稳定的投资回报机制，打消社会资本疑虑。财政部要会同相关方面在营造环境、规范管理、增进信心上下功夫，助推更多项目落地，实现稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢。（2014年10月26日）国家战略国家战略13是适应国家治理现代化、发挥市场在资源配置中的决定性作用、加快转变政府职能的一次体制机制变革。l全面深化改革决定的两个核心：依法治国、发挥市政在资源配置中的决定性作用；lPPP是对两大核心精神的贯彻落实；l财政是国家治理的基础和重要支柱；l现代财政制度的目标：优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平；lPPP的实质：提高公共资源的配置和利用效率。14是稳增长、促改革、调结构、惠民生的新动力l是积极化解地方政府性债务，提高公共产品和服务的新举措：2013年6月全国各级政府债务约30万亿，地方政府性债务17.9万亿。l是解决巨大基础设施投资缺口和社会资本准入难的有效手段：2020年城镇化率要达到60%，投资需求达42万亿，财政投入和土地融资为主的投融资机制不可持续；同时社会资本因“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”而无法进入。l是提高公用事业运营效率，转变政府职能，维护大众公共利益的重要抓手：传统模式重建设轻管理，重投入轻绩效，投资成本高、运营效率低、维护成本大、质量不稳定。PPP按绩效和可用性付费，实现“少花钱多办事”，甚至“没钱也办事”的物有所值目的。15一项国家治理、管理现代化的体制机制变革一项国家治理、管理现代化的体制机制变革。l经济体制改革核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；l国家经济治理管理现代化两个核心指标：1.依法治国；2.发挥市场在资源配置中的决定性作用；lPPP是政府转变职能、转变经济发展方式、解放和增强社会活力的综合性改革举措和重要抓手。（契约精神、市场运营、透明高效）l现代财政制度的目标：现代财政制度的目标：优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平；16既可以有效解决当前困难既可以有效解决当前困难形势所需形势所需l政府债务瓶颈vs稳增长、促改革、调结构和惠民生；l基础设施投资巨大缺口vs庞大社会资本准入难；l公用事业运行效率不高vs政府财政不堪重负。又致力于长期治理又致力于长期治理 时代所要时代所要l经济发展新动力（改革是最大红利）；l从机制上保障政府资源配置优化和管理效率提高；l政府市场双轮驱动是经济发展“新常态”。少花钱，多办事，办好事！少花钱，多办事，办好事！17实现物有所值（实现物有所值（Value for Money)l转移风险（技术、建造、财务、运营）；l降低项目全生命周期总成本；l提高政府资产和财政资金利用效率（撬动、增效）；l真正实现绩效财政（按量、按质、按绩效付费）；l规范、公开、透明，引入公众监督。1819物有所值物有所值政策背景202013年9月6日2014年4月30日2014年9月21日2014年9月23日2014年8月31日十八届三中全会十八届三中全会提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用关于关于2014年深化年深化经济体制改革经济体制改革重点任务的意见重点任务的意见加快发展混合所有制经济。推进国有企业股权多元化改革，建立政府和社会资本合作机制财政部正式成立财政部正式成立PPP工作工作 领导小组领导小组预算法预算法*建立跨年度预算平衡机制、实行中长期财政规划管理，为实施长周期的PPP项目铺平了道路国务院关于加强地方国务院关于加强地方政府性债务管理的意政府性债务管理的意见（国发见（国发201443号）号）通过“推广使用政府与社会资本合作模式”，加快建立规范的地方政府举债融资机制关于推广运用政府和社会关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的资本合作模式有关问题的通知（财金通知（财金201476号）号）为PPP项目提供了更有力的财政支持2013年11月2014年5月政策背景21关于印发政府和关于印发政府和社会资本合作模式社会资本合作模式操作指南（财金操作指南（财金2014113号）号）关于政府和社会关于政府和社会资本合作示范项目资本合作示范项目实施有关问题的实施有关问题的通知（财金通知（财金2014112号）号）地方政府存量债务纳入地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法预算管理清理甄别办法（财预（财预2014351号）号）认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式国务院常务会议上，国务院常务会议上，李克强总理表示将积李克强总理表示将积极推广政府与社会资极推广政府与社会资本合作（本合作（PPP）模式）模式2014年10月23日2014年10月24日基础设施和公用事业特许基础设施和公用事业特许经营法（经营法（PPP立法）仍在立法）仍在修改完善阶段修改完善阶段APEC财长会财长会议上正式宣布议上正式宣布财政部成立财政部成立PPP中心中心2014年10月28日2014年11月26日国务院关于创新国务院关于创新重点领域投融资重点领域投融资机制鼓励社会机制鼓励社会投资的指导意见投资的指导意见(国发国发201460号）号）2014年11月29,30日2014年12月2日国家发展改革委关国家发展改革委关于开展政府和社会于开展政府和社会资本合作的指导意资本合作的指导意见（发 改 投 资见（发 改 投 资20142724号）号）l依法平等合作（规范、公正、公开）；l全生命周期绩效管理（鼓励创新)；l风险分担、利益共享；l物有所值（少花钱、多办事、办好事）；l建立一个统一高效的PPP大市场。PPP不不只只是一是一场场婚礼，婚礼，而是一而是一段段婚姻婚姻！22因竞争不充分，不能实现风险转移因竞争不充分，不能实现风险转移l规划设计不当、项目结构不合理、采购程序不具竞争性、缺乏有效监管。政府过度承诺增加财政风险政府过度承诺增加财政风险l掩饰长期债务、不重视或有债务。流程全、标准细、耗时长流程全、标准细、耗时长过度使用过度使用PPPl并不是所有项目都适合用PPP模式（市场测试、财政承受 力）；l政府越界做PPP：权力清单、负面清单、责任清单。23（一）现代财政制度（一）现代财政制度（二）（二）PPP 与公共财政与公共财政（三）财政部门的定位和作用（三）财政部门的定位和作用（四）财政承诺风险管理（四）财政承诺风险管理24财政是国家治理的基础和重要支柱财政是国家治理的基础和重要支柱（政为本，财为末）。现代财政目标现代财政目标优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安。预算法预算法统一、规范、公开。法治是治世之道法治是治世之道，市场经济是富国之术，市场经济是富国之术 PPP通过规范、公开、公平、公正竞争的方式，实现政府和社会资本平等合作，激发市场活力，增加供给，让老百姓更早、更多、更好的享受公共产品和服务。PPP是一次立足长远的制度创新和系统性重构！是一次立足长远的制度创新和系统性重构！25PPP是一个财政问题是一个财政问题lPPP本质上是政府购买公共产品和服务，是财政预算管理的一项内容；l特许经营权是政府的一种无形资产；lPPP项目形成的资产终极所有权属于政府；lPPP项目财政承诺是政府债务管理的一项重要内容；lPPP项目资产和负债是政府综合财务报告的一部分。财政是政府支出、采购和资产管理的主管部门。财政是政府支出、采购和资产管理的主管部门。26PPP牵头部门牵头部门l根据国务院落实深化改革决定重要举措分工方案，财政部是落实PPP改革举措的第一责任人。改革合作精神改革合作精神l财政部门要搞好三个协调：职能部门、社会资本、第三方专业机构。PPP中心中心l负责规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计和专家库建设等。27PPP项目三种回报机制项目三种回报机制政府直接债务政府直接债务l政府付费；l财政补助等；l政府为PPP项目提供的配套工程。28政府或有债务政府或有债务l对汇率、通胀、价格、使用量等风险因素的担保；l信用担保；l因提前中止而产生的补偿；l不可抗力补偿（两家分担）。财政风险管理财政风险管理l识别评估财政风险财政承受能力；l处理好中长期财政预算平衡与项目长期财政承诺的关系；l财政承诺纳入政府债务统计体系和政府综合财务报告。PPP不是免费午餐！不是免费午餐！29l是适应“国家治理现代化”要求的一次变革；l是适应“市场起决定性作用”要求的一次变革；l是适应“加快转变政府职能”要求的一次变革；l是适应“建立现代财政制度”要求的一次变革；l是适应“推动城镇化健康发展”要求的一次变革。30（一）法律政策体系（一）法律政策体系（二）组织机构框架（二）组织机构框架（三）（三）PPP操作指南操作指南（四）规范推进试点项目（四）规范推进试点项目（五）发挥第三方专业机构的作用（五）发挥第三方专业机构的作用（六）地方（六）地方PPP工作进展工作进展（七）（七）PPP中心简介中心简介31法律法律l预算法及其实施条例；l政府采购法及其实施条例。政策政策l国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 201443号）；l国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号）；l财政部关于推广运用PPP模式有关问题的通知（财金 2014 76号）；l财政部关于印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知（财预2014351号）。32程序规范程序规范lPPP操作指南（财金2014113号）；lPPP项目合同指南（即将发布）；l项目识别指标体系；lPPP项目物有所值评价指南；lPPP项目财政可承受力评估指南l绩效监测报告。财税政策支持财税政策支持l财政补贴；l政府采购；l融资支持；l税收优惠。33财政部PPP工作领导小组及其办公室；财政部PPP中心，地方财政设立PPP管理机构；地方政府建立PPP项目专门协调机制（优化流程，提高效率）；政府PPP项目实施机构；第三方专业机构。34PPP项目操作流程图项目操作流程图35项目识别项目识别l技术可行、经济可行、财务可行、商业可行、财政承受能力；l物有所值评价（VfM）定量分析视情况开展。项目准备项目准备l鼓励县级以上政府建立项目专门协调机制（提高行政管理效率）；l实施机构：政府部门或指定机构；l实施方案：风险分配、运作方式、交易结构、合同体系、监管架 构、采购方式。（权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等4个边界）项目采购项目采购采购依据：政府采购法及其实施条例；采购方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商；反对两个歧视所有制、行政管辖区域。36项目执行项目执行l以社会资本为主，政府扮演辅助、监管角色；l项目公司设立：政府是否参股；l融资管理：以社会资本为主；l绩效监管：绩效监测报告、按绩效付费；l监管层次：履约监管、行政监管、公众监督；l法律救济：履约管理适用民事法律；行政监管适用行政法律。项目移交项目移交l资产评估、性能测试、资产交割、绩效评价（可用性）。37“使用者付费”、定价机制透明、价格调整机制相对灵活、有稳定现金流、投资规模相对大；化解地方政府债务（以存量为主）；有条件的地方，可尝试政府付费的社会类项目。3839PPP项目项目轨道交通轨道交通保障型保障型安居工程安居工程医疗和养老医疗和养老服务设施服务设施地下综合地下综合管廊管廊污水、污水、垃圾处理垃圾处理城市供暖、城市供暖、气、热气、热能源能源基础设施基础设施教育、体育、教育、体育、文化等社会文化等社会事业事业财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014113号）；l确定首批30个国家示范项目，总投资约1786亿元；l新增项目8个，总投资280亿元；地方融资平台存量项目22个，总投资约1506亿元；l分布在15个省、自治区、直辖市、计划单列市；l涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合治理、地下综合管廊、轨道交通、交通、新能源汽车、医疗、体育等11个行业。404174222211111111101234567江苏安徽河北吉林浙江青岛天津辽宁上海福建江西湖南重庆贵州陕西（个）（个）示范示范项目项目数数各省各省分布分布情况情况676.95515.67202.55198.259.3637.2721.515.641512.998.86 8 5.855.162.990100200300400500600700浙江江苏安徽重庆青岛贵州河北江西陕西上海吉林辽宁福建天津湖南（亿元）（亿元）示范示范项目项目投资额投资额各省各省分布分布情况情况42983321111110123456789污水处理轨道交通供暖供水环境综合治理地下综合管廊交通垃圾处理体育新能源汽车医疗（个）（个）示范项目数行业分布情况示范项目数行业分布情况1526.5159.08 52.9134.29 32.61 26.4 25.07135.75.265.1602004006008001000120014001600轨道交通污水处理环境综合治理交通供水供暖体育地下综合管廊医疗垃圾处理新能源汽车示范项目投资额行业分布情况示范项目投资额行业分布情况专业顾问：专业顾问：实施方案（技术方案、交易结构、物有所值）；财务顾问：财务顾问：资产确认、会计处理、物有所值定量分析；采购顾问：采购顾问：项目采购；融资顾问：融资顾问：融资方案；法律顾问：法律顾问：合同起草、谈判。要学会用要学会用PPP的方式做的方式做PPP！43建章立制：部分省份以省政府或财政厅名义陆续出台推广应用PPP的指导意见。l以省政府名义发布u福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见（豫政2014 89号）；u河南省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见（豫政2014 89号）；u河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见（冀政2014 125号）。44l以财政厅名义发布u江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知（苏财金2014 85号）；u安徽省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的意见（晥财金2014 1828号）；u湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见（湘财金2014 52号）；u四川省财政厅关于印发四川省“政府与社会资本合作”项目管理办法（试行）的通知（川财金2014 86号）；u四川省财政厅关于支持推进政府与社会资本合作有关政策的通知（川财金2014 85号）。4546江苏、福建、湖南、四川等省市陆续发布示范项目。3332220123轨道交通交通垃圾处理供水污水处理养老（个）（个）项目数行业分布情况项目数行业分布情况0100200300400500600700800轨道交通交通养老污水处理供水垃圾处理投资额行业分布情况投资额行业分布情况l江苏2014年8月27日发布首批15个试点项目，总投资约875亿元。涉及供水、污水处理、垃圾处理、轨道交通、交通、养老等行业。477544322101234567交通其他供水污水处理轨道交通保障性安居工程医疗和养老服务排水（个）（个）项目数行业分布情况项目数行业分布情况770390.515466.537.523.520.6160100200300400500600700800轨道交通交通其他供水保障性安居工程污水处理医疗和养老服务排水（亿元）（亿元）项目投资额行业分布情况项目投资额行业分布情况l福建2014年9月16日发布首批28个试点项目，总投资约1478.6亿元。涉及供水、排水、污水处理、轨道交通、交通、保障性安居工程等。48764333111101234567其他污水处理医院供水环境综合治理交通保障性安居工程地下综合管廊教育垃圾处理（个）（个）项目数行业分布情况项目数行业分布情况050100150200250其他交通医院环境综合治理污水处理供水保障性安居工程教育垃圾处理地下综合管廊（亿元）（亿元）项目投资额行业分布情况项目投资额行业分布情况l湖南2014年12月22日湖南发布首批示30个范项目，总投资约583亿元；涉及污水处理、垃圾处理、供水、交通、医院、环境综合整治等行业。490102030405060708090100环境保护教育供水道路交通其他医疗公共交通养老文体场馆保障性安居工程（个）（个）项目数行业分布情况项目数行业分布情况02004006008001000120014001600道路交通其他公共交通环境保护教育供水保障性安居工程养老医疗（亿元）（亿元）投资额行业分布情况投资额行业分布情况l四川2014年12月24日四川省发布首批264个示范项目，总投资2534亿元；涉及供水、环境保护、公共交通、道路交通、医疗、养老、教育、文体场馆、保证性安居工程等行业。2014年11月财政部PPP中心经中编办批准成立；PPP中心的主要职责：lPPP研究；l咨询培训；l能力建设；l融资支持；l信息统计；l国际交流等。50以开展的工作：以开展的工作：基础研究：基础研究：物有所值分析、PPP财政承诺管理、PPP项目融资、PPP会计处理案例分析；能力建设：能力建设：编制PPP操作指南、PPP项目合同指南；案例分析：案例分析：PPP项目开发案例上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目、国外PPP案例案例选编；信息管理：信息管理：PPP网站、PPP项目库、PPP专家库；国际合作：国际合作：世界银行、亚洲开发银行、加拿大PPP中心等。512014年全国财政会议期间，楼继伟部长对PPP提出如下要求：l2015年推广运用PPP模式要有新突破，推广运用PPP模式“要抓存量”，政府和部门要明晰优势，讲究诚信，分清政府和企业各应承担的风险和责任，建立公平借鉴未履约争议的机制。l要重点做好制度建设、项目示范和政策协调等工作，优化法律环境，进一步完善相关配套办法和项目指引，严格按照规范流程开展PPP项目建设和运营，尽快形成可复制、可推广的实施范例。各地财政部门也要探索建立本地区存量项目和新建项目运用PPP的机制。52抓好能力建设：宣传培训；省级PPP中心的组建。抓好项目识别：项目筛选和优先排序、物有所值评价、财政可承受力评估。抓好项目准备：清晰界定权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接边界条件；明确投资回报机制。抓好项目采购：放宽准入，维护市场统一和充分竞争；坚持公开透明，防止权力寻租和利益输送。转化PPP项目合同制订与执行：风险分担；政府处理好两个关系。抓好融资协调：督促社会资本融资，探索激励相容的政策和机制；防止企业债务向政府转移。53（一）一）PPP项目融资特点项目融资特点（二）不同方式（二）不同方式PPP项目融资项目融资（三）社会资本融资（三）社会资本融资（四）（四）PPP项目再融资项目再融资（五）（五）PPP项目基金融资项目基金融资54PPP项目融资的特点l导向性；l有限追索性；l表外融资性。5556PPP项目融资的典型结构57BOT融资结构图58TOT项目融资结构图59合资类PPP项目融资结构图股权融资银行贷款发行债券信托资金保险资金融资租赁项目收益债券项目收益票据6061股权融资交易结构62银行贷款交易结构63发行债券融资的交易结构64发行债券融资的交易结构65保险资金交易结构66融资租赁交易结构67项目收益债券交易结构68项目收益票据操作流程PPP项目再融资的分类l项目前期再融资；l项目建设期再融资；l项目运营期再融资。再融资的动因l提标改造的投资；l降低融资成本；l投资人退出；69再融资的方式l股权再融资：私募、公募；l债券再融资：银行贷款、发行中期票据。资产证券化资产支持票据股权转让70优势l融资的硬性限制较少；l更为良好的时间匹配；l有投资引导示范作用；l支持对外的项目投资；l解决短期内财政平衡；l对公共事业经营的支持。71PPP项目基金的资金来源l中央及地方政府资金；l社保资金；l保险资金；l境外资金；l其他资金：大型企业的闲置资金、金融控股公司的资金，以及信托、资管的社会资金。72PPP项目基金的种类l政府引导基金；l产业投资基金；l夹层基金；l项目收购基金。7374政府引导的PPP产业基金结构75政府引导的PPP产业基金治理结构当前推广运用当前推广运用PPP模式面临的主要任务：模式面临的主要任务：l“消除障碍，明确规则”，构建适宜发展的制度环境；l“落实责任，强化执行”，推动成立PPP协调管理机构；l“抓出样板，树立标杆”，尽快开展PPP项目试点工作；l“增进共识，提高能力”，认真做好PPP模式的宣传培训工作。PPP是一个大活儿、硬活儿、细活儿！是一个大活儿、硬活儿、细活儿！76 谢谢！谢谢！77演讲完毕，谢谢观看！