政策方案的设计与选择.ppt

政策方案的设计与选择 国家行政学院公共管理教研部 顾平安 教授 “管理就是决策。”（赫伯特 西蒙） 政府的决策主要是制定公共政策。 一个国家的兴衰史就是统治者和管理者的 决策正误史。 如果不改进决策，一个国家（地区）越发 达，造成的破坏可能越大。 导 言 本 讲 内 容 公共政策的本质 政策方案设计的一般过程 政策干预领域的选择 政策手段的比较与选择 政策方案设计的原则 讨论与小结 一、公共政策的本质：利益 “公共政策是对全社会的价值进行权威性的分 配。 ” （政治学家戴维 伊斯顿） 分配利益 公平 均衡 原则 ，均衡各方需 求，找到利益平衡点。 集团均衡模型：政策是不同利益集团之间的均 衡，它总是有利于影响力大的集团。 A B 新的均衡 均衡 外部环境因素 一、公共政策的本质：利益 改革政策总是涉及利益调整，如何消除来 自既得利益者的阻力很关键。 设计改革措施： “ 做加法 ” ，少做 “ 减法 ” ； 调控公众的期望值：远景美好可期 时间表 近景务实可触 有实效 一、公共政策的本质：利益 “一个国家没有永远的朋友 ， 只有永远的 利益 。 ” （ 英国首相帕麦斯顿 ） 增进利益 效率 权衡得失 一项政策的实施 ， 既会带来利益 ， 也需 要支付成本 ， 因此 ， 在制定政策时需要进 行成本效益分析 ， 权衡 利弊得失 。 一、公共政策的本质：利益 权衡 、 均衡的保障 制衡 为实现均衡 ， 需要建立各种力量相互 制衡 的体 制 。 在制定政策的过程中 ， 所有政策相关方都 参与 ， 特别是利益受损者的参与十分重要 。 如何理解 “ 效率 ” ？ 慢决策 ， 速执行 政策制定的一般过程 问题的发生与察觉 问题列入政策议程 政策目标的确立 政策方案的设计、评估与选择 政策合法化 政策执行 政策评估 政策调整 政策终结 政策制定 政策问题的诊断 政策方案设计的一般过程 政策方案的设计是政策制定中最关键的环节。 一般包括以下环节： 1、深化政策问题的认识 2、选择政策干预的领域 3、政策手段的比较与选择 4、政策方案的形成 干预领域的选择 政策是解决问题和矛盾的，很多问题是由 多种因素造成的。设计政策方案，首先要 确定优先要解决的主要矛盾或主要问题 （即确定优先序），然后确定从矛盾的哪 个方面采取措施。（毛泽东的“矛盾论” ） 二、政策干预领域的选择 政策干预领域的选择是 公共政策方案设计 中的一个关键环节。 确定政策在矛盾或问题的哪个方面着手。 干预领域选择是否适当，直接关系到政策 的成败和效果 “给我一个支点，我可以 撬动地球。” 二、政策干预领域的选择 为什么要确定优先序？ 资源的有限性 总体工作的阶段性重点（与大目标相协调） 二、政策干预领域的选择 二、政策干预领域的选择 确定优先序的方法 定性方法 :主观分析、专家判断 定量方法 定性与定量的结合 确定政策措施的干预点 很多公共政策都是要解决“供”与“需”之间的 矛盾。（不仅是经济政策） 供给管理 需求管理？ 如：解决城市交通拥挤问题 两种选择： 供给管理 提高道路供给量 需求管理 减少道路需求量 二、政策干预领域的选择 政策干预领域选择的例子：城市交通管理 供 给 管 理 提高现有 设施的容量 修建新路 二、政策干预领域的选择 需 求 管 理 机动车拥 有量控制 机动车使 用量控制 供给管理 需求管理？ 需要考虑的因素包括： 供给和需求的弹性（管理空间有多大）； 管理成本； 与其他政策目标的协调性 政策干预领域的选择 末端治理 根源治理（治标还是治本） ？ 很多政策问题是由复杂、深层的原因引起的。 如：中小学生学习负担过重问题 政策干预领域的选择 三种选择： 末端治理（“镇痛”） 减少课程、作业量 等 根源治理（“袪根”） 降低就业竞争 因果链干预（“介入疗法”） 改革高考制 度 末端治理 根源治理 ？ 需要考虑的因素包括： 表面问题的急迫性 消除深层根源的可行性 弱化因果链的可能性 政策干预领域的选择 观念调节 行为调节 ？ 有些政策问题是由有关主体的行为造成的， 但这种行为总是受特定的思想观念支配的。 如：我国计划生育政策 两种选择： 观念调节 转变生育观念 行为调节 干预生育行为 政策干预领域的选择 观念调节 行为调节 ？ 需要考虑的因素包括： 行为后果的严重性和紧迫性； 行为的正当性和合法性； 观念的普遍性 政策干预领域的选择 在确定了政策干预领域后，接下来就要选 择适当的政策手段。 政策手段是政策方案中引导或促使政 策对象采取期望行为的具体措施，是使政 策意图和目标得以实现的最关键机制。 政策手段的分类： 一般来说，政策手段可分为法制手段、 “行政”手段、经济手段、公众参与手段 四类。具体手段在不同领域有所不同。 三、政策手段的比较与选择 政策手段是政策方案中引导或促使政策对象采取 期望行为的具体措施，是使政策意图和目标得以 实现的关键机制。 政策手段的分类 ： 法制手段 行政手段 经济手段 公众参与手段 三、政策手段的选择 规制手段 规制手段主要包括： 规定行为、颁布禁令（天然林禁伐） 制定和实施特定标准（达标排放） 审批、发放许可证（网吧经营）、限额 经济手段主要包括： 拨款、补贴、优惠 收费、征税、罚款 创建交易市场（上海车牌拍卖，碳交易） 公众参与手段主要包括： 宣传教育、公众直接参与、信息公开 三、政策手段的选择 不同政策手段的比较 政策手段 相对优点 相对局限 条件要求 适用情形 规制手段 1.结果确定 2.见效快 1.不够灵活 2.管理成本较 高 3.一次性刺激 1.主管部门权威强 2.政策合理 3.执行机构能力强 4.监督机制完善 1.问题后果十分严重 2.问题紧迫 3.政策相对人数量少 经济手段 1.管理成本低； 2.比较灵活； 3.持续刺激； 4.有经济收益 1.结果不确定 2.见效较慢 1.市场机制健全 2.市场主体成熟 3.管理行为规范 1.政策相对人数量较 多 2.问题不紧迫； 3.后果不严重 公众参与 手段 1.管理成本低 2.易于操作 1.结果更不确 定 2.见效更慢 1.信息源 信誉较高； 2.信息和知识的传 播体系比较完善 3.公众参与意识强、 组织化程度高 1.问题与人们的思想 观念相关； 2.政策相对人数量多 、 分布广 3.所针对的行为微观 三类政策手段作用图示 管理者 政策对象 社会 市场 规 制 手 段 公 众 参 与 手 段 经 济 手 段 公 众 参 与 手 段 不同政策手段的比较 选择政策手段时，请记住： 滑轮原理：定滑轮 动滑轮 越是紧迫，越是需要用规制手段； 很多时候，可以多种手段并用。 三、政策手段的选择 例子：控制工业企业污染排放的政策手段 1、强行要求所有企业安装污染处理设施，或者规定 企业排污标准，限期实现达标排放。 2、实行排污收费，使收费高于企业的边际治理成本。 3、征收环境税（投入品税还是产品税？）。 4、确定区域排污总量，将总量指标细化分配给各企 业单位，允许将配额指标进行市场交易。 5、将各企业的排污情况通过媒体公诸于众，甚至将 上市企业的排污情况对股民公布。 三、政策手段的比较与选择 坏消息 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 日期 墨西哥股票价格（比索） 墨西哥 : 由于水污染，政府对 Kimberly- Clark公司进行了罚款 5/18/ 92 5/20/ 92 5/22/ 92 5/26/ 9 2 5/28/ 92 6/01/ 92 6/05/ 92 6/09/ 92 6/1 1/92 6/15/ 92 6/17/ 92 利用信息手段的实例 好消息 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00 40.00 45.00 50.00 55.00 60.00 日期 菲律宾股票价格（比索） 菲律宾 : 管理机构表扬了 San Miguel 公司对环境保护的重视以及安装污染控制设备 1/25/91 1/31/91 2/06/ 91 2/18/ 91 2/22/ 91 2/26/ 91 3/06/ 91 3/12/ 91 3/18/ 91 3/22/ 91 2/12/ 91 利用信息手段的实例 A+ B D F A 给工厂分级 : 印度尼西亚的 五色制度 利用信息手段的实例 很好 合格 不合格 很差 采用五色制度第一次评级的结果 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 18个月后采用五色制度 再次评级的变化情况（ %） 法规、行政命令手段与经济手段的对比 法规、行政命令手段是先确定一个政策目标， 然后强行要求政策对象采取特定的措施达到这 个目标（如： 直接决定污染控制量）。 经济手段是通过改变市场信号，为政策对象提 供财政上的刺激，从而促使政策对象根据自身 的情况进行决策，采取措施。 三、政策手段的比较与选择 政策手段的比较：制定排污标准和排污收费 MAC1：工厂甲的 边际治理成本 MAC2：工厂乙的 边际治理成本 t 成 本 ， 排 污 费 减排的 污染量 1 3 2 6 5 4 7 9 8 15 12 11 10 14 13 0 Q 三、政策手段的比较与选择 政策手段的比较：制定排污标准和排污收费 MAC1 MAC2 B t 成 本 ， 排 污 费 减排的 污染量 1 3 2 6 5 4 7 9 8 15 12 11 10 14 13 2 5 4 3 0 0 9 6 8 7 1 10 11 15 14 13 12 A 三、政策手段的比较与选择 政策手段的比较：制定排污标准和排污许可证交易 MAC1 MAC2 B 成 本 ， 排 污 费 减排的 污染量 1 3 2 6 5 4 7 9 8 15 12 11 10 14 13 2 5 4 3 0 0 9 6 8 7 1 10 11 15 14 13 12 A C 三、政策手段的比较与选择 信息手段的长处： 操作简单 ； 成本低； 对政府管理要求较低。 信息手段的不足及其需要的前提条件： 结果 不 直接、不确定 ； 见效很慢； 要求公众比较普遍的价值认同； 要求信息传播、管理较完善。 三、政策手段的比较与选择 四类政策手段作用图示 管理者 政策对象 社会 市场 法 制 手 段 行 政 手 段 经 济 手 段 信 息 手 段 三、政策手段的比较与选择 选择政策手段时，请记住： 滑轮原理：定滑轮 动滑轮 越是紧迫，越是需要用行政、法制手段。 三、政策手段的比较与选择 开放性原则 多样性原则 互斥性原则 可行性原则 四、政策方案设计的原则 五、政策方案评估 设计政策方案时要从多个方面对其进行评 估 。 评估的标准： 效果 有效性：实现目标的程度 效率：收益与成本的对比 公平性 空间上的公平性（不同地区、不同阶层） 时间上的公平性（代内、代际） 可行性 政治可接受性 经济（财政）可承受性 社会可接受性（公平、合理） 执行可行性 外部影响 风险与不确定性 五、政策方案评估 六、讨论与小结 公共政策的本质是 利益 ，公共政策的两种基本功能是增 进利益和分配利益。 在制定政策时，需要权衡利弊得失、把握均衡的原则 ，最关键的是要建立制衡的体制。 政策方案设计中有两个关键选择：政策干预领域和干预 手段的选择。 政策干预领域的选择常面临三种取舍，即：需求管理 还是供给管理，末端治理还是根源治理，观念调节还是 行为调节 。 六、讨论与小结 有 三类政策手段 ，它们各有长处，各有局限，适 用于不同的条件和情形。 对于公共政策方案，需要从不同维度采用多个标 准进行评估。 政策设计的主要原则有：开放性、多样性、互斥 性以及可行性。 成本效益分析和利益相关者分析是政策方案设计 中最常用的两种分析方法。