公共部门经济学概论

第一章 公共部门经济学概论一、什么是公共部门经济学(一）公共部门经济学的概念 公共部门经济学，是从英文 Publ ctor conomis翻译过来的，有时人们也称之为政府经济学。因此，公共部门经济学和政府经济学是指同一个概念。公共经济学是研究政府经济行为的科学。在市场经济条件下,政府也是一个独立的经济主体.西方经济学把所有经济主体分为公共部门（Pli Setor）和私人部门(ulic ctor）两大类。公共部门是指政府及其附属物，私人部门是指企业和居民.政府、企业和居民都以各自的方式参与国民经济运行，影响着国民经济的发展方向和速度。在西方宏观经济学的核心理论,即关于国民收人决定的一般理论中,这三者之间的关系表述如图所示。 在公共部门经济学中,政府是指国民经济中惟一通过政治程序建立的在特定区域行使立法、司法和行政权的实体.政府除对辖区内居民负有政治责任外,还参与辖区内非市场性社会生产活动，从事非市场性财富分配。 政府的含义有四个层次： 第一个层次是指狭义政府，也就是核心政府。即中央政府的各部、委、办、厅、局及其附属物. 第二个层次是指广义政府，即中央政府十地方政府。 第三个层次是指公共部门,即中央政府十地方政府十非金融性公共企业。 第四个层次是指广义公共部门，即中央政府十地方政府十非金融公共企业十政策性官方金融机构。 (二）公共部门经济学的研究对象 公共部门经济学的研究对象，就是以上各级政府的经济行为.一般来说,政府的经济行为有两大块： 一是非市场性社会生产活动。指政府为满足居民的公共消费需要,通过向社会成员征税或强制转移财富的办法来筹措资金，不以盈利为目的，从事生产和提供诸如国防、治安、义务教育、公共卫生等公共产品和服务。 二是非市场性社会财富分配。指政府为了保证辖区内全体社会成员的公平与公正，维护社会稳定，采取税收制度和其他强制性手段对社会成员的财富进行重新分配。在公共部门经济学中，对政府经济行为的研究范围包括:（l)公共部门经济活动的深度和广度;（2）公共部门经济活动的后果及影响；（3)对政府经济政策的评估；（4）政治程序的经济效应；(5）政府体制和政策取向对国民经济的影响和作用。（三）公共部门经济学的体系概要 公共部门经济学的理论框架可概括为一个研究对象，两根理论支柱,三块专业内容和四大理论特征。 一个研究对象。政府的经济行为是公共部门经济学的研究对象。它通过对政府及其附属物经济行为的研究来探索如何建设一个廉价而高效的政府、公平与效率兼顾的政府、发挥中央和地方两个积极性的政府。 两根理论支柱。公共部门经济学的两根理论支柱分别是公共产品理论和公共选择理论。公共产品理论是将政府所提供的国防、外交、公共卫生、义务教育等看作是公共产品,从而为政府经济行为的必要性和可能性提供了理论根据，是从理论上说明政府应该干什么.公共选择理论是假设公民能够通过投票等民主行为来决定公共产品提供的种类、规模和水平，从而为政府经济行为提供了合法性与合理性，是从理论上说明政府应该如何干。 三大专业内容.一是以税收为主体的公共收人理论与实践；二是以政府采购、转移性支付为主体的公共支出理论与实践;三是以税制、社会保障体系为主体的收人分配理论与实践.这三者组成了公共经济学的主体内容。四大理论特征.一是宏观性。公共部门经济学认为公共部门在引导和协调社会资源优化配置之中起着重要作用,其行为主体囊括了从中央到地方各级政府,所有个人、家庭的生活以及企业的发展均受到公共部门的政策取向支配。二是实用性。改革开放以前,我国长期实行的是计划经济体制，公共部门是国民经济主体，几乎控制了所有的社会资源和财富分配。改革开放尤其是194年开始的政府职能转变,向我们提出了学习借鉴西方公共部门经济学的客观要求.学习公共经济学,不仅是出于我国社会主义市场经济体系建设的需要，也是推动我国政府职能转变的需要.三是多样性.公共经济学本质上是经济学的分支与宏观经济学、微观经济学和福利经济学有着密切的联系,但同时又受到政治学、社会学、伦理学等非经济学科的影响和渗透.四是可探讨性。由于公共经济学还是西方经济学的一个新兴分支学科，因此,有许多问题尚无定论.例如法律制度是不是公共产品、民主有无缺陷及如何克服、什么叫第三部门（Third Sector）等等，都需要在以后的学习 和研究中加以探讨。二、资源配置与政府职能(一）资源最优配置的概念 公共经经济探讨的基本问题是政府如何社会资源的最优配置。资源最优配置有狭义和广义两种涵义。狭义资源最优配置是指以有限的资源(生产要素）尽可能生产出更多的水陆）儿院好的产品和服务。它只注重效率问题，而不考虑收人分配公平及宏观经济稳定等.所谓效率问题就是指使用有限的资源生产什么（wat）、如何生产（Hw)和为谁生产（who）的问题。广义资源最优配置则包括效率（Eficiency）、公平（Fai)和稳定（S)三项内容，它们也是评价社会活动的三条基本原则。效率经济学意义上的效率是指在市场机制下，资源配置已经达到了这样一种状态，要使一部分人处境改变必须以另一部分人的处境恶化为条件.这种状态被称为怕累托最优（Pare fficiency）。帕累托是20世纪初的一名意大利经济学家,他首先提出了生产资源的最优配置问题.与帕累托最优相关的概念还有帕累托更优(ato Supro)和帕累托改进（aretoIproveent）。前者是指资源配置改变后，至少有一个人的处境变好，但同时没有一个人处境变坏。后者是指为达到更优而进行的改进.公平这里主要是指收入分配中的公平,不同社会价值观对公平有不同的取向。公平的衡量标准有两个，一是劳伦兹曲线(oz Curve），二是基尼系数（ii Coffiient)。劳伦兹曲线是以几何图形表示的社会财富分布状况，如下图.图中纵轴表示社会财富按5等分,横轴表示社会总家庭也按5等分,从最穷者到最富者由左向右排列。O是45线；表示绝对的平等。这一条线上的任何一点均代表同比例的家庭占有同比例的社会财富。BE为劳伦兹曲线，这条线上的任何一点均表示同比例家庭并不占有同比例的社会财富.B越接近于 E意味着社会财富越公平对E接近于 则意味着社会财富分配越不公平. 劳伦兹曲线(Loren Curv) 基尼系数由劳伦兹曲线而来，是劳伦兹曲线的指数化。基尼系数=A（A)，A为上图阴影部分,B为上图 OF。基尼系数可以在 （绝对平等）到1（绝对不平等）之间变动，数字越大表明社会财富分布越不公平.但是，基尼系数只是给出了一个客观的衡量公平程度的参考指标，至于基尼系数多少才是公平的，人们并没有一致的答案.稳定公共部门经济学中的稳定是指宏观经济运行有秩序,经济处于可持续的发展之中。衡量稳定的标准有物价稳定、充分就业、经济增长以及国际收支平衡四大指标. 明确了资源最优配置的两种涵义及其衡量标准后，我们再来看看资源配置的基本方式.一般而言,公共经济学中的资源配置有三种方式:习惯、命令和市场. 1习惯是指人们在社会经济活动中长期形成并被共同接受和普遍遵守的惯例.这些惯例通常具有法律或道德的约束力,从而形成传统社会中人们用来处理社会基本经济问题、进行资源配置时的一种方法和制度性约束。如长子继承、手艺人传媳不传女等。 2.命令是指主要由政府或掌权者来对所有生产和分配作出决策.如在封建王朝或集权经济。 3市场方式是指在市场经济中，由价格竞争来决定生产、分配和消费。在这种方式中,生产者、消费者和要素拥有者分别从各自的经济利益出发,分散地、独立地进行经济决策，并通过市场交换和竞争达到他们的目的，调整他们的行为。 以上这三种方式中，市场方式已经在资源配置效率方面显示了巨大的优越性。但是，在世界各国中，没有一个国家的经济纯粹实行以上三种中的一种，大多数国家是同时发挥市场机制和政府机制作用的混合经济。这是因为无论是纯粹市场机制还是纯粹政府机制都会碰到市场失灵和政府失灵的现象。 （二）竞争机制与市场失灵 市场机制的基本点是价格。下图表示价格机制是如何通过市场发挥作用的。价格机制通过市场的作用 在理想状态下，所有的资源配置都是通过市场来完成的,称之为完全竞争市场。现代西方经济学的创始人亚当斯密认为，市场机制和私人经济部门可以对经济活动进行自发的有效的组织,政府过多的干预是有害的.他用“看不见的手”来形容市场所发挥的巨大作用。 完全竞争的市场应具有以下基本特征：（1）人数众多的小规模卖者和买者；(2)产品是同质的；(3）生产要素的充分流动(自由进人和退出）；（)完全的信息与知识;（5)消费者与生产者的行为具有一致性；（6)经济利益的可分性和所有权的确定性；（)私人占有；(8）无论生产与消费都没有外部经济；(9)不存在规模经济，等等。 但是,完全竞争市场只是一种非常理想的状态，在现实生活中,由于各种因素的存在，市场机制所需的上述基本特征并不完全具备,光靠市场机制并不能实现帕累托最优，也不能避免收人或财富分配不公和宏观经济失衡等现象，从而引发了市场失灵(Mark Faire）现象。市场失灵的主要表现是： 。竞争失效。在现实的市场经济中，产品之间总是有差别的，存在着不同程度的不可替代性，交易成本也往往阻碍着生产要素的自由转移和结合.此外，在某些行业,如电话、供电、供水等行业，存在着规模经济,特别容易形成自然垄断.再加上信息不对称的存在等因素,就会从不同方面削弱市场的竞争性。 2。公共产品。公共产品是和私人产品相对而言的，由于它的消费具有非竞争性和非排他性，因而，个人往往会倾向于免费搭乘（Fre ），而私人生产者又不愿提供.所以，市场本身无力解决公共产品的有效供给问题。 3外部性。这是指在某些产品的生产或消费中，对该产品的生产者和消费者之外的第三方产生了额外的成本或收益，且并未因此进行赔偿或得到报酬。外部性可分为成本外溢（如污染)和收益外溢(如教育）.外部性的存在使成本和效益产生不对称,而人们往往倾向于从事产生成本外溢的活动，回避收益外溢的活动,因而影响到市场配置资源的效率. 4市场不完全性。某些产品是市场无法提供或无法充分提供的.如 保险业里私人保险不能为所有风险提供保障，某些高科技新兴产业由于投资大、风险高、获益周期长，私人部门不愿意也无力从事等。 5偏好不合理。在现实的市场中,并不是每个人的要求、愿望都是合理的。消费者可能会给子那些能带来较大好处的产品以较低评价，或是给那些只能带来较低好处甚至有害无利的产品以较高评价,因而产生劣币驱逐良币现象。 6.失业、通货膨胀与经济失衡。在市场经济中,这三者都是难以避免的现象。市场可以自发地对此进行调节,但这种调节是一种事后调节而且往在采取经济危机的手段，代价过于高昂。0世纪 年代的经济大危机充分证明了这一点。 7信息不对称。完全竞争市场设想生产者和消费者得到的信息是完整和充分的.然而，实际情况是随着市场规模的不断扩大，信息量越来越大,收集和处理信息的成本也越来越高。信息的不充分和不对称会影响到竞争的充分性,进而影响到市场机制的运转效率. 8.收人分配不公.市场竞争在实现效率的同时,有可能产生极大的收入分配不公平,甚至会使一些人缺乏基本的生活必需品.这种不公平会影响一个社会的安定和凝聚力，而且也不符合社会的道德观念。以上这些情况表明,纯粹的市场机制并不能解决所有的问题,因而需要政府部门的干预。但是，政府的介入只能是有限的，同样也碰到了政府失灵的问题。（三)行政于预与政府失灵首先来了解政府介入的领域和手段,然后分析政府失灵的原因表现,最后介绍失灵的弥补.政府介入的领域主要有三,即：效率、收入再分配和经济稳定，其手段各不相同。对效率的介入，政府的主要手段是财政支出。即通过提供公共产品和服务或通过财政补贴来引导社会资源合理配置。对收入再分配的介入,政府的主要手段有：以“劫富济贫”为目的的税收和转移支付；着眼于补贴弱势群体的公共事业投资;以及强制或限制富人消费的特别征税等手段。对经济稳定的介入,主要是由财政制度内在的“自动稳定器与实行相机抉择的财政政策和金融政策来实现。政府的介入只能是有限的，介入不足或介入过多，政府也会失灵。政府失灵的主要原因是：（1）代表性的局限;(2）信息的有限性；（)对私人部门控制的有限性；(4）决策的时滞性(包括认识的时滞、决策的时滞与执行与生效的时滞）与实施的有限性（时滞、政策意图和政策效果的差异）；(5）决策程序的有限性；(）政府干预后果的失控性以及政府干预成本的不可预见性. 对政府失灵进行弥补主要有两种途径： 一是实行混合经济体制(Mix Ecoomic Sytm）.所谓混合经济体制,就是以社会目标补充私人目标，以政府经济决策补充个人经济决策，以政府调节补充市场调节的一种经济体制。在这种体制下,国家与市场、政府与企业和私人通过分工与合作以实现国民经济的增长和社会福利的最大化.混合经济体制具有以下基本特征： 1。社会的经济活动不仅要满足私人经济目标而且必须满足某些公共经济目标; 2.社会经济活动不仅取决于个人经济决策，而且取决于政府经济决策; 3社会处理经济问题的方法,是介于自由放任（自由市场）与政府管制(集中计划）这两种极端方法之间的“中间方法； 4政府与私人企业、国家与市场通过分工而建立起经济上的合作关系; 5私人经济因政府介入受到的损失将会在公共领域里得到某种补偿。 目前，大多数国家实行的都是混合经济体制。 二是借助第三部门(hird Secor)。第三部门是非政府组织中的一种形态，一般指通过一定法律程序建立的,大多有公共资金参与的，执行某种政府职能或提供某种准公共产品，以民间方式开展经营活动的非盈利机构。第三部门活动的领域是处于政府与私人企业之间的那块制度空间。 对于第三部门的存在及其作用,目前尚未有一致看法,还需要进一步加以探讨。总之，如上可见，单纯的市场机制或单纯的政府机制都是不可取的，两者都有其自身难以克服的缺陷。只有两种机制相互配合，才有助于实现经济良性发展的目标。 复习题 1简述公共部门经济学体系的内客。.简述资源最优配置的原则。3。简述市场失灵的表现。.简述政府干预的领域与政府失灵的表现.第二章 公共产品理论一、公共产品的概念及分类(一）公共产品的概念及其特征 所谓公共产品是指由政府提供的用于满足社会公共需要的产品和服务,如义务教育、国防、外交、公共卫生等.公众对这些公共产品的需求是政府经济职能的源泉。纯粹的公共产品应具有以下三点特征。 受益的非排他性私人产品(Priate Gods)只能是占有人才可消费，谁付款谁受益。公共产品则不然，它具有受益的非排他性，任何人消费公共产品都不排除他人消费。如要排除他人对公共产品的消费，从技术上来讲几乎不可能或排除成本很高.因此，在公共产品的消费上不可避免地会出现“搭便车”(Free Rie）现象。 效用的不可分割性私人产品可以被分割成许多可以买卖的单位，为不同的人所占有和消费。而公共产品是为全体社会成员提供的，具有集体消费共同受益的特点，它的效用是不可分割的.国防、外交、治安等最为典型。从某种意义上来讲，人们对公共产品的消费不仅是非集体不可的,而且是被动的。 消费的非竞争性私人产品的消费具有强烈的竞争性，某一个人占有某项产品时就排除了其他个人对该产品的消费。公共产品一旦被提供后，任何人都可以消费,任何消费者不影响其他个人对同一公共产品的消费数量和消费质量。为了进一步说明问题,经济学家萨缀尔森用数学公式将私人产品与公共产品之间的区别表述如下： 私人产品: 即某种私人产品的总量K）是n个消费者所拥有或消费该产品数量（）的总和。也就是说某一个消费者所拥有或消费的私人产品只是私人产品总量的一部分。 公共产品： 即任何一个消费者所能消费和支配的公共产品的数量（），就是该公共产品的总和。公共产品不仅同私人产品有本质的区别，而且与公共资源也有区别。公共资源如公共牧场、河流、公共渔场等，具有非排他性，但在消费上却具有竞争性.因此，公共资源不是公共产品. （二)公共产品的分类 公共产品可分为纯粹公共产品、准公共产品和混合公共产品三类。 纯粹公共产品是指同时具有边际生产成本为零和边际拥挤成本为零的特征的产品.边际生产成本为零是指在现有的公共产品供给水平上，新增消费者不需增加供给成本，如灯塔等。边际拥挤成本为零是指任何人对公共产品的消费不会影响其他人同时享用该公共产品的数量和质量,如不拥挤的公共桥梁、未饱和的政府车站等。其中边际拥挤成本是否为零是区分纯公共产品、准公共产品或混合公共产品的重要标准。 在现实生活中,纯粹的公共产品是非常稀少的。政府提供的产品中更多的是具有公共产品部分特征的产品。这些可称之为准公共产品或混合公共产品。前者如路灯、自来水等地方性公共产品。后者包括边际拥挤性成本不为零的公共产品，如公共图书馆、博物馆、公路等;排他性的公共产品，如收费桥梁等。 目前，随着技术的进步，公共产品效用的不可分割性和受益的非排他性日益模糊，如有线电视、互动收费电视的出现等等。由此，消费的非竞争性成为判别公共产品的主要依据。下图是判别公共产品的示意图。图中可见消费的非竞争性和非排他性是判别是否是公共产品的两个重要标准.二、公共产品的有效供给 所谓有效供给是指产品的供需平衡。任何一种产品的市场均衡产量和价格都是由该产品的供给曲线和需求曲线的交点决定的.其需求曲线应与该产品消费方的边际效用曲线相一致，供给曲线应与该产品生产方的边际成本曲线相一致。这样,社会边际收益等于社会边际成本,帕累托最优得以实现。在讨论公共产品的有效供给之前,首先来回顾一下私人产品的有效供给是如何实现的。(一）私人产品的有效供给 假设社会上只有和B两个人。此时某种产品的市场需求量就是人两人由于收入不同而产生的不同需求量的总和。这一需求曲线和由生产者边际成本决定的该产品的供给曲线相交的点就是市场均衡点.由于在私人产品条件下，不存在外部性现象，因此，消费者从该产品消费中所获得的边际效用也就是这一产品的社会边际收益，这样,在市场均衡点上社会边际收益等于个人边际收益总和，等于社会边际成本(），实现了帕累托最优。实现私人产品有效供给的关键是价格机制,是价格调节了私人产品的产量和消费者。(二)公共产品的有效供给公共产品的有效供给要复杂得多.如上图所示。图中和线分别是个人力与B对某公共产品的需求曲线，这一曲线与他们消费公共产品所得到的边际效用应该是一致的。 在私人产品的情况下，消费者可以通过调整自己的消费量来使自己的边际效用等于既定的市场价格.公共产品则不同，它一旦提供出来，任何人对它的消费量都是相同的,但是每个人从中所获得的边际效用却不尽相同。因此，愿意为此支付的价格（税收)也不相同。此时，全社会对该公共产品愿意支付的价格应由不同个人愿意支付的价格加总得到。这样该公共产品的市场需求曲线 DD就是每个人的需求曲线的垂直相加，即 。SS是与公共产品的边际成本相一致的供给曲线,它与DD的交点E决该公共产品的均衡产量。由于消费者的出价是与其消费公共产品所获得边际效用相一致的，所以所有消费者出价的总和就是其边际效用的总和，即社会边际收益。这样，在E点社会边际成本等于社会边际收益，实现了帕累托最优。即但是，需要指出的是，这只是一种理想的状态.在实际生活中，由于人们往往倾向于隐瞒自己从公共产品消费中所得到的实际边际效用从而逃避应支付的价格(税收）涸此,能否使消费者愿意按照其真实的受益程度缴税是实现公共产品有效供给的关键。因为政府只有通过税收才能实现向公民提供公共产品。由此就产生了对公共产品有效供给的机制的分析。（三）林达尔均衡与免费搭车现象 公共产品有效供给机制要解决的核心问题是公共产品成本的合理分摊（即税收水平）。首先试图解决这一问题的是美国的经济学家鲍文。他提出如果每个社会成员都能自觉地按照自己从公共产品所获得的边际收益来承担相应成本,那么就自然实现了公共产品的有效供给。这一机制被称为自觉付税说。但是，这仍然只是一种理想的状况罢了.瑞典经济学家林达尔从另一角度对此进行了研究，提出了较有启发性的理论模型，西方经济学家称之为林达尔均衡(Lndahl Eiibu)。因瑞典的另一位经济学家维克塞尔也做过类似的研究，林达尔均衡也称为“维一林”模型（iksell-lindahl). 上图中、B被分别假设为代表着各自政党集体偏好的代表。A对公共产品的成本,即税收水平的行为以为原点的坐标系来描述,B对公共产品的成本，即税收水平的行为以为原点的坐标系来描述。将两个坐标系合在一起形成了一个长方形。图中,纵轴表示AB两人负担的公共产品的比例，其长度为1。如A负担的比例为,则B的负担比例为h。横轴代表公共产品供给的数量.A线为A对公共产品的需求B线为B对公共产品的需求。E点为曲线与BB线的相交点,代表两人经讨价还价后公共产品的供给数量及双方为此各自分担成本的比例. 林达尔均衡表明: 1税收水平的确定与本人享受公共产品的意愿是相联系的。没有人愿意如实说出自己的实际受益程度和愿意分担的成本的水平。在由千千万万个人组成的社会中，无法对每个人的偏好及其真实经济状况作出准确的判断和了解。税收水平实际上是有关各方相互讨价还价的结果。因此,“免费搭车”现象的存在是必然的。 2.公共产品供给始终是不足的.“免费搭车”现象的存在使公共产品供给水平低于所需水平。由此可见，为了解决公共产品的有效供给问题必须设计一个机制以便准确地揭示人们的社会偏好，减少“免费搭车”现象。这是公共产品理论的重要课题之一。第三章 外部性理论公共产品与外部性密切相关。通过提供公共产品来纠正外部性是政府经济行为中的重要组成部分。（一）外部性的概念外部性亦称外部经济或外溢性,指因某种产品的生产或消费使得这一产品的生产者和消费者之外的第三者遭受损失或获得利益的特性，它是造成市场失灵的主要原因。（二)外部性的分类外部性可分为正外部性和负外部性。正外部性也称为外部经济性，是指某种产品的生产或消费使第三者受益而不用付出成本。负外部性也称外部不经济性，是指某种产品的生产或消费使第三者受损而无法得到补偿。（三）外部性的实质外部性的实质是效率的损失、成本的转嫁、成本超负担以及对公共资源的过度利用等。因此,必须进行纠正. （四）外部性的纠正 外部性的纠正可以有两种途径。通过市场机制来纠正 通过市场机制来纠正外部性一般有一体化、明晰产权（科斯定理）和实施社会制裁三种措施。其中科斯定理是由美国当代经济学家罗纳德。科斯提出的。他认为,外部性从根本上说是产权界定不够明确或界定不当引起的.只要产权已明确界定并受到法律的有效保护，那么交易的任何一方拥有产权都能带来同样的资源最优配置的结果，这可通过双方之间的谈判自然地实现,产权赋予不同的人只会带来收人分配结果的不同。科斯定理有许多假设和前提条件,其中重要前提条件之一是假设交易成本为零。通过公共部门来纠正 公共部门主要是通过提供公共产品来纠正外部性.除此之外,政府还可以通过运用其政治权力，向产生外部成本的有关企业和个人进行罚款或征税,或者使用财政手段，对产品具有外部收益的企业提供补贴以及对产品存在外部成本的企业提供补贴以供其改善生产设施。政府还可以通过实施公共管制以限制企业产生外部成本的行为等。 当然，以上可供选择的政策方案具有不同的政策效果，会对效率和公平这两大社会目标带来不同的影响,而且其有效执行的难易程度也有所不同，政府在实际决策中，必须根据具体情况进行选择。通过市场机制特别是通过明晰产权来纠正外部性在理论上是可行的，在许多问题上也是有其实际效果的。但是，在现实的经济生活中，交易成本为零几乎是不可能的.因此，通过市场机制来纠正外部性十分有限。在大多数情况下，外部性的纠正主要靠公共部门，特别是依靠政府部门提供公共产品来纠正。第四章公共选择理论（一)公共选择的概念 所谓公共选择,是指在市场经济条件下，选民以个人利益最大化为内在动力,通过投票等民主程序来实现对公共经济政策的理性抉择.换言之,就是选民按照自身愿望和利益，通过投票选择最能表达自身偏好的政府来提供公共产品，履行公共经济职能. 在实际生活中，个人的偏好是千差万别的。因此，公共选择的目的就是为了保证政府能够按照大多数社会成员的意愿来提供公共产品。为此采取的方法主要是投票或其他民主形式和程序。公共选择的机制是各参与主体通过交易来实现个人利益最大化。因此,公共选择的过程实质上就是将个人偏好转化为社会偏好的过程。(二）公共选择理论提出的意义 公共选择理论的提出，一方面是基于政府提供公共产品这一前提假设;另一方面,它也开辟了对投票等政治行为进行经济学观察与研究的崭新视角。从这个意义上说，公共选择理论打破了长期以来存在的政治学和经济学的界限,成为沟通两者的桥梁。简言之,公共选择理论的核心就是对投票及其相关决策程序的研究.它重点研究个人偏好是如何转化为社会偏好的，以及在这一过程中选民的真实意愿是否得以完整、充分的表达。（三）公共选择理论的内涵1公共选择理论的前提：经济人假设 经济人假设是公共选择理论的重要前提。传统政治学中的“人”同经济学中的“人”是两个不同的概念。经济学中的“人”是理性的人，即追求个人利益最大化的人.然而，政治学中的人则是“政治人”，即代表民众利益，为了追求公共利益而展开活动，力图实现公共利益最大化的人。公共选择理论彻底颠覆了政治学中“人”的概念。公共选择理论认为，政治领域中的人，如政治家、文官及其他国家(政府）代理人同经济领域中的人是一样的，都是“经济人”，都是以追求个人利益最大化为行为目标的。公共选择理论认为，政治家追求选票最大化,选民追求投票净收益最大化，执行决策的政府官员追求预算最大化.这一假设，开辟了对政治现象和政治行为的全新观察视角和研究方法,构成了公共经济学的逻辑出发点和理论前提。2公共选择理论的切入点:市场决策和非市场决策的划分有了“经济人”的假设作为前提,那么，从何处人手来剖析政治现象和政治行为呢?公共选择理论是从对决策环境的划分开始人手的。在日常生活中，每天都充斥着大量的选择:小到穿什么衣服，买什么食品，大到在选举中投哪一个候选人的票,确定什么样的银行存款利率,等等。公共选择理论认为,所有这些选择，如本书第449页图所示，都可以根据其决策环境的不同划分为市场环境和非市场环境两大类。下表进一步说明了市场决策和非市场决策的联系与区别市场决策和非市场决策的联系与区别内 容媒介杠 杆主 体动 力经济市场物物交换（商品)钞票价格（等价交换、平等自愿）个人之间可进行的简单交易(个人、厂商）个人利益最大化政治市场参与者共同认可的公共产品成本（政策、法律制度)选票规则（不平等性 和强制性服从与统治）个人或集体之间进行的复杂交易(政客、组织）英国经济学家皮科克的政治市场三级结构图初级政治市场：政治家出售政策给选民选民为购买的政策支付选票政策供给市场： 官员向当选政治家提供政策选项和实施政策的手段 政治家向官员提供预算政策执行市场： 官员向选民提供公共产品和公共服务选民向政府纳税3公共选择理论的重要概念:交易 有了经济人的假设和理论的切入点,公共选择理论还需要解决的一个问题是：在每个人都力图实现个人利益最大化的过程中，最终的结果是如何产生的？这一问题的关键在于“交易”。 交易是指各经济主体从个人利益最大化的目的出发,相互之间进行自愿交换，从而实现个人利益最大化。这一过程的本质是帕累托改善过程，其结果是帕累托最优的实现。 在经济领域里，交易各方是平等的,交易完全是自愿的,交易的过程也是非强制性的,如果有任何一方不满意，交易就可以取消。但在政治领域，交易各方的权力是不均等的,而且交易一旦确定，就不能轻易取消或更改，因而具有一定的强制性特征。 交易还可以分为简单交易和复杂交易.简单交易是指基本的直接的交换，一对一的银货两讫.经济领域中的交易大部分属于简单交易。复杂交易则是指在多个主体之间进行多重反复交换，即多个“经济人”的相互交易。在政治领域，由于某项决策往往会影响到多个主体的利益，因而，大部分政治决策属于复杂交易. 引人交易的概念,能够很好地提炼和概括政治领域中各个利益主体之间进行的复杂的利益折冲过程,描述和解释政治决策的产生过程及其结果。4.公共选择理论的特点:不在于做出价值观和道德上的判断 首先必须指出的是，公共选择理论事实上就是经济分析工具在政治领域的应用。正因为如此，公共选择理论的重心不在于判断“选择”的结果,而在于研究“交易”的过程。也就是说,事实上它并不在意人们选择的结果究竟是好还是坏，是对还是错，而仅是着力于研究作为集体的国民为什么选择这样而不是选择那样。因此，公共选择理论不涉及价值观和道德观上的判断,而只是对普遍规律的总结.公共选择认为，在选民投票选择政府的过程中,或者说在个人偏好转化为社会偏好的过程中，中位选民、利益集团、官僚集团、政治经济周期等因素发挥了重要作用。同时,也正是在这些因素的作用下，最终使政府失败成为必然。（四）投票机制与中位选民1。投票与社会偏好 西方学者认为,民主有两种基本形式，即直接民主和代议制民主。 直接民主是指主权由公意组成,不可转让，不可剥夺，也不可被代表,只能由人民集体直接行使.代议制民主是指现代国家实现人民主权的制度安排，它通过选举来委托专门代表行使管理国家事务的权力。无论直接民主还是代议制民主都把投票看作其基本手段。 在公共选择理论看来,投票是把个人偏好转变为社会偏好的手段之一，是现有的民主决策中的最佳方法。肯尼斯阿罗将投票描述成“一种纯粹的社会选择行为社会按照选定的投票制度加总选票做出选择。” 选民（纳税人）参加投票的原因是期望通过投票来改善其处境或提高其福利水平.因此,投票不仅是公民权的体现，更是个人偏好的显示.所以个人偏好是投票的研究起点. 对个人偏好的研究,又集中在两个方面。一是对个人偏好显示的研究,二是对个人偏好加总的研究。 对个人偏好显示的研究表明，在个人利益最大化的作用下，人们个人偏好的显示往往有种种偏差.例如出于对公共产品成本负担的恐惧而故意隐瞒个人偏好；进行策略性投票以取得更为有利的选举结果；不愿意参加投票；不同集团或个人偏好显示的强度不同等等。 在对偏好加总的研究上，肯尼斯阿罗认为，将个人偏好加总为社会偏好必须要首先满足下面五个前提。一般称之为“阿罗五原则。 （ 1）理性原则.即所有备选项之间均具有可比性和可逆性。也就是说,在每两项备选项中，必然是一个比另一个更加符合个人偏好.即如果X优于,Y优于Z，那么X肯定优于Z。(2）帕累托改进原则。即选择的结果必须有利于对现有状态的改善.(3)独立原则。在针对不同的备选项进行选择的时候，只取决于人们对这些选项的偏好排序而不受其他因素的影响. （4）非限制原则.个人按照自己的意愿进行自由选择，即不应对个人偏好的选择排列顺序作限制。 (）非独裁原则。即排除某一个人偏好强加于全社会的可能性。有必要指出,阿罗五原则全部都得到满足是很困难的。在个人偏好经过加总向社会偏好转化的过程中，面临诸多难题。一般来说，加总的方法有以下几种:加总的方法全体一致（公平但缺乏效率）多数原则（有效率但缺乏公平）三分之二多数简单多数 2。多数决策与投票悖论 在实际生活中,普遍采用的是多数原则.在只有两种被选方案时,多数投票原则是非常有效的.但是,如果同时有两个以上备选方案时，就会出现循环投票，无胜出者的现象，我们称之为“投票的悖论”。举例来说,假设有甲乙丙3人通过投票来决定政府优先发展一项产业。备选的产业有:电子计算机业(计)、汽车业（汽)和电讯业（电)。按多数决策的原则进行投票,有可能如下表所示始终无一产业胜出。三个人的偏好显示第一选择第二选择第三选择甲计汽电乙汽电计丙电计汽投票的悖论告诉人们，在面临多个备选项时，根本不存在能同时满足阿罗五原则的社会选择。为此，学者们试图通过对阿罗五原则的修正来避免投票悖论的产生. 布莱克就此提出了单峰偏好理论.所谓单峰偏好是指每个选民的偏好只有一个峰值.布莱克的理论实际上是对阿罗五原则中的第项即非限制原则作出的修正.布莱克单峰偏好理论实质是要求每位选民在多轮的投票中只能锁定一个偏好.与单峰偏好相对的是多峰偏好,即选民的偏好有两个或两个以上的峰值.下面两图是单峰偏好和多峰偏好的示意图。解决这一问题的方法是将多峰偏好改为单峰偏好。综上所述,满足一切民主要求而又能排除循环投票困境的决策机制是在的。单峰投票和多峰投票之间的矛盾证实了民主政治的内在缺陷：循环投票,要么多数人暴政，要么进行投票交易,即互投赞成票或操纵。无论采取什么方式，其结果都是选民利益受损，全社会福利水平下降，阿罗提出，满足一切民主要求又能排除循环投票困境的决策机制不存在。这就是著名的阿罗不可能定理。阿罗不可能定理与中位选民定理 阿罗不可能定理揭示了民主政治存在的内在弊端，即无论哪种规则下，政府决策都可能产生偏差，民众对政府提出的各种要求实际上是不可能完全实现的；为了解决投票悖论而对投票前提进行限制表明,多数决策不一定能产生正确的决策。 政府决策在某种程度上是选民投票交易的结果.虽然在所有的民主国家中,选民个人买卖选票是违法行为,但是,由于每一个选民对备选方案的偏好程度是不同的，选民之间会进行选票交易已达成一致利益.尤其当偏好差异很大时，投票交易增加了选民赢得对他们而言相对重要的方案的可能性，增加了选民利益，并且可以推测其最终结果是增加了社会整体福利。投票交易是经济学家从经济人假设出发的合理推断，也是现实政治生活中普遍存在的现象。但是,对投票交易的进一步分析表明,由于交易总是限于一定规模的选民，对没有参与交易的选民而言，他们的个人收益很可能由于这些交易而受到严重损害。因此，批判投票交易的经济学家认为，投票交易不利于社会福利的提高。投票交易中存在另一个问题是,参与投票的选民可能隐瞒或者故意公开错误的偏好信息，以此骗取交易机会，并实现个人收益最大化.因此，投票过程是可以操纵的，更进一步说,每个非独裁的投票过程都是可以操纵的,除非选择只限制在两个选项内作出，或者严格限制了个人偏好的范围，也就是说,如果个人偏好是单峰的.当面临多个备选方案，或者选民的偏好中存在多峰偏好时，选民可以通过改变自己的偏好显示来操纵投票。此外，投票规则的制定者如果减少选民对投票结果的影响，也可以操纵投票过程. 尽管投票过程中会出现各种影响投票结果的不确定因素，经济学家也发现了影响投票行为的普遍规律，这就是中位选民定理.所谓中位选民是指将处于所有投票者最优偏好结果的中间状态的投票者。中位选民最偏好的公共产品或劳务的提供量，往往是多数规则下的政治均衡。西方经济学家将此称为中位选民定理。 中位选民在西方民主政治中的作用体现在两方面：对政党而言,他们必须寻找中位选民的偏好以获得最多的选票而当选,各个政党的竞争会导致一个代表大多数人意见的政治纲要;对社会福利而言，中位选民定理能将社会福利损失降到最低点. 在实际政治生活中,中位选民定理并不能完全发挥决定作用。因为在西方多党制代议制民主的方式下,选民不是直接选取某一个党派的政策或者选取某个党派的承诺，而是选取某个党派或代表,选民相信这个代表在政策制定过程中会以像公民本人亲自去投票那样的方式进行投票。因此,中位选民的规模和他们的偏好往往难于测定。 多数通过原则以及由此引出的中位选民定理在进行政府政策分析时是经常用到的。社会分化程度是研究中位选民和所有选民关系的关键。（五）影响公共选择的各种因素除了投票的悖论之外,影响公共选择的其他因素还有：中位选民、利益集团、官僚集团以及政治家人为造成的政治经济周期等因素。1.中位选民中位选民指处在所有投票者最优偏好结果中间状态的投票者.中位选民与中产阶级有联系但并非一定就是中产阶级。中位选民所选择的公共产品供给水平往往是多数决策机制下可能得出的政治均衡。所谓政治均衡是指在一个社会里按一定规则就公共产品的供给量及相应的成本分摊(税收）达成协议. 安东尼唐斯据此进行了研究后提出:在代议制民主中，各党派是为了赢得选举而制定政策，而不是为了制定政策去赢得选举。在多党政治中,谁抓住了中位选民的偏好就赢得了选举。2利益集团 在投票过程中，除了选民作为个体进行选择之外,还存在大量的利益集团的行为。这些利益集团的存在，在相当程度上影响了选民真实意愿的表达和政府的决策。 所谓利益集团，是指具有同样偏好的个人群体。利益集团可以划分为以下两种: 以提高社会整体福利为目标的利益集团 (如环保、动植物保护组织利益集团等)利益集团 以福利再分配为目标的利益集团 （如行业协会、工会等。在再分配性公共决策中取得或维护其垄断地位）利益集团的形成有其必然性:首先是可以降低信息成本。如前所述,由于利益集团是具有相同偏好的个人群体,因此其成员可以分摊利息成本和交易成本;其次是可以增强其偏好显示的稳定性。利益集团的存在有一定的稳定性，其成员偏好具有一定的可预见性,因此在选举和政府决策中各政党的候选人和相关政府官员往往会对利益集团的要求做出反应。 第三是可以提高在公共决策中的交易效率。利益集团发挥作用的途径有二.如下图所示，一是影响立法程序,二是干涉行政事务。向立法机构施加影响争取代表公共利益的议员群体和集团直接参与立法程序在投票中争取多数选民干涉行政机构的决策充任民意代表控制有关部门的官员人选参与法律制定的前期工作 公共选择理论从成本一收益法则出发，还对利益集团内部关系进行了研究。利益集团一般可以分为相容性利益集团和排他性利益集团.前者是指一个人的收益不影响同一集团中他人的收益，因而成员具有扩大本集团利益的动力；后者是指个人收益的获得会影响同一集团中他人的收益,因而成员缺乏扩大本集团利益的动力。 同样，根据成本一收益法则，利益集团及其成员之间的相互关系表现为：当收益大于成本时，个人选择进人利益集团;当收益小于成本时，个人选择退出利益集团.因此，当个人收益与集团规模成正比时,集团倾向于扩大；当个人收益与集团规模成反比时,集团倾向于缩小。 利益集团与寻租有着密切的联系。在公共经济学中，寻租是指那些以福利再分配为目标的利益集团或个人通过影响公共选择和决策来为己谋利的行为。寻租会造成一定的成本付出.一般而言,寻租成本有三种形式：（）利益集团或个人为取得和保持垄断地位的支出;（)政府部门为这类支出做出的反应；（)寻租行为引起第三方行为扭曲的支出。这些成本有可能超过集团或个人从寻租中获得的收益。无论寻租的收益是否超过其支出成本，任何寻租行为都将极大地降低社会整体的福利水平.3官僚集团在西方民主政治体制下，政府的组成包括政治家和文官（官僚）两部分。政治家需要通过选举获得职位,对选民负责，经常更换.官僚则是凭借专业技术受到雇佣，基本上是终身的，他们只对机构和上级负责。官僚是公共决策的执行者，是公共产品的生产者、提供者和维护者.他们的行为具有以下一些特征: ()缺乏竞争性:不存在其他提供同类产品的竞争者； （ 2)缺乏激励机制:官僚体制的稳定性和决策程序的封闭性排斥了有效的激励手段; ( 3）非利润化：官僚对公共产品的供给只重视保证供给,而不计利润和效率； (4）缺乏敏感性：所提供的公共产品不通过市场价格来表现,因而对公共产品的评价缺乏敏感性； （ 5)个人影响力较大:由于政府信息的非公开性，官僚个人的好恶会不同程度地影响公共产品的供给水平。 公共选择理论从经济人的假设出发,认为官僚的任何行为也是以争取个人利益最大化为目标的，因而官僚体制有着不断扩大本部门权限，并为此争夺预算的内在动力。由此而产生的后果就是政府规模的不断扩大。这是导致政府失败的原因之一。4政治经济周期所谓政治经济周期是指经济活动往往围绕大选周期发生波动，政府一般在大选来临之际寻求对其有利的经济结果，而把对其不利的经济结果推迟到大选之后。如下图所示。 政治经济周期形成的根本原因在于:在代议制民主中,各党派是为了赢得选举而制定政策,而一旦政党赢得选举组成政府,政府的一切行为便被认为是为了赢得下一次的选举。在西方,这种选举往往是每隔4年或者5年举行一次，因而,政府的行为也形成了相应的政治经济周期。其具体表现可细分为: (1)政治家行为的出发点是保证在选举中当选； （2）选民关心的是事关己利的事:通货膨胀和失业，而不大关心其他指标； （3）选民是近视的，只有短时期内使选民利益最大化的政策调整,才为选民所欢迎; （ )政治家之间的竞争不是社会福利最大化之争，而是现有福利的再分配之争；（5)政策的目标是可组合，可选择取舍的。5政府失灵的必然性在分析了投票过程中发挥作用的诸多因素后，公共选择理论得出的结论是政府失灵是必然的。这是因为：（1)首先选民真实意愿的表达存在问题；（）投票机制和投票加总方法的选择实际上制约了选民实际的选择能力；(3）利益集团的存在又进一步使选民失去了对选择结果的“平等”的影响力；（4)尤其重要的是,无论用何种方式做出的公共选择,最后的施行者又是缺乏制约的官僚机构；(5)政治经济周期的存在使政治家或者说候选人只关心当选和继任，在选举中对公共产品供应所许下的诺言往往在当选后不能完全兑现。因而，从逻辑上看,西方代议制民主国家中，政府的失败是必然的。复习题1.简述公共产品的概念、特征、分类及外部性。2。简述公共选择理论的内涵.简述阿罗不可能定理与中位选民的产生。简述公共选择的影响因素。第五章 公共支出理论与实践一、公共支出的概念和分类(一)公共支出的概念公共支出，也称财政支出或政府支出，是政府为履行其职能而购买相应商品和劳务从而支出的一切费用的总和。它是政府以法定事权为依据进行的一种货币资金支出活动，反映了政府为公民和企业提供公共产品和服务的数量和质量，是政府政策取向的具体表现。（二）公共支出的分类根据不同的目的和标准,公共支出可分为以下五种: 。消耗性支出和转移性支出。其划分标准是该项支出有无直接补偿.消耗性支出是政府各部门的消费性支出和投资性支出，包括用于购买日常政务和调节社会经济发展所需的商品和劳务。这类支出是政府干预经济的重要手段，反映了政府对社会资源直接占有的规模和结构。转移性支出是政府按一定方式把一部分财政资金无偿地转移给个人和企业，如债务利息、养老、失业救济金和各类补贴等。政府只是充当中间人,不会有任何收益或补偿。这类支出是政府调节分配的重要手段，反映了社会成员之间的资源再分配。 2。预防性支出和创造性支出。其划分标准是该项支出的目的性。预防性支出是用于维护国家安全和秩序，保障社会稳定和人民安全的支出，如国防、外交、公安等。创造性支出指用于维护经济发展，改善人民生活的支出,如经济、文教、卫生和社会福利等。 3一般利益支出和特殊利益支出。其划分标准是该项支出的受益范围。一般利益支出是指社会成员均受益的支出，如国家安全、行政管理、环境保护等。特殊利益支出是指只有一部分人受益的支出,如教育、医疗、各类对个人或法人的补助等。 .强制性支出和随意性支出.其划分标准是该项支出有无强制性.强制性支出是按照现行法律或法规规定必须支出的那部分支出,包括最低收人保障、社会保障等有法律明文规定的支出、前届政府遗留的义务、国债还本付息及对地方政府的补助等，也称不可控制性支出。随意性支出是指法律法规无明确规定，本届政府可根据自己的施政目标自行决定的支出，也称可控制性支出。 5。中央政府支出和地方政府支出。其划分标准是该项支出的政府层次。此外，如下图所示，按照支出对象的不同，公共支出有三种不同的方式。产品名称纯公共产品准公共产品和混合产品私人产品支出方式全额负担部分负担少量补贴二、公共支出的主要理论观点在公共部门经济学中,对公共支出的理论研究十分深入，大致形成了以下四种有代表性的观点。 （一）公共支出扩张论(瓦格纳法则）这一理论由19世纪德国经济学家阿道夫瓦格纳提出。这一理论认为,随着社会经济日益发展，国家职能的内涵和外延在不断扩大，从而导致政府经济活动不断增加,所需的公共支出也日益攀升。这是社会经济发展的客观规律,是不可避免的长期趋势。 具体来讲,瓦格纳认为公共支出不断扩张的原因有两个:首先，社会的发展使得用于完善国内外法制和维护市场秩序的支出增加.经济的发展导致了管理集中化和劳动力专门化(社会分工专业化）,经济结构和市场参与者之间的关系日益复杂,需要政府更多的介入，以纠正市场失灵和外部性;其次，政府活动规模（深度和广度）的不断扩大。 英国经济学家伯德对瓦格纳法则做了进一步的补充，他认为以下三方面也是导致公共支出不断扩张的重要原因：（1）公共经济对私人经济的替代性增强；（二）需求的收人弹性增大，带动了对教育、娱乐、文化、保健和社会福利服务的支出增长；（3)私人垄断力量的上升需要政府去抵制和消除。（二）增长引致论 这一理论由英国经济学家皮科克和怀斯曼提出.他们认为公共支出之所以会不断扩张不是因为别的原因,而仅仅是因为公共收人的增加.而公共收人的增加有内外两方面的原因.就其内因而言,主要是由于经济的发展。具体表现为：经济发展-国民收入增加政府不变更税率税收增加公共支出增长。 因此，皮科克和怀斯曼认为,政府与国民一直处在税收的博弈之中。政府追求政治权力的最大化而存在增加税收的内在动力;国民则要追求个人利益最大化而不愿多交税.这一博弈结果的关键是国民对税收的容忍度。 外在原因主要是战争与灾难,具体表现为:战争和饥馑等自然灾害发生政府支出急剧增加-提高税率或新设税种战争和灾难过后政府不一定恢复原有税率，有的新税会继续存在-公共支出的持续增加。下图是对皮科克和怀斯曼增长引致论的进一步阐释。