公共决策中的公民参与

公共决策中的公民参与中国文化博大精深、丰富多彩。先贤们的思想中涉及到了许多有关公民参 与的东西。例如：法家代表人物商鞅说过：“疑行无名，疑事无功。且夫有高人 之行者，固见非於世；有独知之虑者，必见敖於民。愚者闇於成事，知者见於 未萌。民不可与虑始而可与乐成。论至德者不和於俗，成大功者不谋於众。是 以圣人苟可以彊国，不法其故；苟可以利民，不循其礼。”商鞅是极为反对公民 参与的。而儒家代表孟子则说过：“左右皆曰可杀，勿听;诸大夫皆曰可杀，勿听； 国人皆曰可杀，然后察之；见可杀焉，然后杀之。”孟子主张公民参与，并且告诫 当权者：并不能只听公众的，管理者要坚守政策质量标准，要谨记自己的优先 考虑和选择权。但这些观点都有不完善的地方。他山之石，可以攻玉。公共决策中的公民参与这本书是由美国学者托马 斯写的。这本书不单讲了公共管理者是否应该引入公共参与，而且讲了应该在 何时以及如何吸引公民参与。这本书前半部分主要讲了公民参与的有效途径。 从第六章开始，主要讲了公民参与的技术方法。告诉了公共管理者应怎样肩负 起推进公民参与各项社会事务的艰巨任务，同时又应该怎样维持公共管理的效 率和效益.我认为引入公民参与最大的目的和好处就是获取对政策的有效信息和增加 公民可接受度。公共政策不只是包含公共政策本身，一个高质量的公共政策规 划只是公共政策的一个组成部分。公共政策得到的效果取决于政策质量和公民 的可接受度。获取有效信息可能会得到一个高质量的公共政策规划，而公共政 策的另外一个重要组成部分是公民及利益集团对政策规划的认可。抛开此书内容，作者的学术能力和探索精神也是非常值得我们学习的。可 以看出，作者做过大量的调查统计，研究了许多前辈的著作。第一章：新公民参与运动的挑战民主的政府应代表公共利益，代表公共利益要了解公民偏好，而了解公民偏好则不能与 公民隔绝，必须要进入公民参与。公民参与能使公共政策更加有效，能更加有力的促进民主。 新公民参与运动对公共管理提出了两个挑战：1、为什么公民参与如此重要？2、什么情 况下怎样吸引公民参与？1.1 新公民参与运动的源起新公民参与运动与传统公民参与运动的两个主要区别：1、传统公民参与的作用主要限 定在决策上，新公民参与运动不仅参与决策，而且更加注重参与政策执行。2、传统的具有 精英主义倾向，新公民参与运动范围更大。尽管公民参与不是在任何时间任何场合都适用，但政府应该认识到公民参与的重要性和 必要性。因为政府是代表公民从事管理工作的，如果政府以自身为中心，拒绝引入公民参与， 则很有可能在将来的政策实施过程中遭遇公民的抵制，从而造成政策的失败。引入公民参与是政府必须履行的责任。书中提到：“教育是实现这一责任的根基，因为 知识就是力量，知识传播越广泛，权力也就越分散。”1.2 公民参与中的难题公民参与中的难题包括以下几个方面：1、管理者在多大程度上与公众分享影响力？2、怎样界定应该由哪些公众参与公共决策过程？3、应该让公众以什么形式参与？1)关键公众接触法2)公民大会3)咨询委员会4)公民调查5)由公众发起的接触6)协商斡旋在不同的阶段、面对不同的问题，应该采用不同的方法或综合运用多种方法。 公民参与有风险，引入需谨慎。运用的话则会带来实际益处，利于决策执行；运用的不 好则会增加成本，甚至导致决策瘫痪。第二章：探索公民参与的实践途径2.1：传统视角下的管理者是与外界隔绝的早期公共行政理论家对公民参与有明显的敌视态度。例如威尔逊和古德诺认为：行政应 该中立，不能被政治所操控，也不能容忍公众对它的干预。公共政策一旦形成，权力影响力 应从政策制定者流向行政管理者，再流向公众。不存在逆流。虽说行政管理者应该对公民负 责，但这种负责是通过民选官员这个中介来实现的。2.2：新公共行政要求让公民参与进来新理论的形成源于：他强烈主张将社会公正作为公共行政的重要价值。*政治行政二分法的缺陷：(1) 行政管理者不仅局限于政策执行，相反他们常常介入政策制定。 行政权威不断地扩张。(2) 政策制定者不可能预见到执行中存在的每一个问题，这就给了行 政官员更多的自由裁量权。行政管理者在执行政策时会运用自己的价值判断。*改革议程： 旧的改革考虑到：1.要招募不同类型的具有代表性的公民。但是政府雇员不一定等同于利 益代表人。2.教育行政管理者向公民负责。这种方法短期内无法奏效。新的改革：行政管理者要努力与公民合作，而非控制公民。因此要引入公民参与，这样不 仅会增强官员回应性，而且能利于政策绩效的提升。2.3 强烈的反应：实践中出现的问题实践中出现的问题包括以下三个层面：(1) 谁来参与？谁不参与？*公民参与的不完善性：参与者往往不具有代表性；公民的参与积极性不高；有 时他们参与是为了利而不是为了义；不让他们参与的话他们又会对政府和政策产生抱怨和敌意。（小人难养也！）（2）公民参与怎样影响了管理者的日常工作？*与管理绩效相抵触：公民参与可能会耗费大量的时间，增加成本；有些烦人的 公民会胡闹，惹得管理者不开心，挫伤管理者的积极性；公民的热情和参与度都是不 稳定不可靠的。（3）如何影响了公共政策的质量？ *对决策质量的威胁：公民的普遍知识水平有限；公民的参与会增加成本；很多公民短视， 阻滞改革和创新；公共机构可能会为了自身的利益而不是大众的利益 去选择是否吸引公民 参与。2.4：新视角：公民参与的可操作性理论新的理论要解决上述问题，既要去老理论中的精华，又要包含管理者的实践经验。 平衡的观点必须承认：赞成公民参与理由都强调参与潜在的好处，反对公民参与的理由都 强调参与可能指出的高成本。公民参与虽然可能增加决策成本，但执行成本会因此而减少。 公民参与的优势：（1）是公共服务更符合公民需求（2）促使官员体系更具开放性、回应性（3）建立政府与公民的感情*随机性观点：随机性观点就是要发现公民参与方式选择随环境变化而变化的优势所在。 当前，政治行政划分模糊化，科层制式的权力影响方式也改变了，公共管理者应 认识到公民参与的必要性，但不应对公民参与抱以乐观态度。第三章：公民参与的初始步骤公民参与过程中，公共管理者的首要任务就是决定公民的参与程度。3.1 核心理论：公民参与的适宜度主要取决于政策质量要求（quality）和政策可接受性要求（acceptability）。对政策质量要求越高，对公民参与需求就越小；对政策可接受性要求越 高，对引入公民参与的需求就越高。3.2 一个决策模型：公共管理者发起政策问题，往往比议会或者公民发起政策问题的决策效能要高。 有效决策模型可以分为以下五种：（1）自主式管理决策：没有公民参与，独自解决问题。（2）改良的自主管理决策：管理者从不同的公众群体中搜集信息，然 后独自决策。（3）分散式的公众协商：（4）整体式的公众协商（5）公共决策 管理者应该注意的问题：首先，别等到做出了决定才假惺惺的征求公民的意见，这样只 会让他们反感。其次，让人家参与的话，得让人家看到自己的影响力。如果不重视他们对决 策的影响力，公民会不愿参与或者参与后感到沮丧。3.3 政策问题的特点：*政策质量约束：包括三个问题-1.在任何决策中，管理者都明确决策的质量要求吗？ 管理者的第一项任务就是识别某个政策问题的质量要求（技术约束、规章约束、 预算约束）。这是个非常困难的任务，首先，发现政策质量有问题可能具有滞后性。其 次，管理者很难将质量要求同个人偏好区分开来。管理者要提前对质量要求作出说明，虽然这样既不能保证政策质量要求受到保护， 又不能保证公民参与者的满意，但是，它确能使这两种结果获得的可能性大大增加。-2.我有充分的信息做出高质量的决策吗？ 对于高质量的政策而言，有几种信息是必须的：决策在其范围内的运转状况信息；公 众偏好信息；解决某个问题的技术信息。-3.政策问题是否被结构化了？ 有时候很多政策问题最终不得不在两个或者多个可替代方案中进行选择。这种情况下引入 公民参与是比较困难的。公众可能会想：菜都做好了才问我想吃什么！但是，公民参与也是必要的，公民的观点往往能够使管理者的思考更加清晰。因为被结构 化的政策问题可能也是不科学的。公民参与可以改善信息基础，是管理者了解公民偏好信息 和一些较为科学的提议，从而使决策更加科学。*政策可接受性的需要：包括一个问题 一旦政策质量的需要被界定清楚，政策的可接受性问题就变得突出了。引入公民参与可以 增加公民的可接受度。-4.公众对决策的接受程度是否对决策的有效执行至关重要？如果是这样的话，管理者单 独制定决策，他有相当的把握来认定公民会接受政策吗？如果政策接受度并不重要，或者已经得到了确保。就不必要引入过多的公民参与。但是管 理者不能凭臆断来判断公民参与。3.4 有效决策模型的初始应用*运用自主式的管理方法 如果政策问题的质量要求高且已经结构化，就不需要公民参与。因为这时公民参与既不能有 贡献，也不能得到好处。*运用改良式的自主管理方法 这种情况适用于：管理者需要从公众那里获取信息，而不必获取公众接受。第四章：界定相关公众一项政策要顺利实施就需要获取公众接受，而获取公众接受有时取决于公众参与度，了解公 众参与度又必须界定相关公众，要想很好的界定相关公众就必须了解谁代表谁的利益。*4.1 谁是相关公众？公众包括所有有组织或无组织的公民团体和公民代表，他们要么能够提供有用信息，要么能 促进决策执行。-5.谁是相关公众？公众是一个有组织的团体？多个有组织的团体？无组织的公众？还是 这三种形式的混合体？公民参与过程应该如何构建呢？ 如果只有一个团体，管理者要重视他们的定期集会，管理者也可以与他们领导人进行非正式 的交谈作为集会补充；如果有多个组织，则指定一个咨询指导委员会，并授权该委员会形成 一个统一的建议；如果是无组织公民，管理者就组织一个公众听证会；如果是复合型公民， 这个比较复杂，接下来我们会讨论。*4.2相关公众之间目标一致性-6.在解决决策问题时，相关的公众能分享公共管理机构欲达成的决策目标吗？ 当官民目标一致时，管理者可与公众一起进行决策制定；而当管理者对公民预期摸不透时， 管理者可能仅仅向公众咨询，而保留决策权力。-7.在选择优先解决问题的方案时，公众内部可能会产生冲突吗？ 如果公众之间的目标一致，但与政府目标背道而驰时，则应该分开召集会议，分化他们；如 果公众有分歧的话，则应该召集在一起开会，让他们意识到自己的分歧，并且对管理者产生 同情。*4.3界定相关公众的技术方法自上而下的技术方法：首先，管理者应运用历史分析法、头脑风暴法、关键公众接触法等来 分析那些公民可能对问题感兴趣。然后，管理者应注意，界定范围宁宽勿窄。界定范围窄的 风险远大于界定范围宽。最后，还应注意，不要忽视无组织但涉及到他们利益的那些公民。 自上而下的方法有一定的局限性，因为毕竟有很多的问题是想不到的。自下而上的技术方法：让公众他们自己来界定。这种方法虽然也不完美，但却使得对问题感 兴趣的相关团体提早参与项目规划，暴露出他们潜在的影响力，让管理者有提前的准备。*4.4谁代表谁？管理者要明白：闹得欢的人不一定代表多数人的想法。有时会面对多个团体你也不知道该去 相信谁。并且小人善变，一个团体明天代表的人可能完全不是今天代表的人。判断参与代表性的方法：1全体成员名单。2公众听证会的出席人数。3反复地观察他们的 成员数和出席会议人数。4这个团体的会议和决策是民主公开的吗？5社区的其他人对这个 团体的代表性有什么想法？6新建。7电话投诉和评论8调查结果*4.5其他政府行动者的作用不能只考虑公民，如果忘记其他政府行动者，很可能会妨碍合作。这些行动者包括：1同意 政府机关的其他部门 2同意政府层级的其他政府机关 3其他政府层级组织管理者应注意：没必要让过多过杂的公民参与政策，也没必要让太多的政府层级参与， 这样只会把问题复杂化，而且会降低决策效果。第五章：与公众分享公共决策权力*5.1完整的有效决策模型AI不是不是A16图1公民参与的有奴块弟模型 也2-扫主丈啻理决策几11=酸區式自主管理决城口分檢式舍民协商决第C”L莖萍式公民协-茴快蔣G1*必冀視策（见图片）决策质玦府有3问魁是4公民接聲性雄决策执AS7在堆择榔决问严#耍卓充足的否结构行巒踊的吗？如果湮共督理机构目的方案时.扣关砂T信息吗了有舂朗决策执彳亍尼 不可能的吗?标是否一致？必存（E冲鹽吗?*5.2 与公民共同决策的三种有效途径公共决策途径、整体式的协商途径、分散式的协商途径 公共决策途径：如果公民对于公共管理机构的目标没有异议，这时管理者可以最大限度 的引入公民参与。公共决策方法并不意味着公共管理者要将所有的权利让渡给公众。整体式协商途径：如果一个问题有这么四个特征：有信息需求；不存在问题结构化；公 民的可接受性很重要；公民之间目标存在分歧。那么，管理者就应该运用整体式的公民协商 决策办法。面对意见分歧的公民，管理者不应该选择压制，而应该给公民以充分表达自己观 点的机会，让分歧各方的公民明确了解分歧的性质何原因。分散式协商途径的运用：如果公民之间意见一致，但是与公共管理者目标存在分歧。并 且问题已经结构化。这时候管理者最好不要与公民整体接触，而应该分化他们，分别与他们 协商。多样化途径的运用： 政策问题在大多数时候都会很复杂，涉及的利益相关人也很复杂，这是需要管理者综合 运用多样的公民决策参与方式。*5.3 克服公民参与的障碍障碍：1、法规要求2、决策时限性要求3、预见性行动1、法规要求：实践证明，广泛的选择权并不必然得到较好的结果，立法限制优势甚至 更有利于公民参与。2、决策时限性要求：早期理论认为，事件的约束性会压缩公民参与规模，不会威胁到 最终的决策有效性。现在发现，这只是管理者为自己找开脱的借口。决策中，时间并不是非 常重要的，第一、欲速则不达。第二、政策制定时间与政策执行时间是呈反相关的。3、预见性行动：管理者应在障碍未形成之前采取预见性行动，这样能使管理者引导问 题的走向。第六章：以获取信息为目标的公民参与从这章开始，作者将研究的视角由公民参与的途径转向公民参与的技术方法，主要讲了 以不同的目的来划分公民参与方法。参与的技术方法主要分为两类：1、获取信息（第六章）2、获取认可（第七章）本章主要讲获取信息为目标的技术方法，主要坚持两个原则：1.尽量让公民在公民参与 的过程中付出达到最少，这样他们也就不会要求高回报。2.要求他们以个人身份参加，一来 不让他们抱团，二来大家都这么忙，不要在组织的过程中浪费大家时间。满足这两个原则的方法包括：1.关键公众接触法；2.公民发起的接触法；3.公民调查；4. 新技术沟通。优点缺点何时使用关键公众接触法：就是管理者向公众组 织的领导人提出问题， 征求其意见。1、有助于高质量信息的 产生2、方法简单易于实施3、不需要与其分享决策 权1、不清楚他们是否具有 权威性2、不确定他们在为谁发 言3、不清楚他们提供的信 息是否有效*当公众呈有组织状态时。 注意：1不要忽视游离在 组织外的公众。2它通常 与别的参与技术一起使用 才有效。公民发起的接触法如：信访、投诉1、接触的公民范围较大2、以低成本搜集信息3、对公民提出的问题进 行分析，可把握问题 发展的动向4、能使公民需求得到及 时回应1、中高收入者居多，不 能代表大多数人2、对于新的问题和较大 的问题往往没有价值3、易被别有用心的团体 操纵*评估公众对现存服务状 况的反应注意：这种方法对新的规 划或服务用处不大公民调查如：电话访谈，调查问 卷1、随机抽样调查能使各 个阶层的声音得到有 效反映2、多次调查能把握公民 意见走向1、无法反映出真实想法2、感觉强度不代表行动 强度3、相对呆板，没有动态 交流4、需要外部协助且可能 成本很高*1、需要从公众那得到信 息，又不想分享权力。2、公众意见不确定3、面对多个组织或者无组 织的群众注意：最好进行定期多次 调查新技术沟通通信技术和网络的进 步1、保证公民有平等的机 会获得信息2、沟通变得十分便利3、公民对政府的影响增 大1、花费较高，政府可能 认为不值得2、公民反映的情况多是 吐槽，没有思考，缺 乏说服力注意：新技术沟通虽然前 景美好，带也不代表能解 决所有问题。总结：不同的阶段需要采用不同的方法，不同的环境可综合使用多种方法。第七章：以增进政策接受性为目标的公民参与公民的接受是决策成功实施的先决条件。增进公民可接受性的技术方法有：1.公民会议2. 咨询委员会 3.斡旋调解优点缺点何时使用公民会议需要精心设计1. 明确召开会议的目的2. 安排合适的时间地点 3证明与会者具有代表 性1、易被利益集团材控， 不能产生具有代表性的 公民意见2、即使各个阶层都有人 参加，也未必全都能发言3、可能仅仅流于形式*1.管理者与公民交换信 息时应该双向沟通2.仅仅以获取信息为目 的注意：1.公民应具有代表 性。2.代表们的意见能有 效表达。3.时间不要太 长。4.设置中立的“敦促 人”咨询委员会由利益集团代表组成1、咨询委员会能更快的 作出决策（最好不要超过15个）2. 获取委员资格的荣誉 感会激励参与成员站在 大众的利益上考虑问题1. 委员会成员可能联合 起来反对管理者设定的 目标和要求。2、咨询委员会的成员不 一定能代表民意*1.适用于多个组织及未 组织化的公民。2.管理者希望在重大问 题上与公众分享一定的 权力。注意：1委员会成员不适 宜让普通公民担任。2、 如果委员会太庞大，则要 把它划分成小的。斡旋调解1. 有助于提高公民达成 一致性的可能2. 斡旋调解获得的解决 方案质量更高3. 促使最终方案执行1. 成本较高2. 有可能不能保证公平公正*1.争议者是两个及以上 的非政府团体。2、争议各方必须势均力 敌3. 争议陷入僵局且各方 都有调解意愿。第八章：构建政府与公民间强有力的合作关系本章主要探讨了如何帮助管理者建立与公众的良好关系8.1 建立良好合作关系的指导原则：建立合作关系的前提就是要有政府领导人的认可。管理者要承诺他们会支持公民参与行动并与他们分享决策权力。让公民对管理者产生信 任感。当然官员也要参与到公民参与过程中，官员的意见也需要表达出来。获得领导人认可后，官民就可以合作了，合作目标有两个：1.怎样把解决分歧与达成共 识区分开来，其中怎样解决分歧时建立合作关系的核心。2.努力争取合作，不忽视任何一方 利益；只做那些对合作关系和大家都有利的事。构建良好工作关系的基本要素：1. 合作各方要平衡感情和理智的关系，不能因为理性胡乱压制对方发自情感的声音。2. 管理者要把握对方是怎么认识问题的3. 相互理解，沟通交流。（不能不交流，也不能单向交流）4. 建立彼此信任5. 如理说服对方，而不是强制6. 抱着尊重的看法，平等对待对方8.2 教育公众的同时，彼此相互学习教育公众是必要的，当公民参与不间断进行的时候，教育公众的机制便可以被制度化并且，教育过程不单是政府要告诉公民应该做什么，教育公民也是个相互学习的过程 要保持开放的态度对公众提出的合法质疑进行回应，发现自己有错时要及时纠正，但是这并 不意味着只听公众的，管理者要坚守政策质量标准，要谨记自己的优先考虑和选择权。8.3 是否应该帮助公民团体。政府向公民团体提供财政支持虽然有时是必要的，但可能达不到预期目标，往往弊大于 利。组织上津贴不住的弊端：1.这些津贴可能会导致有些人的参与是为了利而不是为了义。2. 让社区组织产生“外部依赖性”，可能会沦为政府的走狗。技术上支持的弊端：1.政府的技术顾问们既要在技术上支持公民团体，同时又要向公共 管理这报告工作，会产生决策冲突。2.可能使公民产生新的关注点，加剧公民对政府提议的 反对程度。第九章：公民参与的新形式公民参与的五种高级形式：1. 申诉专员和行动中心2. 共同生产3. 志愿主义4. 决策中制度化的公民角色5. 保护公共利益的结构1. 申诉专员与行动中心：申诉专员是政府雇用的第三方人士，申诉专员往往能有效的解决这些投诉而不激起公民对相关管理机构的愤怒；行动中心可以称为申诉专员的 办公室，两者的主要区别是，行动中心很少受理针对私人企业的投诉。2. 共同生产：公民和公民团体不仅是政府服务的接受者，有时候他们会和政府联合起 来提供服务。例如：教育和预防犯罪（预防犯罪除非有公民协助，否则是不可能产 生效果的）。*共同生产的优势：1.解决政府财政压力 2.修复公民对管理机构的信任 和支持。3.削减政府开支，提高政府效率。共同生产的局限性：1.共同生产往往被 限制在那些几乎不需要专业技能的领域。2.有时政府官员拒绝向公众提供实质性的 委托。*如何发展共同生产：1.管理者要意识到共同生产的潜力在哪里。2.很多共同 生产需要引入较高层次的公民参与3.要有预先的规划3. 志愿主义：公民成为一名志愿者，牺牲自己的时间为公众提供服务。志愿者能提高 政府服务水平，且不会增加太多的支出，并且能缓解官民之间的敌对关系。但管理 者也需要对志愿者进行相关培训，并且要对他们进行监督。4. 决策中制度化的公民角色：要保证公民参与的长期成效，则要把公民角色的作用制 度化。5. 保护公共利益的结构：公民参与过程中要注意避免“过度多元主义”状况大量 私益性利益集团支配了公共决策制定过程。第十章：公民参与和高效能的公共管理者本章是对本书的一个总结。一、在运作层次上，对公共管理者该如何做提出建议二、公共管理者工作性质的变化三、公民参与和民主价值（有效性和合法性问题）*10.1 做什么和不做什么1. 提前预测问题，而不是由外界强压问题。2. 界定问题，以获得解决问题的最佳途径3. 不能把公民参与本身当做是非评判的标准（有些时候适合引入公民参与，有些时候不 适合引入）4. 心里要清楚要从公民参与中得到什么（公民偏好信息和可接受程度）5. 应该意识到公民参与必然需要分享决策权力。（如果不这样做，可能会被公民疏远）6. 提前确定哪些问题可以与公民协商，哪些问题不行。（提早界定决策质量要求，但要 保持开放性）7. 预先确定公民中的哪个部分应当纳入公民参与过程。（参与者太多会带来不必要的复 杂性，如果忽视重要团体的存在，可能会有失败的风险）8. 决策接受性要求管理者在公民参与时要考虑到公民对组织目标的态度。（参见第五章）9. 选择适当的决策形式。（大部分情况下要综合运用多种形式）10. 努力建立良好的合作关系。（双向沟通）11. 时刻把握公共利益走向。（参与政策过程的公民或团体不一定代表整体公共利益）12. 接受失败并从失败中学习经验。*10.2 公共管理者工作性质的变化一、环境的变换1.外部行动者的作用变得越来越重要2.不断缩减公共部门的开支使得公共部门不得不与私营部门签订外包合同。在“权力 分享世界”里，有效的公共管理行动必须由多元组织合作完成。3. 科层制逐渐弱化。（外部行动者重要性不断增强；雇员不单服从指令，还考虑指令发 出的理由；社区的裁量权增大）二、新管理技能的需要面对新的问题，人们需要新的管理技能。1. 越来越多的外部行动者要求与政府合作。政府要为此创造特定的论坛，努力促成各 方参与者尽可能达成共识。2. 管理者应知道怎么向公民授权。*10.3 公民参与和民主价值在良好规划和管理的基础上，公民参与可以增加决策有效性1. 公民参与为决策提供更多有效信息2. 提高公民对决策的接受程度3. 公民的辅助能提高公共服务的效率4. 增加公民对政府行为的理解