关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨

-范文最新推荐- 关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨 关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨世界各国大多建立了行政公益诉讼制度，原告资格范围越来越呈扩大趋势。我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系，这样当行政机关违法行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民便无法通过司法手段监督行政行为，来维护社会公益。本文探讨了我国建立行政公益诉讼的紧迫性及可行性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。谈行政公益诉讼首先要明确什么是“公益”，现代汉语词典的解释是“公共利益”，我们一般认为它应包括两个方面：即社会公共利益和国家利益。这两种利益在有些情况下是交织在一起的，但在大多数情况下是可区分的。行政公益诉讼就是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提起行政诉讼的制度（1）。公益诉讼的提法被我国所推崇，国外通常则称为民众诉讼、公民诉讼等等，但内涵大致相同。对行政公益诉讼应从三个方面来界定：第一，原告与所诉的行政行为没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是公益，一般没有直接损害原告私人的利益；第二，这种诉讼的被告是国家行政机关及其公务人员，接受审查的是国家机关的行为或不作为；第三，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不必然要求公益侵害的事实发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。如此，有利于把潜在的大量损害消灭在萌芽状态，实际是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。行政公益诉讼制度在日、美发育最为成熟。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。在美国，行政公益诉讼也即所谓的“检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其要旨是：在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。我国台湾地区行政诉讼法第九条也规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”另外，英国、德国、法国等国家也都建立了类似的行政公益诉讼制度。从各国行政立法的趋势看，可以提起行政诉讼的人从其权利和利益受到行政行为直接影响的行政管理相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人，乃至任何人，从而使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼，促进了公民对行政活动的监督和合法利益的维护。因而从行政诉讼的角度讲，建立行政公益诉讼制度的实质就是原告资格被大大拓宽。我国建立行政公益诉讼制度势在必行我国现行行政诉讼法未规定行政公益诉讼，根据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第12条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，即原告起诉须以与具体行政行为有法律上的利害关系为限，如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查之外，也就是说我国立法上目前尚不承认行政公益诉讼类型。但是，行政公益诉讼制度的产生并不是偶然的，它是当代社会政治制度和结构发生深刻变化、政治法律思想进行全面革新的必然产物。它的创立既保障了公民的基本权利（包括社会公共性权利），又可动用私人力量对国家公权进行制约，充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。自从党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标后，依法治国的基本方略已被载入宪法，党的十六大又进一步提出了建设社会主义政治文明的行动纲领，社会主义法制建设进程明显加快。从我国目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看，确立行政公益诉讼制度已势在必行。一、确立行政公益诉讼制度，是我国加入WTO的需要。加入世贸组织标志着我国对外开放进入了新阶段，我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化过程，而经济全球化不可避免地要影响我国的法律制度，因为经济因素对法律制度发挥着重要作用。在WTO诸多协定中，对当事人提起诉讼的资格就规定为，认为受须经审查的行政行为的不利影响，均可提起诉讼。“不利影响”的表述没有对“利”的范围、程度等作出明确的规定，即不管遭受“不利影响”的“利”是法定与否，是直接的还是间接的等等，当事人只要认为遭受“不利影响”就可提起诉讼（2），可见WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定，笔者认为其中应包括当事人享有提起公益诉讼的权利，而我国现行行政诉讼法并没有赋予相对人此种权利，应予以修正为宜。二、确立行政公益诉讼制度，是完善行政诉讼制度的需要。行政诉讼法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国行政诉讼法的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是保障行政机关依法行政。虽私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威胁就无处不在。因为即使行政机关的违法行为和不作为尚未实际害及某个私权益，但其实际上害及的是更多的私权益，个别的私权益也就失去了存在的根基，况且其行为本身就是对行政法治的破坏。可见确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既有私益之诉，也应有公益之诉，对公益的保护与对私权益的保护同等重要，只有建立公益诉讼制度才能完善整个行政诉讼制度。三、确立行政公益诉讼制度，是遏制公共利益损害日趋严重化的需要。我国正处在经济体制及政治体制的转型时期，许多行政机关借发展经济及改制之名恣意侵害国有资产、污染环境、垄断价格、违法招标等。若在行政诉讼中仍对利害关系作简单化、线条化的理解和把握，与经济社会发展已不相宜，也就是说仍将原告资格限于私益直接受损之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件难以进入司法程序，会后患无穷。以众所周知的重庆綦江桥垮塌事件为例，修建桥梁属于公共工程，由政府发包，但为什么发包给了一个没有任何建筑资质和技术的个体户？诚然某些政府官员的做法令人痛恨，但如果在政府发包时就容许民众提起诉讼，由法院来审查它的合法与否及承包人有无相应资质，岂不可以防止付出如此惨重的代价？再以开发土地问题为例，原福建厦门某领导以开发土地的名义圈起上万亩良田，给其子用以开办公司，试想如给予受此行为侵害的广大农民有起诉的权利，通过司法手段加以排除，岂不可以避免土地的闲置和资源的浪费？另外，行政机关违法减免税、违法滥发许可证和执照、违法发放抚恤金等使公共利益遭受损失的情况屡见不鲜。因此，建立公益诉讼制度，尽可能将政府行政行为纳入司法审查的范围，是遏制我国那些层出不穷、触目惊心的侵犯公益行为的有效渠道。四、我国行政诉讼原告范围的的扩大为建立行政公益诉讼制度奠定了基础。我国现行的行政诉讼法是1989年颁布的，其第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，该条因以“侵犯”为标准使原告的范围显得很窄小。20xx年10月实施的最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释，第12条规定（见上文）对原告资格作了比较明确的概括式规定，第13条则列举了司法实践中经常遇到的情形，即相邻权人、公平竞争权人等有权提起行政诉讼。该两条规定比行政诉讼法第二条的关于原告资格规定要宽泛多了，因为只要和具体行政行为有法律上的利害关系就有原告资格，且在司法实践中的确也收到了很好的效果，因此进一步扩大原告范围的作法是符合行政诉讼的自身规律及其发展趋势的。也许有人会认为，放宽诉讼资格可能会出现滥诉或干扰行政机关合法行使职权的情况，这种忧虑应该说是多余的。在中国即使任何人都可作原告，行政诉讼仍然不会门庭若市，因为诉讼是要成本的，以诉讼为乐的情况毕竟少见。建立行政公益诉讼制度，实质就是扩大原告资格的问题，既然我国的行政诉讼对原告的资格的规定呈越来越扩大的趋势，那么进一步扩大原告诉讼资格即建立公益诉讼制度也是必然的结果。五、广大群众法律意识的增强，为建立公益诉讼制度提供了良好的社会法制环境。随着法治理念深入人心，人民群众学法、用法的意识进一步增强，他们不仅拿起法律武器保护自身的合法权益，也拿起法律武器保护公共利益。仅以发生在南京市的三个案件为例：1、南京中山陵园管理局在紫金山最高峰头陀岭建观景台，对此，群众的普遍看法是损害自然与人文环境的“破坏性建设”。东南大学两名教师遂将许可此行为的南京市规划局告上法院，要求市规划局撤销对“观景台”的规划许可（3）；2、南京市民顾某某因为到某地方税务局两次举报王某某等三人偷逃个人所得税，某地方税务局一直未给其回复，遂愤然向某区法院起诉，要求判令某地方税务局依法履行职责，稽查其所举报之案，并给予答复；3、市民杨某某向某区法院提起诉讼，因为其向某区工商局举报一企业销售“三无”产品，但该工商局未查处，要求判令工商局履行法定职责。诸如此类的案例越来越多，虽然大部分因原告与具体行政行为之间不存在法律上的利害关系，不符合行政诉讼法所规定的原告诉讼资格而被法院裁定不予受理，但这些案例也说明，广大群众已充分意识到公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的，侵犯公益实际上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益诉讼制度，其功能在司法实践中会得到充分的发挥。建立我国特色的行政公益诉讼制度的设想行政公益诉讼制度是一种有别于传统行政诉讼制度的新型诉讼制度，它在我国的确立决不是一朝一夕的事，而需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。就说“公益”，它的含义并不复杂，但将它应用到行政诉讼中，那将是一个多面性、多层次、弹性较大的概念，涉及宪法和行政法的许多复杂问题。行政公益诉讼制度本身就包括公益诉讼的范围、提起公益诉讼的主体及程序、举证责任、诉讼时效等多方面的配套改革和整体架构。笔者仅就其中的几个主要方面作些粗浅设想。一、行政公益诉讼制度的保护范围。行政公益诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要，其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政行为或者不作为引起的行政争议。笔者赞同从以下三个方面把握：其一，行政机关不主动履行法定职责，损害公共利益而无人起诉的；其二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为；其三，受害人为不特定多数人的具体行政行为（4）。在开放行政公益诉讼之初，可借鉴西方国家的经验，先在国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时，法院把好受案关，只有在公益确实受到违法行政行为的侵害，影响到多数公民的合法权益时才能受理。当然，对所有涉及到危害国家利益和其他公共利益的行政行为无利害关系的组织和公民都有权提起行政诉讼是终极目标，但这是一个长期的渐进过程。二、提起行政公益诉讼的主体范围。为使公益保护获得可诉性，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应赋予所有知情国家和公共利益遭受到侵害的组织和个人提起诉讼的权利。可根据我国的国情，做以下三种分类：第一，广大群众，指与行政行为虽无直接利害关系，但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害而代表公众起诉的公民、法人或组织；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同时被诉行政行为损害或威胁到社会公益而提起诉讼要求保护私益和公益的公民、法人或组织；第三，特定组织，指负有公益职责有权就其他机关的违法行为或不作为提起公益行政诉讼的组织。例如赋予环保部门对其他机关污染环境的行为提起行政诉讼的权利，这种赋予专门机构以责任的形式来保护公益在我国是必要的。有人提出让检察机关成为提起公益诉讼的当然主体，对此笔者不赞同。行政诉讼法规定了检察机关有权对行政诉讼实施法律监督，若其以公共利益的名义提起行政诉讼就等于同时取得了原告和法律监督者的双重身份，被告行政机关以及群众自然难以相信法院裁判的公正性。实际上，行政诉讼发展的最大障碍就在于审判受到过多的限制和不正当干预。此外，我国的国家体制意味着包括行政机关在内的公权力机关均是公共利益的代表，并非仅检察机关能够胜任。英美国家的检察机关也并非与中国一样的属于司法机关，而是政府部门的一个机构。所以，认为我国检察机关可以作为行政诉讼的原告在实践上不仅不可行，而且破坏了既有的国家权力结构，很会使行政审判机关处于被动的局面。三、提起行政公益诉讼的程序。行政公益诉讼毕竟不同于一般行政诉讼，其影响面更大、更广，因此笔者认为应规定前置审查程序为妥。即在原告向法院起诉之时，须对被诉的行政行为先作比一般行政案件要复杂得多的审查，确认确属公益诉讼范围，且原告主体适格才予受理。四、举证责任的分配。根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。那么提起行政公益诉讼应由谁负举证责任呢？笔者觉得对有关公益损害或可能损害的事实证据，由原告负责提供为宜，因为原告以此为由启动了行政公益诉讼程序，由其对此负举证责任合情合理；对具体行政行为的合法与否及依据的相关法律法规，由被告负责提供为妥，这是依法行政的要求决定的，也与一般的行政诉讼的举证要求相一致；对其他程序上及民事上的有关事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则，公平合理。五、诉讼费用的承担。根据有关规定，诉讼费一般由败诉当事人负担，但在起诉时都是由原告先行预付。对于行政公益诉讼案件，可以采取不预受诉讼费的做法，如原告胜诉，诉讼费由被告负担；如原告败诉，可视案件的不同，收取低廉的费用，原则上原告不负担诉讼费。对某些案件需要进行鉴定、检测、检验的，笔者认为，涉及的相关费用应从政府部门成立的专门基金中支取，不管原告胜诉还是败诉，都由政府部门承担。如此会促进广大民众对公共利益的关心，也加强行政机关依法行政的高度责任感。六、对原告的奖励。公民提起行政公益诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了公益，有时甚至与私人利益毫无关系，但提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。如原告胜诉，可以考虑根据其保护公益的利益大小，给予其适当的奖励。这样可以激起更多的公民或组织监督行政行为，维护社会公益，因此政府部门似乎也有必要建立专门的奖励基金。另外，对原告提起行政公益诉讼所享有的特有权利及保护也应相应作出规定，让其充分行使保护公益权利之时，其本身利益不受侵犯 创业服务年活动工作总结今年以来，在县委、县政府的正确指导下，在县效能办的直接指导下，我局紧紧围绕建设“决战工业150亿”的目标，突出“服务创业、富民兴县”这一主题，精心组织开展创业服务年活动，并取得明显成效。现将活动总结汇报如下：一、加强组织领导，确保创业服务年活动顺利开展全县创业服务年活动动员大会后，局党总支迅速行动起来，召开专题会议学习，并立即着手启动水利系统创业服务年活动，同时紧密结合水利工作实际及机关效能建设，将此次创业服务年活动作为水利系统的一件大事来抓。1、成立一个领导小组。成立以局长为组长的水务局创业服务年活动领导小组，下设办公室，并抽调局机关业务精干人员组成。2、认真召开二个会议。一是召开好动员大会和工作部署会。2月8日，我局召开了年终总结表彰大会和水务局创业服务年活动动员大会，要求全体干部职工一定要把思想统一到县委、县政府对对今年经济社会发展的重大决策部署上来，进一步增强忧患意识和赶超意识，奋发进取，乘势而上，推动我县经济社会更好更快发展。按照县效能办要求,2月26日，我局再次召开全县水利系统干部职工大会，对全系统开展“创业服务年”活动进行再动员再部署。二是召开好每月的例会。调度和研究创业服务年活动各项工作开展情况，层层推进创业服务年活动进度。3、重点把握三个方面。一是精心制定活动方案。结合水利工作实际，制定出水务局创业服务年活动实施方案，明确了活动的范围及对象、任务和要求、时间和步骤，并将责任分解到分管领导和业务股室，内容具体，步骤清晰，可操作性强。二是加大对各业务股室的指导。针对各业务股室的业务特点，采取分管领导负责，督导考核组强化日常督促检查，督促指导各业务股室开展创业服务年活动。三是加强部门协调。按照“分工协作，共同促进”的原则，建立创业服务部门协调机制，与农口系统的其它单位共同做好“三农”服务，积极配合政府相关部门做好各项服务。4、开展“四项服务”主题活动。为了将创业服务年活动引向深入，取得实实在在的效果。我们结合水利工作特点和作用，在全局开展“四项服务”主题活动，即为创业者服务，为创业单位服务，为创业项目服务，为优化创业环境服务的四项服务主题活动，组织全局各科室和下属各单位结合“四项服务”内容，联系本职工作实际，认真查找自身在服务创业方面存在的问题和差距，制订措施，进行整改。5、开展“入户（企）听诉”活动。坚持开展“入户（企）听诉”活动,我局联系帮扶企业是九江市安立欣电子有限公司，为及时了解企业的发展动态，我局坚持每月至少1次派出干部工作组深入该企业，想方设法为企业、群众排忧解难。结合水利工作实际，深入乡村，解决民生水利问题，在加大对农田水利基础建设投入的同时，充分听取和征求基层干部群众的意见和建议，及时整改工作中出现的问题，民生水利深入人心。6、强化活动宣传。一是通过报纸、电视、网络等媒介广泛宣传支持创业的各项水利政策、措施和水利工程建设成果。二是及时反映服务创业活动动态,印发创业服务年活动简报4期,着力宣传我局服务创业年的工作进展情况及工作成效。二、建立服务平台，确保创业服务年人人参与为浓厚创业服务年活动氛围，我局开展了一系列丰富多彩的活动，形成了人人参与，个个投入的创业服务活动氛围。一是发出一份承诺书。局总支、各支部和每位党员向全县发出承诺，从单位做起、从自身做起，从小事做起，严整纪律，规范行为，做好本职工作，围绕县中心工作，投入到创业服务年活动中来。二是畅通“一条渠道”。我局设置了投诉举报箱，公布了投拆电话，更新水务局外部网站,向社会发放100多份征求意见函，广泛征求社会各界人士意见,畅通了财政与社会各界的沟通渠道。三是开展一次“防汛抢险优秀共产党员”群众推荐活动。8月16日，局党总支召开大会，全面动员防汛抢险优秀共产党员群众推荐活动。目的在于全体共产党员要在活动中找准位子，各支部要在活动中充分发挥战斗堡垒作用，更好地为水利事业服务，更好地在自己的工作岗位上做出新的成绩，更好地完成上级党委赋予的神圣使命。四是召开一次创业服务年活动征询意见座谈会。3月26日，我局召开了“创业服务年”活动征询意见座谈会，邀请了部分乡镇的乡镇长和部分有代表性的企业负责人共计26人参加了座谈会，对水利系统开展的“创业服务年”活动围绕当前水利政策、创业服务、水利科学发展、办事效率等方面提出有针对性地的意见和建议。五是深入开展一次“入户（企）听诉”活动。我局从年初开始，深入开展“入户（企）听诉”活动，抽调干部分片、定期深入到企业、群众中去，了解企业、群众在创业过程中遇到困难，充分运用支持创业服务的水利政策，大力支持全民创业。六是举办一期水利员业务知识培训班。针对基层水利员和水库专管员在实际工作中经常遇到的问题和新形势下水利工作出现的新情况，为提高基层水利干部的综合素质和应对突发事件的能力，邀请专家讲课，举办了水利员业务知识培训班，大力提升基层水利员的综合素质。三、找问题、查根源、统一思想、提高认识在开展创业服务年活动中，我局针对在干部职工中普查存在的一种错误认识，加强学习宣传教育，提高大家对开展创业服务年活动重要性、必须性的认识，将大家的思想行动统一到省、市、县委、政府的决策上来。一是部分干部职工认为基层水利工作不是经济工作，没有创业的任务。二是水利工作属于公益性事业，创业服务的主体不明确，对开展创业服务活动重要性认识不深刻、行动不主动，针对这些认识，局党总支召开动员大会，反复宣传创业服务年活动的目的、意义和精神，组织大家开展水利工作如何为全民创业服务的讨论。从水利工作的功能、作用、目的和水利工作者的责任、职能等方面提高全局干部职工对水利为全民创业服务的重要性、作用、效益的认识。使大家充分认识到水利是一项关呼民生、保障人身安全的最大的民生工程，是为全民创业提供保障的基础性服务性工作。四、广泛征询意见，狠抓整改落实为查找本部门在创业服务方面存在的问题，我们广泛征求社会各界的意见和建议，加大整改力度，强化责任落实，确保整改取得实效。（一）广泛征求意见，强化自查自纠。一是通过召开座谈会、发送征求意见表、开展入户（企）听诉活动等多种形式，广泛征求社会各界对水利系统创业服务态度、办事效率等方面的意见和建议;二是全系统进一步深入自查，要求全体干部职工从思想、学习、工作作风等方面查找自身不足和存在的问题，进行自我剖析。（二）狠抓整改落实，巩固活动成果。在整改工作中，我局把自查自纠和群众反映的问题，逐条逐项进行了分解，全部落实到股室和个人，确保整改工作取得实效。1、强化整改责任。一是制定整改方案。我局及时下发了县水务局创业服务年活动整改方案，明确了整改措施和工作要求。二是落实整改责任。我局将查摆出的问题和征求到的意见逐条逐项进行了分解，对每个问题都明确了责任领导和责任股室、自查原因、整改目的、整改措施和整改期限。三是落实工作责任。各股（室）根据整改方案和任务分解要求，进一步制定切实可行的整改计划，做到整改目标明确、整改措施可行，整改结果到位。2、抓住整改重点。针对查摆的问题和征求的意见，坚持先易后难、先重后轻、先急后缓的原则，从企业、群众最关切、当前能够办好的事情做起，从企业、群众意见最大、最不满意的事情改起，逐一制定措施整改落实到位。一是对涉及企业、群众切身利益，企业、群众反映比较突出近期又有可能整改的，立说立行，及时整改到位。二是对因受客观条件限制一时解决不了的问题，及时向企业、群众作出解释，对容易产生误解且不能整改的问题，采取相关措施，将矛盾和问题解决在萌芽状态。三是对情况复杂、涉及面广，需要采取综合措施或着眼长远发展战略解决的问题，明确由局领导牵头协调，组织有关人员开展调查研究，制定切实可行的整改计划，创造条件，进行综合整改。对于关于县财政增加小农水预算的建议，我局会同财政等部门积极向县里汇报请示，按照先急后缓、先重后轻、突出重点、全面兼顾的原则，不断加大对小型农田水利设施投入的力度，分阶段、有计划地对全县水利设施进行改造或维修。加强日常督查，确保整改到位。我局通过现场督查、不定期回访等方式，加强日常督查，严肃查处不作为、慢作为、乱作为等现象，加大对整改工作的督查力度，重点检查整改责任人职责是否履行到位、整改措施是否落实到位、整改工作是否有序推进、整改成效是否显现。对工作不力的，提出严肃批评并限期改进；对有错不纠，整改不到位的追究相关人员的责任，并予以通报。五、进一步规范行政审批和行政执法行为一是我局对去年行政审批制度改革进行回头看，巩固和扩大行政审批制度改革成果。在确保“三个至少缩减30%”落实到位的基础上，对审批事项进行全面规范，简化办事程序。二是全面加强了窗口征收服务工作，做到依法、依率计征；三是以执收执罚部门收支脱钩为重点，进一步深化“收支两条线”管理，实行“以票管收”，积极推行票据电子化管理改革。五、深化机关作风建设，创建“五型”机关我局以开展创业服务年活动为契机，在保持去年机关效能年活动取得的成效的基础上，出台了水务局创建学习型机关学习计划和县水务局深化机关作风建设实施方案,进一步深化机关效能建设，着力打造“五型”机关。1、强化学习培训，提升干部素质。为增强干部为民服务和服务经济的本领，提升干部政治素质和业务水平,我局坚持学用结合，通过开展多种形式的学习活动，狠抓干部职工的学习培训。一是邀请专家讲课。二是开展以“创建学习型机关，争当学习型干部”为主题的大讨论，认真查摆影响制约创建学习型机关的突出问题，研究改进措施，制定整改方案，推动学习型机关建设；三是坚持学习制度，鼓励自学成才。为了适应新时期财政工作需要，积极鼓励干部职工自学，参加各类职称考试。2、弘扬求真务实精神，大兴调查研究之风。针对水利工作的新形势，我局在农村饮水安全、病险水库除险加固、小农水建设等方面出现的新情况和新工艺，积极组织干部和技术人员走出去，虚心请教，广泛调研，以求真务实的精神，不断改进工作思路，我县水利各项工作得到了上级的充分肯定，水利各项工作经验不断积累。3、加强机关效能建设，不断提高工作效率。一是加强考勤管理。在今年防汛开始，局机关实行按指纹签到制度，领导和干部职工全部实行按指纹签到，工作作风进一步得到加强；二是实行业务工作月度督查制度，月初制定本月股室及个人工作计划，把各项工作任务和相应责任落实到具体股室和人员，到月底对月初制定的工作计划完成情况进行督查，以提高机关工作效能和办事效率。三是大力推行首问负责制、限时办结制、责任追究制等机关效能制度,简化办事程序，对支持创业的项目实行“特事特办”，机关效能进一步提升。4、强化党风廉政建设，打造阳光水利。一是制定下发了关于落实党风廉政建设和反腐败责任分工，将责任细化落实到人。二是开展以“改进干部作风，提高工作效率”为主题的干部作风纪律整顿活动，通过这次整顿，使全局干部职工精神面貌和工作作风有了很大的转变。三是完善教育机制，丰富教育形式和手段。传达学习中央、省、市及财政系统反腐倡廉建设工作会议精神，组织全体干部职工学习和观看电教警示片，做到了警钟长鸣。回顾我局开展创业服务年活动的历程，虽然做了大量的工作，取得了一定的成绩和效果，但也存在着一些不足。为此，我们将在巩固前阶段的工作成果的基础上，自我加压，为决战工业150亿做出新的贡献。     无独立请求权第三人，通说是指对原被告双方争议的诉讼标的没有独立的请求权，但案件处理的结果，可能同他有法律上的利害关系，而参加到已经开始的诉讼中进行诉讼的人。    无独立请求权第三人参加的诉讼，常见的类型有：1、买卖合同中因标的物不符合约定，迟延交付纠纷，如甲公司迟延交付彩电遥控器而使乙公司不能如期向丙商场提供彩电；2、运输合同中人身财产受到损害的纠纷，如公交车因行人横穿马路而急刹车致乘客摔伤；3、由第三人履行的合同因第三人不履行或瑕疵履行的纠纷；4、企业承包经营对外发生的纠纷，如自然人a在承包b企业期间未能给付c企业货款；5、消费者因合法权益受到侵害的纠纷，如消费者a在b商店购买c公司生产的质量不合格产品致其人身损害的；6、无权处分的行为引起的纠纷，如a将朋友b委托保管的名画卖给c。    无独立请求权第三人参加诉讼的意义在于查清案件事实，分清责任是非，简化诉讼程序，有效利用审判资源，防止人民法院对同一事实作出互相矛盾的判决。    虽然中华人民共和国民事诉讼法（以下简称民诉法）第五十六条第二款对无独立请求权第三人参加诉讼作了规定，但笔者认为该规定已不适应现代诉讼的要求，主要体现在以下几个方面。     一、无独立请求权第三人概念不清楚，操作程序有缺陷    民诉法第五十六条第二款对无独立请求权第三人的规定和定义都不确定。首先，“案件处理结果同他有法律上的利害关系”与“参加诉讼”存在矛盾。因为案件处理结果应当在案件作出裁判时才能显现出来，没有处理结果，就无法确定无独立请求权第三人是否需要参加诉讼，而参加诉讼是参加到正在进行的他人诉讼之中，此时的案件尚无处理结果。可见，案件处理结果无法成为无独立请求权第三人参加诉讼的前提。其次，法律上的利害关系必须进行再解释。有人认为，法律上的利害关系是指民事实体法上的权利义务关系，也有人说成与原被告争议的标的有某种联系。最高人民法院对无独立请求权第三人作了司法解释：1、受诉人民法院对与原被告双方争议的诉讼标的无直接牵连和不负有返还和赔偿等义务的人，以及与原告或被告约定仲裁或者约定管辖的案外人，或者专属管辖案件的一方当事人，均不该作为无独立请求权第三人通知其参加诉讼；2、人民法院在审理产品质量纠纷案件中，对原被告之间法律关系以外的人，证据证明其已提供了合同约定或者符合法律规定的产品的，或者案件中当事人未在规定的质量议期内提出异议的，或者作为收货方已认可产品质量的，不得作为无独立请求权第三人通知其参加诉讼；3、人民法院对已经履行了义务或者依法取得了一方当事人的财产，并支付了相应对价的原被告之间的法律关系以外的人，不得作为无独立请求权第三人通知其参加诉讼。但是，这个解释不仅没有让法律上的利害关系的概念清晰起来，反而更加模糊了，该解释并没有明确定义何为“法律上的利害关系”。    被动性是司法的基本特征之一。司法的目的是给予各种利益主体提供公力救济，但是只有当事人提出请求的时候才会启动司法救济程序，对于第三人利益的保护也不例外。对有独立请求权第三人，现行民诉法没有规定法院可以通知其参加诉讼，而对无独立请求权第三人，民诉法则规定法院可以通知其参加诉讼，这明显超越了司法被动性原则。虽然该法也规定无独立请求权第三人可以申请参加诉讼，但实践中基本上是法院以职权追加为主导。    更为重要的是，人民法院为了达到追加无独立请求权第三人参加诉讼的目的，在审理原被告双方权利义务关系时，已将审查重点偏移到无独立请求权第三人与一方当事人的权利义务关系上去，而且在作出追加无独立请求权第三人参加诉讼时，其内心已确认案件的处理结果与无独立请求权第三人存在法律上的利害关系，从而无一例外地判决被追加的无独立请求权第三人承担实体责任。这种未卜先知，先入为主，先定后审的审判模式，严重地违背程序公正的理念。    二、无独立请求权第三人的设立损害了第三人的利益    根据最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见第六十六条规定，无独立请求权第三人在一审中无权对案件的管辖权提出异议，无权放弃、变更诉讼请求或者申请撤诉。这一规定限制了无独立请求权第三人的诉讼权利，将其与本诉中原被告放在了不平等的位置，违反了民法的基本原则。我国民法通则第二条规定：中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民与法人之间的财产关系和人身关系。平等是民法的最基本原则，无独立请求权第三人参加诉讼，违背了这一原则，损害了无独立请求权第三人的利益。    无独立请求权第三人参加诉讼的方式有两种：无独立请求权第三人申请参加和人民法院依职权通知其参加。实践中无独立请求第三人申请参加诉讼的情形很少，绝大多数是由人民法院通知其参加诉讼。无论哪种方式参加诉讼，无独立请求权第三人的诉讼目的都是提出免除责任的抗辩事由，从而不承担法律责任。为了达到这一目的，无独立请求权第三人往往会承担较多的举证责任。同时由于人民法院通知无独立请求权第三人参加诉讼侧重于查清案件事实，所以无独立请求权第三人在诉讼中常处于被调查者的地位，其被动承担的举证责任相对也会较多。    三、无独立请求权第三人的设立有悖于相关法律原理及立法趋势    无独立请求权第三人参加诉讼，不符合诉的合并原理。诉的合并分为两种：1、主体合并，如必要共同诉讼引起的诉的合并；2、客体合并，如原告向被告提出两个以上的诉讼请求而引起的诉的合并。但不管怎样合并，其先决条件是诉讼标的是共同的，或者是同一类的，不同种不同类的诉讼标的是不可能合并的。所谓诉讼标的，是双方当事人发生争议并请求人民法院作出裁判的权利义务关系。该权利义务关系的主体不涉及任何第三人。而有无独立请求权第三人参加的诉讼，势必存在两个完全不同的诉讼标的。    无独立请求权第三人参加诉讼，也不符合合同相对性原则。无独立请求权第三人参加的诉讼，该第三人与本诉一方当事人间的法律关系和原被告间的法律关系是两个完全不同的法律关系，且必有一个是合同关系。中华人民共和国合同法（以下简称合同法）第一百二十一条规定：当事人一方因第三人的原因造成违约的，应向对方承担违约责任；当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。根据这个原则，合同中约定的义务和责任应由合同当事人承担，除法律和合同另有约定以外，第三人不对合同当事人承担合同双方约定的义务和责任。因第三人原因造成一方当事人违约的，该当事人应当承担违约责任，该当事人承担违约责任后，可向第三人追偿，而当事人行使追偿权的前提是对对方当事人的义务履行完毕。可见，向第三人行使追偿权的诉讼只能另案提起，不能并入合同当事人已进行的诉讼中去。    无独立请求权第三人参加诉讼，有悖于目前立法趋势。除了合同法第一百二十一条规定合同相对性原则外，合同法第六十五条也规定：当事人约定由第三人向债权人履行债务的，第三人不履行或履行不符合约定，债务人应当向债权人承担违约责任。消费者权益保第三十五条第一款规定：消费者在购买、使用商品时，其合法权益受到损害的，可以向销售者要求赔偿。销售者赔偿后，属于生产者的责任或者属于向销售者提供商品的其他销售者的责任的，销售者有权向生产者或者其他销售者追偿。该条第二款也有类似的规定。正在起草的物权法将明确动产的善意取得制度。所谓善意取得，是指动产占有人无权处分其占有的动产，但却将该动产转让给第三人，第三人取得该动产时出于善意，则第三人依法取得该动产的所有权。而无权处分人转让财产获得的非法所得，应属于不当得利返还给原所有人，如果返还不当得利不足以补偿原所有人的损失，原所有人基于侵权行为，有权请求无权处分人赔偿损失，但原所有权人不得要求善意第三人返还财物。善意第三人动产取得制度的建立，就是为了保障交易安全，稳定社会经济秩序，有利于正常的商品交换。而无独立请求权第三人的设立，与善意取得制度相矛盾。纵观现行法律及正在起草的物权法，均明确规定债权人应当直接向债务人提出诉的请求，而没有将原被告以外的人列为无独立请求权第三人参加诉讼。    四、无独立请求权第三人参加诉讼，在实践中存在诸多弊端    先看两个案例：1、如a百货公司起诉b彩电公司一批彩电图像不清晰且有严重的色差，属显像管存在质量问题，而b公司这批彩电的显像管是从c显示器公司购进。c公司作为无独立请求权第三人参加诉讼，其可能提出的抗辩理由：b公司未能在质量异议期内提出异议，或者显像管符合与b公司约定的质量标准等。这时，法庭既要审理a公司与b公司的彩电买卖合同，又要审理b公司与c公司的显像管买卖合同。2、甲演员与乙演出公司签定演出合同，丙观众向乙公司购票观看，但因甲演员乘坐的丁航空公司的班机误点而未能按时演出，若丙观众向乙公司索赔，法院通知甲演员作为无独立请求权第三人参加诉讼，甲演员势必要申请丁公司作为无独立请求权的第四人参加诉讼（姑且这样称呼），这样一来，法院在同一案件中审理如此众多的法律关系，难度是非常大的。    在无独立请求权第三人参加的诉讼中，若要求第三人承担民事责任，通常裁判形式为：被告于xx日向原告承担民事责任（金钱、财物的给付及为一定的行为），第三人于xx日向被告承担民事责任。后一民事责任包含于前一民事责任，两者的内容往往是一致的。这种连锁递进式承担责任方式，给当事人的错觉就是第三人履行义务后，被告才有能力向原告履行义务。当案件进入执行程序后，被告与第三人就会在承担责任和履行义务的先后顺序上相互扯皮，相互推诿，将严重损害原告的合法权益。    由于无独立请求权第三人在一审中无权对案件的管辖权提出异议，所以有些法院为了保护地方当事人的利益，往往随意通知无独立请求权第三人参加诉讼，堂而皇之地将民事责任转嫁给无独立请求权第三人，从而大行地方保护主义之道。    五、无独立请求权第三人的设立意义已经丧失    无独立请求权第三人设立的意义前面已经讲过，它不外乎为了查清案件事实，分清责任是非，简化诉讼程序，有效利用审判资源，防止人民法院对同一事实作出互相矛盾的判决。    人民法院为了查清案件事实，分清责任是非通知无独立请求权第三人参加诉讼是职权主义模式的体现。它过分强调了人民法院的职能作用，忽视了当事人的举证责任问题。XX年四月一日起施行的最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定突破了职权主义的影响，强调了当事人的举证责任，要求当事人全面地承担举证责任，同时严格限定了人民法院收集、调查证据的范围。在这种发展趋势下，体现职权主义模式的无独立请求权第三人制度已无存在必要。    无独立请求权第三人参加诉讼，最有说服力理由是案件处理的结果与其有法律上的利害关系。而民法原理认为，民事法律关系的参加者之间存在法律上的利害关系，民事法律关系以外的第三人不可能与本诉当事人存在法律上的利害关系，充其量存在事实关系。一方当事人败诉，并不必然导致无独立请求权第三益受到损害，两者之间没有特定的因果关系。本诉中，原告只要证明被告有违约行为或侵权行为的事实存在，如被告逾期交付。至于违约行为或侵权行为是什么原因造成的，原告无须过问。被告所要做的，就是证明自己没有违约或侵权行为，被告仅证明违约行为或侵权行为是由第三人原因造成的，不能免除其民事责任。被告承担民事责任后，认为是因第三人原因造成的，可以向第三人追偿，而追偿权的行使与否完全取决于被告，当被告行使追偿权后，第三人有权针对被告的追偿请求进行反驳。    为了避免无独立请求权第三人不参加诉讼而导致人民法院对同一事实作出相互矛盾的判决，本诉被告可以先起诉第三人，并向人民法院申请中止诉讼，人民法院应当准予。采用中止诉讼解决无独立请求权第三人问题，既有利于查清案件事实，避免作出互相矛盾的判决，也有利于充分保护第三人的诉讼权利。如被告不愿意先起诉第三人，自己亦无充足证据证明自己没有违约或侵权行为的，应当视为举证不能而承担不利后果。    综上所说，笔者建议在民事诉讼法修改时，取消有关无独立请求权第三人条款。 25 / 26