国外基础教育督导与评价制度的理论前沿与发展动态

国外基础教育督导与评价制度的理论前沿与发展动态北京师范大学国际与比较教育研究院北京师范大学国际与比较教育研究院王王 璐璐,教授教授20112011年年3 3月月1919日日1主要内容一、督导制度法制建设的理念与动态一、督导制度法制建设的理念与动态二、督导制度机构建设的理念与动向二、督导制度机构建设的理念与动向三、督导机构职责范围的动向与趋势三、督导机构职责范围的动向与趋势四、督导制度职能与作用方面的变化四、督导制度职能与作用方面的变化五、督导队伍建设方面的变化与发展五、督导队伍建设方面的变化与发展2引言引言教育督导与评价制度是各国基本教育制度之一；在法国，全社教育督导与评价制度是各国基本教育制度之一；在法国，全社会已经形成这样的共识：教育督导是教育机器中必不可少的齿会已经形成这样的共识：教育督导是教育机器中必不可少的齿轮。轮。督导制度对监督教育政策、法规的落实、监督和评价地方教育督导制度对监督教育政策、法规的落实、监督和评价地方教育行政和学校的办学行为及其教学质量发挥着重要的专业问责作行政和学校的办学行为及其教学质量发挥着重要的专业问责作用；用；在当代各主要发达国家围绕着改进质量、提高效率与促进公平在当代各主要发达国家围绕着改进质量、提高效率与促进公平所进行的教育改革大潮中，教育督导与评价制度已经成为达到所进行的教育改革大潮中，教育督导与评价制度已经成为达到这些改革目标的重要手段与途径。这些改革目标的重要手段与途径。保证教育督导职能与作用有效发挥的关键在于督导制度本身的保证教育督导职能与作用有效发挥的关键在于督导制度本身的健全和完善；健全和完善；而制度的健全与完善主要体现在教育督导的法治建设、组织机而制度的健全与完善主要体现在教育督导的法治建设、组织机构建设和督导队伍建设上。构建设和督导队伍建设上。3国家中长期教育改革与发展规划纲要国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010.6)(2010.6)第二十章第二十章 推进依法治教推进依法治教 完善督导制度和监督问责机制。制定教育完善督导制度和监督问责机制。制定教育督导条例，进一步健全教育督导制度。建督导条例，进一步健全教育督导制度。建立相对独立的教育督导机构，独立行使督立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。健全国家督学制度，建设专职督导职能。健全国家督学制度，建设专职督导队伍。坚持督政与督学并重、监督与指导队伍。坚持督政与督学并重、监督与指导并重导并重(六十五六十五)。4一、国外督导制度法制建设的理念与动向一、国外督导制度法制建设的理念与动向 督导制度的法治建设具有两方面的重要意义：督导制度的法治建设具有两方面的重要意义：教育督导制度在本国教育发展中法律地位与权威的教育督导制度在本国教育发展中法律地位与权威的重要保障重要保障;督导工作的重要法律依据和框架。保证依法督导督导工作的重要法律依据和框架。保证依法督导;涉及教育督导大政方针的法律、法规较为完备、细涉及教育督导大政方针的法律、法规较为完备、细致。确保督导工作的科学性、规范性，减少和避免致。确保督导工作的科学性、规范性，减少和避免随意性。随意性。5 各国有关教育督导法律法规体系的构建包括四个各国有关教育督导法律法规体系的构建包括四个层面：层面：1 1）在国家基本法或宪章中确定督导的法律地位；）在国家基本法或宪章中确定督导的法律地位；2 2）在一般教育法中体现有关督导的内容；）在一般教育法中体现有关督导的内容；3 3）制定专门的教育督导法；）制定专门的教育督导法；4 4）制定实施框架、细则与相关文件。）制定实施框架、细则与相关文件。6(一一)在国家基本法或宪章中确定督导的法律地位在国家基本法或宪章中确定督导的法律地位 在本国宪法或基本法中以高度概括的形式体现在本国宪法或基本法中以高度概括的形式体现督导的内容，从而确立教育督导制度在国家发督导的内容，从而确立教育督导制度在国家发展中的法律地位展中的法律地位;督导制度也就是在宪法的规定下，制定相应的督导制度也就是在宪法的规定下，制定相应的督导法规来实施的。这一特点在欧洲国家表现督导法规来实施的。这一特点在欧洲国家表现的较为突出。的较为突出。7国家案例国家案例西班牙宪章西班牙宪章规定了由社会公共机构在遵照相关法律的规定规定了由社会公共机构在遵照相关法律的规定，对对教育机构和学校进行检查和督导的义务与责任教育机构和学校进行检查和督导的义务与责任；荷兰宪法荷兰宪法第第2323条规定：教育享有自治，但必须接受督导的监督，条规定：教育享有自治，但必须接受督导的监督，以保证教育对于相关法案、政策的执行。以保证教育对于相关法案、政策的执行。联邦德国在联邦德国在19491949年年5 5月成立时颁布的月成立时颁布的基本法基本法中，确立了国家对中，确立了国家对学校教育的督导权：全部的学校教育事业置于国家的监督之下。学校教育的督导权：全部的学校教育事业置于国家的监督之下。在奥地利，教育、艺术与文化部可以根据联邦宪法在奥地利，教育、艺术与文化部可以根据联邦宪法,对学校进行督对学校进行督导。导。8(二二)在教育法中体现有关教育督导制度的内容在教育法中体现有关教育督导制度的内容 在教育法中一般都要规定有关教育督导制度的内容，在教育法中一般都要规定有关教育督导制度的内容，例如法国：例如法国：法国是最早建立教育督导制度的国家，法国是最早建立教育督导制度的国家，18021802年，拿破年，拿破仑政府就颁布了仑政府就颁布了国家教育总法国家教育总法，规定在国家设立，规定在国家设立国民教育督导总署，并由该机构负责对初等、中等教国民教育督导总署，并由该机构负责对初等、中等教育的学校管理和教学进行监督。育的学校管理和教学进行监督。时至今日，法国教育时至今日，法国教育督导已经成为教育行政管理的重要支柱之一。督导已经成为教育行政管理的重要支柱之一。9英国英国特别是在教育发展关键时期颁发的有关教育改革的重要政策法案中，特别是在教育发展关键时期颁发的有关教育改革的重要政策法案中，规定教育督导的内容规定教育督导的内容,及时根据教育改革的需要调整教育督导制度及时根据教育改革的需要调整教育督导制度相关内容，提出教育改革对教育督导制度发展的要求，强化督导制相关内容，提出教育改革对教育督导制度发展的要求，强化督导制度对于教育改革实施的作用。度对于教育改革实施的作用。每当一项重要的教育改革法出台时，都成为教育督导制度发展的重每当一项重要的教育改革法出台时，都成为教育督导制度发展的重要契机。这一点在英国尤为突出。要契机。这一点在英国尤为突出。19881988年教育改革法年教育改革法是一部在英国教育发展中具有里程碑意义的是一部在英国教育发展中具有里程碑意义的重要法案，主要在国家课程、课程标准、学校多样化等方面提出了重要法案，主要在国家课程、课程标准、学校多样化等方面提出了重大改革重大改革;在在19921992年颁布了主要针对教育督导制度改革的年颁布了主要针对教育督导制度改革的19921992年年(学校学校)教育教育法法，其中相当大的篇幅，其中相当大的篇幅(总第总第3838章章)是关于新的督导制度设置的，是关于新的督导制度设置的，此法案成为女王督学团变革为教育标准局的重要法律依据。此法案成为女王督学团变革为教育标准局的重要法律依据。10 之后的之后的20052005年教育法年教育法（第（第1818章）和章）和 20062006年年教育与督导法教育与督导法（第（第8 8、9 9部分中共部分中共7 7章）都用大篇章）都用大篇幅，更加详细具体地规定了督导制度的相关内容；幅，更加详细具体地规定了督导制度的相关内容；根据这些法案，英国每年适时对各类督导大纲进根据这些法案，英国每年适时对各类督导大纲进行修订与调整，例如在行修订与调整，例如在20072007年教育与技能部改为年教育与技能部改为儿童、学校与家庭部，这一举动释放出重要的政儿童、学校与家庭部，这一举动释放出重要的政策理念方面的变化，那么在相关的督导文件中及策理念方面的变化，那么在相关的督导文件中及时作出反映。时作出反映。11西班牙西班牙 教育系统总体组织法规教育系统总体组织法规规定规定，社会公共管理社会公共管理机构应该为保障相关法律的执行和教育体系的质机构应该为保障相关法律的执行和教育体系的质量改善履行督导职能。量改善履行督导职能。意大利意大利 意大利现行有关教育的意大利现行有关教育的319319号法令中具有关于教号法令中具有关于教育督导的专门条款。育督导的专门条款。12（三）制定专门的教育督导法或条例（三）制定专门的教育督导法或条例与一般教育法的作用相似，有的国家通过制定专门的教育督导法来规与一般教育法的作用相似，有的国家通过制定专门的教育督导法来规定督导的机构设置、职能与作用、职责范围、任务与对象、督导原则定督导的机构设置、职能与作用、职责范围、任务与对象、督导原则等相关内容，亦是教育督导工作的直接依据。等相关内容，亦是教育督导工作的直接依据。荷兰荷兰:20022002年年9 9月月1 1日荷兰正式颁布实施了日荷兰正式颁布实施了教育督导法教育督导法。规定：教育督导。规定：教育督导适用于小学、中学、成人和职业教育，使督导制度在专业和独立的基适用于小学、中学、成人和职业教育，使督导制度在专业和独立的基础上运行，并开展激励性评估，督导机构还要监督教育机构是否具有础上运行，并开展激励性评估，督导机构还要监督教育机构是否具有自己的质量保证。督导机构具有促进教育质量的法律义务。自己的质量保证。督导机构具有促进教育质量的法律义务。教育督导法将教育督导分为两大类型：教育督导法将教育督导分为两大类型：对国家教育基本质量标准和拨款条件相关法律条例的执行。对国家教育基本质量标准和拨款条件相关法律条例的执行。其他质量方面，包括：学生发展的结果和进展情况；学习过程的结构：其他质量方面，包括：学生发展的结果和进展情况；学习过程的结构：对个体需求的回应，考试的内容、水平和实施等。对个体需求的回应，考试的内容、水平和实施等。13 奥地利：奥地利：1962 1962 年就颁布了年就颁布了联邦学校督导法联邦学校督导法,这一法案与学校督导有关这一法案与学校督导有关的司法与申诉程序。另外奥地利还颁布了的司法与申诉程序。另外奥地利还颁布了学校教育督导实施章学校教育督导实施章程程（年份待查）（年份待查）,这一法案制定了学校督导的实施细则这一法案制定了学校督导的实施细则,这些这些细则适用于公立和私立学校。细则适用于公立和私立学校。俄联邦俄联邦 政府政府20042004年颁布了年颁布了联邦教育与科学督察署条例联邦教育与科学督察署条例，是俄联邦教，是俄联邦教育督导的重要法律依据。育督导的重要法律依据。意大利：意大利：为了规范督学工作，国家督导办制定了一些规章制度，如教育督为了规范督学工作，国家督导办制定了一些规章制度，如教育督导工作指导规则、教育督导总结报告内容提纲等。导工作指导规则、教育督导总结报告内容提纲等。14（四）督导实施细则和框架（四）督导实施细则和框架各国教育督导法治建设上的一个重要发展趋势是，各国都重视相关各国教育督导法治建设上的一个重要发展趋势是，各国都重视相关督导细则和方案的制定，在督导机构中有专门的力量来开研发和设督导细则和方案的制定，在督导机构中有专门的力量来开研发和设计这些方案和大纲。计这些方案和大纲。基本法、一般教育法和专门的教育督导法的目的主要是确立督导工基本法、一般教育法和专门的教育督导法的目的主要是确立督导工作的法律地位与权威，制定督导制度的宏观框架作的法律地位与权威，制定督导制度的宏观框架;而督导实施细则和框架则规定了督导与评价的方法、程序、标准、而督导实施细则和框架则规定了督导与评价的方法、程序、标准、过程、结果处理、信息分析、工具等方面的详细内容过程、结果处理、信息分析、工具等方面的详细内容是指导督导评价工作的具有法律效力的方案，是教育发展目标的具是指导督导评价工作的具有法律效力的方案，是教育发展目标的具体化，是保证督导评价工作科学性、系统性、标准化的关键。体化，是保证督导评价工作科学性、系统性、标准化的关键。15英国英国:英国在英国在19941994年首次制订内容系统详实的年首次制订内容系统详实的督导大纲督导大纲，详细规定了督，详细规定了督导的标准、内容、方法、程序、督导报告等，并向学校、社会和家长导的标准、内容、方法、程序、督导报告等，并向学校、社会和家长公开。公开。督导大纲督导大纲成为指导督学工作的主要依据，也是加强督导专业性的成为指导督学工作的主要依据，也是加强督导专业性的重要标志，以此来保证督导工作的高标准与高质量，保证督导工作的重要标志，以此来保证督导工作的高标准与高质量，保证督导工作的系统性、标准化和科学性。系统性、标准化和科学性。近年来，督导大纲的研发向分类的方向发展，在中小学校督导大纲的近年来，督导大纲的研发向分类的方向发展，在中小学校督导大纲的基础上，分别制定了的督导大纲基础上，分别制定了的督导大纲:独立学校、独立学校、学前教育机构和保育机构、学前教育机构和保育机构、职业技术学校、职业技术学校、职前教师教育机构、职前教师教育机构、地方教育局等机构类型。地方教育局等机构类型。16 荷兰的督导框架较为详细地制定出督导方法和内容，督导荷兰的督导框架较为详细地制定出督导方法和内容，督导的类型、频率以及重要性。的类型、频率以及重要性。德国和西班牙也有类似的实施细则，所不同的是，英国和德国和西班牙也有类似的实施细则，所不同的是，英国和荷兰的督导大纲既包括督导制度的一些基本内容，也包括荷兰的督导大纲既包括督导制度的一些基本内容，也包括学校评价方案、评价标准、主要指标和督导程序学校评价方案、评价标准、主要指标和督导程序;而德国和西班牙的细则更接近于学校评价方案，但是相同而德国和西班牙的细则更接近于学校评价方案，但是相同之处在于督导大纲或评价方案更加趋向于按学校类型加以之处在于督导大纲或评价方案更加趋向于按学校类型加以制定，分别制定学前教育、小学、中学、职业技术学校、制定，分别制定学前教育、小学、中学、职业技术学校、地方教育局等机构类型的督导大纲。地方教育局等机构类型的督导大纲。17特点与趋势特点与趋势形成了一个从高度概括到细则的完整的法律和政策体系，几个层次形成了一个从高度概括到细则的完整的法律和政策体系，几个层次的法律法规的内在逻辑关系是递进的，一级比一级详细，一级比一的法律法规的内在逻辑关系是递进的，一级比一级详细，一级比一级更具可操作性；几个层面构成了法律框架的整体，从而实现级更具可操作性；几个层面构成了法律框架的整体，从而实现“协协调增益调增益”的政策效果的政策效果;每一个层次的法律都具有不同的作用每一个层次的法律都具有不同的作用:在国家根本大法和宪法中的内容主要是确立督导制度在国家教育制度发在国家根本大法和宪法中的内容主要是确立督导制度在国家教育制度发展中的法律地位与权威性，一般都是高度精凝练和概括；展中的法律地位与权威性，一般都是高度精凝练和概括；一般性教育法中的规定和专门的教育督导法的作用是对督导制度的设置一般性教育法中的规定和专门的教育督导法的作用是对督导制度的设置做出具体规定，是教育督导制度建立的主要依据。做出具体规定，是教育督导制度建立的主要依据。而实施细则与督导大纲则在方法、标准、过程、工具、程序方面作出详而实施细则与督导大纲则在方法、标准、过程、工具、程序方面作出详细的规定，更具科学性、专业性与可操作性，是对上位法律法规的重要细的规定，更具科学性、专业性与可操作性，是对上位法律法规的重要的解释性和可操作性政策，是的解释性和可操作性政策，是“基本政策基本政策”的具体化。的具体化。18实施细则和督导大纲制定的一个重要趋势是更加专业化，按照教育机实施细则和督导大纲制定的一个重要趋势是更加专业化，按照教育机构的类型分类制定和设计，例如英国、西班牙、荷兰都分别制定了中构的类型分类制定和设计，例如英国、西班牙、荷兰都分别制定了中小学督导大纲、独立学校督导框架，职业技术学校督导框架，学前教小学督导大纲、独立学校督导框架，职业技术学校督导框架，学前教育督导大纲、教师教育督导框架以及地方教育局督导大纲。育督导大纲、教师教育督导框架以及地方教育局督导大纲。及时对教育督导的相关法律法规进行修订与调整，使教育督导制度适及时对教育督导的相关法律法规进行修订与调整，使教育督导制度适应社会发展的变化，适应教育改革的需要，适应教育政策的调整。应社会发展的变化，适应教育改革的需要，适应教育政策的调整。重要教育改革法都会引发教育督导制度的相应发展，例如英国历史上重要教育改革法都会引发教育督导制度的相应发展，例如英国历史上具有里程碑意义的具有里程碑意义的18701870年教育法年教育法、19021902年教育法年教育法、19441944年年教育法教育法都成为教育督导制度发展的重要契机，特别是都成为教育督导制度发展的重要契机，特别是19881988年教育年教育改革法改革法，直接导致了，直接导致了19921992年教育（学校）法年教育（学校）法的颁布实施，此法的颁布实施，此法案是教育标准局建立的重要法律依据。案是教育标准局建立的重要法律依据。19我国我国:与其他国家教育督导立法相比较与其他国家教育督导立法相比较,我国教育督导制度的立我国教育督导制度的立法步伐相对迟缓法步伐相对迟缓,存在着如下问题：存在着如下问题：应该说提及教育督导制度的立法层次是比较高的，应该说提及教育督导制度的立法层次是比较高的，19951995年年3 3月颁布的月颁布的中华人民共和国教育法中华人民共和国教育法第二十四条规定第二十四条规定“国国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度度”，20062006年修订的年修订的中华人民共和国义务教育法中华人民共和国义务教育法第八第八条规定，人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律条规定，人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导行督导”;但是真正起到承上启下的关于教育督导制度的立法，仍是但是真正起到承上启下的关于教育督导制度的立法，仍是原国家教委于原国家教委于19911991年发布的部门规章年发布的部门规章暂行规定暂行规定,与教与教育督导制度是教育基本制度的地位很不适应，与教育改革育督导制度是教育基本制度的地位很不适应，与教育改革与发展的进程不同步；与发展的进程不同步；20 体系结构不够完整、内容不完善，政策发展与督体系结构不够完整、内容不完善，政策发展与督导评估框架方案还不够完善，影响到整个督导制导评估框架方案还不够完善，影响到整个督导制度功能和作用的发挥。度功能和作用的发挥。修订不够及时，当国家出台重大教育改革政策时，修订不够及时，当国家出台重大教育改革政策时，教育督导制度的立法没有跟进，修订没有形成制教育督导制度的立法没有跟进，修订没有形成制度，以及时反映国家教育政策的调整。度，以及时反映国家教育政策的调整。21二、二、督导制度机构建设的理念与动向督导制度机构建设的理念与动向 督导制度在结构上可以划分为：督导制度在结构上可以划分为：1)1)纵向结构；纵向结构；2)2)横向结构；横向结构；3)3)国家督导机构在各大区的常住派出机构。国家督导机构在各大区的常住派出机构。4)4)教育督导中介机构教育督导中介机构22（一）纵向结构（一）纵向结构 从纵向结构来看，督导制度一般与各国教育行政区划和从纵向结构来看，督导制度一般与各国教育行政区划和管理体制相吻合，分为几种类型：管理体制相吻合，分为几种类型：分为中央和地方若干层级分为中央和地方若干层级:英国、法国、西班牙、俄英国、法国、西班牙、俄罗斯等国家罗斯等国家;只有国家一级的督导制度：荷兰只有中央一级的督导只有国家一级的督导制度：荷兰只有中央一级的督导机构；瑞典的情况也类似，强化中央一级督导机构的机构；瑞典的情况也类似，强化中央一级督导机构的作用。作用。只有地方督导制度只有地方督导制度,美国、加拿大、德国等；美国、加拿大、德国等；23以上分析表明：以上分析表明：国家相对较大，行政区划较多的，教育督导的层次也比较多，国家小、国家相对较大，行政区划较多的，教育督导的层次也比较多，国家小、层次少，则教育督导的层次也比较少；层次少，则教育督导的层次也比较少；督导制度与一个国家中央集权和地方自治的程度有关，例如美国、德督导制度与一个国家中央集权和地方自治的程度有关，例如美国、德国等国地方自治很强，因而教育督导制度也只设立在州和各大区。国等国地方自治很强，因而教育督导制度也只设立在州和各大区。但是也有相反的情况，地方自治和教育自主权很大，却愈要加强国家但是也有相反的情况，地方自治和教育自主权很大，却愈要加强国家一级的督导，例如英国和荷兰这两个国家都是以国家一级的督导制度一级的督导，例如英国和荷兰这两个国家都是以国家一级的督导制度为主，其理念是在给予很大自主权的同时，愈应该加强国家的监督，为主，其理念是在给予很大自主权的同时，愈应该加强国家的监督，才能保证教育质量和相对统一的标准。才能保证教育质量和相对统一的标准。中央和地方督导制度具有不同的作用，在职能上各有侧重，相互补充。中央和地方督导制度具有不同的作用，在职能上各有侧重，相互补充。24中国：根据我国的行政区划和教育管理体制，我国教育督导制度根据我国的行政区划和教育管理体制，我国教育督导制度在纵向结构上属于多层次型，与英、法、西、俄相似，分在纵向结构上属于多层次型，与英、法、西、俄相似，分为中央、省、地区和县级四个层次为中央、省、地区和县级四个层次;经过经过2020多年的发展，到多年的发展，到20092009年年,所有所有3232个省个省/自治区自治区/直辖直辖市，几乎所有地区和市市，几乎所有地区和市,接近接近93%93%的县的县/区都已建立起了区都已建立起了教育督导机构，在教育行政机构内部或与教育行政部门平教育督导机构，在教育行政机构内部或与教育行政部门平行行;在纵向结构上我国督导制度存在着发展不平衡的问题，中在纵向结构上我国督导制度存在着发展不平衡的问题，中央和地方之间的不平衡，中央督导机构发展不够完善，地央和地方之间的不平衡，中央督导机构发展不够完善，地方与地方之间的不平衡。方与地方之间的不平衡。25（二）横向结构（二）横向结构 从横向结构来看，也就是督导机构与行政部门的从横向结构来看，也就是督导机构与行政部门的关系来看，督导的机构设置基本上有两种类型：关系来看，督导的机构设置基本上有两种类型：1 1）独立设置型：督导机构相对其它行政单位而自）独立设置型：督导机构相对其它行政单位而自成系统。这种模式以英国、法国、荷兰、西班牙、成系统。这种模式以英国、法国、荷兰、西班牙、新西兰等国为代表。新西兰等国为代表。2 2）混合设置型：业务部门兼有行政与督导的职责。）混合设置型：业务部门兼有行政与督导的职责。美、德、新、加美、德、新、加;26督导制度的独立性问题督导制度的独立性问题各国的经验表明，独立性是各国督导制度的主要经验之一，这包含两层含义：各国的经验表明，独立性是各国督导制度的主要经验之一，这包含两层含义：1)1)在机构设置上的相对独立性在机构设置上的相对独立性:在英国、荷兰和俄罗斯，为了保证督导工作的相对独立性，都设有自己专门在英国、荷兰和俄罗斯，为了保证督导工作的相对独立性，都设有自己专门的办公大楼。的办公大楼。荷兰教育督导的专门法律特别强调了教育督导的相对独立性，这种机构设置荷兰教育督导的专门法律特别强调了教育督导的相对独立性，这种机构设置上的相对独立是一种地位与权威的象征，上的相对独立是一种地位与权威的象征，在级别上，英国教育标准局为局一级机构，但其主要负责人在级别上，英国教育标准局为局一级机构，但其主要负责人 女王总督学为女王总督学为副部长级，女王总督学具有直接接触国务大臣的权利，标准局直接对教育大副部长级，女王总督学具有直接接触国务大臣的权利，标准局直接对教育大臣及议会负责，而不是对教育行政职能部门负责，避免了行政的干涉；臣及议会负责，而不是对教育行政职能部门负责，避免了行政的干涉；督导机构有独立的经费预算，荷兰教育督导的年度经费预算为六千万欧元督导机构有独立的经费预算，荷兰教育督导的年度经费预算为六千万欧元（全国）；（全国）；(教育年度运算教育年度运算 三百二十一亿欧元。三百二十一亿欧元。27督导机构的独立性的程度分为几个个层次：督导机构的独立性的程度分为几个个层次：独立性最低：业务部门兼有行政与督导的职责的混合设置型设置。独立性最低：业务部门兼有行政与督导的职责的混合设置型设置。独立性较高：督导机构设在教育行政内部，与其他职能机构相平行，独立性较高：督导机构设在教育行政内部，与其他职能机构相平行，但在工作和业务上独立，不受行政干扰；世界上大多数独立设置型国但在工作和业务上独立，不受行政干扰；世界上大多数独立设置型国家属于这一类型；家属于这一类型；独立性很高：督导机构属于教育管理机构的一部分，但在级别上比其独立性很高：督导机构属于教育管理机构的一部分，但在级别上比其他职能部门高半级，属于准部级，有自己独立的办公大楼；英国和荷他职能部门高半级，属于准部级，有自己独立的办公大楼；英国和荷兰是典型代表；兰是典型代表；相对独立性更高：督导机构与教育管理机构相平行，没有隶属关系，相对独立性更高：督导机构与教育管理机构相平行，没有隶属关系，以俄罗斯为典型代表；以俄罗斯为典型代表；28 相对独立性最高：督导机构高于教育行政机构，属于同级相对独立性最高：督导机构高于教育行政机构，属于同级人民政府直接领导之下的政府教育督导机构；（中国）。人民政府直接领导之下的政府教育督导机构；（中国）。在我国地方一级的督导机构的设置基本达到了这一设置，在我国地方一级的督导机构的设置基本达到了这一设置，只有中央一级的督导机构这一问题没有解决，因此，存在只有中央一级的督导机构这一问题没有解决，因此，存在着中央和地方发展不一致、不平衡与不协调的问题。着中央和地方发展不一致、不平衡与不协调的问题。把教育督导机构从行政部门真正独立出来，建立与教育决把教育督导机构从行政部门真正独立出来，建立与教育决策、执行部门相对独立的教育监督体系，策、执行部门相对独立的教育监督体系，292）在工作状态和督导结果上的更大程度的独立性。在工作状态和督导结果上的更大程度的独立性。督学在进行督导评价时，教育行政不能对其进行任何干预。例如在英督学在进行督导评价时，教育行政不能对其进行任何干预。例如在英国，教育标准局是自治的专家团体，国，教育标准局是自治的专家团体，20032003年学校督导大纲年学校督导大纲指出：指出：“尽管国家教育标准局与其他部门工作联系紧密，并且在教育与技能部尽管国家教育标准局与其他部门工作联系紧密，并且在教育与技能部长的要求下承担督导工作，但它独立于英国教育与技能部。国家教育标长的要求下承担督导工作，但它独立于英国教育与技能部。国家教育标准局的这种独立性能够促使其公正地督导和报告教育问题准局的这种独立性能够促使其公正地督导和报告教育问题”。这种独立性这包括几个层面的含义：这种独立性这包括几个层面的含义：1 1）督学提供的报告，任何人）督学提供的报告，任何人包括教育科学大臣包括教育科学大臣都不能更改；都不能更改；2 2）在业务上独立于儿童、学校与家庭部，教育标准局自行决定履行其职）在业务上独立于儿童、学校与家庭部，教育标准局自行决定履行其职能的工作方式上以及自行作出判断；能的工作方式上以及自行作出判断；3 3）在学校督导过程中，督学小组成员不曾参与过与被督导学校相关的工）在学校督导过程中，督学小组成员不曾参与过与被督导学校相关的工作，以保证评价和判断的公正和客观。作，以保证评价和判断的公正和客观。30 独立性是一个工作状态上的概念，也是一个关系独立性是一个工作状态上的概念，也是一个关系概念，是相对于一定组织与群体关系的概念，概念，是相对于一定组织与群体关系的概念，与上级与同级关系而言，作为督导机构的上级与与上级与同级关系而言，作为督导机构的上级与同级，不能修改其督导结果和结论、不能干预其同级，不能修改其督导结果和结论、不能干预其履行职责的方式；履行职责的方式；对于督导机构的下级而言，在督导前组建督学小对于督导机构的下级而言，在督导前组建督学小组时，一个重要的原则是要选择那些与被督导学组时，一个重要的原则是要选择那些与被督导学校与机构没有特殊工作关系的督学。校与机构没有特殊工作关系的督学。31我国我国 中国共产党第十七次全国代表大会报告的第六章中国共产党第十七次全国代表大会报告的第六章提出提出“坚定不移发展社会主义民主政治坚定不移发展社会主义民主政治”。其中第五条提出，其中第五条提出，“加快行政管理体制改革，建加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制行顺畅、监督有力的行政管理体制”。32 第六条提出，第六条提出，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。力结构和运行机制。”因此，建立相对独立的教育监督因此，建立相对独立的教育监督体系符合党的政策方针。体系符合党的政策方针。新的国家发展规划纲要关于管理体制改革的原则是健全统新的国家发展规划纲要关于管理体制改革的原则是健全统筹有力权责明确的教育筹有力权责明确的教育管理体制，促进管理体制，促进管办评分离管办评分离；教育督导制度改革的目标是建立相对独立的教育督导机构，教育督导制度改革的目标是建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。独立行使督导职能。33（三）国家督导机构的内部设置结构（三）国家督导机构的内部设置结构 英国、法国、荷兰、俄罗斯等国代表了具有强势法律地位英国、法国、荷兰、俄罗斯等国代表了具有强势法律地位和较大独立性的督导制度，在这些国家，中央一级的督导和较大独立性的督导制度，在这些国家，中央一级的督导机构在整个教育督导制度中发挥着核心领导、组织、制定机构在整个教育督导制度中发挥着核心领导、组织、制定相关政策与督导评价标准与方案的作用；相关政策与督导评价标准与方案的作用；机构内部设置的合理与完善是国家督导机构充分发挥其职机构内部设置的合理与完善是国家督导机构充分发挥其职能与作用的载体，这些国家中央一级督导机构内部设置的能与作用的载体，这些国家中央一级督导机构内部设置的特点是：特点是：与督导职能相匹配、与教育事业和教育管理事业的门类相与督导职能相匹配、与教育事业和教育管理事业的门类相匹配；专业化程度高，专职队伍庞大。匹配；专业化程度高，专职队伍庞大。34督导主任教师教育及培训督导部小学及学前教育督导部中学、私立及国际学校督导部义务教育后督导部特殊教育督导部合作服务部督导执行主任质量督导部学校改进督导部地方政府督导部护士教育督导部合同督学管理部学校改进督导部政策、计划及资源主任人事管理部研究、分析及国际关系部通讯、媒体及公共关系部财务管理部课程咨询及督导部信息系统部表表1.1.英国教育标准局内部结构英国教育标准局内部结构 总督学总督学 35内部机构设置的主要原则：内部机构设置的主要原则：1 1）按照教育阶段划分）按照教育阶段划分:学前教育学前教育;初等教育初等教育;特殊教育；中等教育；成特殊教育；中等教育；成人和职业教育等；人和职业教育等；2 2）按照学科领域划分：例如法国国民教育总督学按专业划分为）按照学科领域划分：例如法国国民教育总督学按专业划分为1414个学个学科组：文学、语言、数学、学前及小学教育、物理、自然、工业技术、科组：文学、语言、数学、学前及小学教育、物理、自然、工业技术、哲学、历史地理、社会科学、经济管理、艺术教育、习工、技术教育；哲学、历史地理、社会科学、经济管理、艺术教育、习工、技术教育；3 3）按照相应的专题、问题来划分，例如：民族教育问题；教育均衡发）按照相应的专题、问题来划分，例如：民族教育问题；教育均衡发展；私立学校；流动儿童子女教育问题等展；私立学校；流动儿童子女教育问题等;4 4）体现教育督导评价的特点，设立规划、研发、信息分析和处理、支）体现教育督导评价的特点，设立规划、研发、信息分析和处理、支持机构等；持机构等；36 英国英国“教育标准局教育标准局”的内部结构的内部结构,与女王督学团时代的机与女王督学团时代的机构设置相比，新的机构出现了一些值得关注的新的变化，构设置相比，新的机构出现了一些值得关注的新的变化，这些变化体现了英国督导制度改革的新的价值取向：这些变化体现了英国督导制度改革的新的价值取向：1.1.外向型：设立了媒体与公共关系部，督导制度的新理外向型：设立了媒体与公共关系部，督导制度的新理念是向家长、社会负责，增加督导的公开与透明，体现问念是向家长、社会负责，增加督导的公开与透明，体现问责制的专业性监督，责制的专业性监督，在在“公民宪章公民宪章”特别指出，特别指出，“公民公民有权对公共事业的服务提出要求，要求它们出版明确的标有权对公共事业的服务提出要求，要求它们出版明确的标准，减少隐蔽性，以通俗的语言提供全面的信息准，减少隐蔽性，以通俗的语言提供全面的信息;对公共对公共事业有实际选择的权利，并对方便顾客的要求做出反应事业有实际选择的权利，并对方便顾客的要求做出反应”。很显然，督导制度自我封闭的状态已不能适应新形势的要很显然，督导制度自我封闭的状态已不能适应新形势的要求，增加督导的公开性就成为此次改革的一个重要内容。求，增加督导的公开性就成为此次改革的一个重要内容。37 2.2.发展与改进成为督导的核心目的，在国家督导机构内部发展与改进成为督导的核心目的，在国家督导机构内部设立学校改进部，例如，英国教育督导改革的一个重要方设立学校改进部，例如，英国教育督导改革的一个重要方面是，将面是，将“通过督导促进学校的改进通过督导促进学校的改进”作为督导的一个重作为督导的一个重要目标，并在制度上予以保证。要目标，并在制度上予以保证。3.3.设立研究、分析及国际关系部，注重研究与开发，强调设立研究、分析及国际关系部，注重研究与开发，强调督导与评价的科学性。督导与评价的科学性。形成和修订督导大纲形成和修订督导大纲,同时注重督同时注重督导信息的运用，在科学分析的基础上，形成有影响力的报导信息的运用，在科学分析的基础上，形成有影响力的报告，为教育决策提供依据。告，为教育决策提供依据。38我国 以国际比较经验为参照，我国督导机构在内部结以国际比较经验为参照，我国督导机构在内部结构上与教育督导专业化的国际发展趋势不相吻合，构上与教育督导专业化的国际发展趋势不相吻合，与我国教育事业的门类，教育管理的门类不相吻与我国教育事业的门类，教育管理的门类不相吻合，限制了教育督导事业在广度和深度上的发展；合，限制了教育督导事业在广度和深度上的发展；特别是中央一级督导机构的内部结构过于简单，特别是中央一级督导机构的内部结构过于简单，目前只分为综合办公室，督学处和督政处。只有目前只分为综合办公室，督学处和督政处。只有专职人员专职人员7 7人，兼职人员人，兼职人员100100人。与教育发展与改人。与教育发展与改革需要极不相称。没有体现教育督导与评价工作革需要极不相称。没有体现教育督导与评价工作的专门性与专业化发展方向。的专门性与专业化发展方向。39（四）国家督导机构在地区（大区）的常驻派出机构或联络四）国家督导机构在地区（大区）的常驻派出机构或联络 员制度员制度/中介机构中介机构 各主要发达国家的国家督导机构均在各大区设立督导办公各主要发达国家的国家督导机构均在各大区设立督导办公室或设置联络员制度，在常驻地区办公室任职的督学或联室或设置联络员制度，在常驻地区办公室任职的督学或联络员代表中央在地方工作，发挥着联系中央与地方的纽带络员代表中央在地方工作，发挥着联系中央与地方的纽带与桥梁作用。与桥梁作用。在荷兰，督导局总部设在乌特勒支市，督导局在地区设若在荷兰，督导局总部设在乌特勒支市，督导局在地区设若干督导办公室；干督导办公室；在西班亚，中央督导机构在大区有联系人。在西班亚，中央督导机构在大区有联系人。国家教育和科国家教育和科学部里设专门的学部里设专门的教育教育督导机构督导机构，建立一支专门的，建立一支专门的国家督学国家督学队伍，队伍，负责负责教育教育督导督导机构机构的日常工作。的日常工作。同时，还向全国同时，还向全国1717个大区派遣国家督学，负责监督各大区政府贯彻执行中央个大区派遣国家督学，负责监督各大区政府贯彻执行中央宪法的情况和各省督学的督导工作；宪法的情况和各省督学的督导工作；40 在法国，部长为每一个学区指定一名总督学为联在法国，部长为每一个学区指定一名总督学为联络员，负责监督各学区每年的教学工作计划与一络员，负责监督各学区每年的教学工作计划与一般任务的实施。般任务的实施。在瑞典，国家教育督学共有在瑞典，国家教育督学共有140140名，其中办公室名，其中办公室2020名，国家督学名，国家督学120120名，分别派往各地。名，分别派往各地。41派出机构或联络员制度的作用派出机构或联络员制度的作用建立常驻地方的派出机构或联络员制度已经成为各国国家教育督导制建立常驻地方的派出机构或联络员制度已经成为各国国家教育督导制度的重要组成部分。发挥着重要的作用：度的重要组成部分。发挥着重要的作用：1 1）督导工作的性质决定了督学需要经常对学校和地区教育行政部门）督导工作的性质决定了督学需要经常对学校和地区教育行政部门进行走访，及时了解情况。毕竟每年中央或上级督导机构对学校和其进行走访，及时了解情况。毕竟每年中央或上级督导机构对学校和其他教育机构的正式督导的次数是十分有限的，有的机构几年都没有被他教育机构的正式督导的次数是十分有限的，有的机构几年都没有被督导过，督导过，派出督学对各级各类教育机构进行随访可以弥补正式督导派出督学对各级各类教育机构进行随访可以弥补正式督导的不足。的不足。2 2）随访的一个重要特点是，在不通知教育机构的情况下进行访问，）随访的一个重要特点是，在不通知教育机构的情况下进行访问，可以在更加真实、自然的情况下进行督导；同时随访一般都是由一、可以在更加真实、自然的情况下进行督导；同时随访一般都是由一、二名督学实施，对教育机构日常工作的影响较小。二名督学实施，对教育机构日常工作的影响较小。423 3）在正式督导评价后，需要进行后续性的跟踪访问）在正式督导评价后，需要进行后续性的跟踪访问和督导，检查对正式督导所发现问题的整改情况，和督导，检查对正式督导所发现问题的整改情况，检查督导建议的落实情况；检查督导建议的落实情况；4 4）在地方工作的中央督学可以及时对中央的政策进）在地方工作的中央督学可以及时对中央的政策进行解释，起到上传下达的作用。行解释，起到上传下达的作用。43新模式新模式:中介机构中介机构英国英国:准市场化运作方式准市场化运作方式旨在通过竞争机制提高督导工作的活力与效率，促进督导工作不断旨在通过竞争机制提高督导工作的活力与效率，促进督导工作不断提高质量，私立性的督导小组是否能生存下去很大程度上取决于其提高质量，私立性的督导小组是否能生存下去很大程度上取决于其能否获得更多的督导项目，能否中标又取决于督导方案的可行性和能否获得更多的督导项目，能否中标又取决于督导方案的可行性和督导工作的质量。督导工作的质量。全国教育督导制度的领导机构为教育标准局，其主要职责是负责有全国教育督导制度的领导机构为教育标准局，其主要职责是负责有关政策、计划和标准的制定以及督导质量的监督，而实际督导的组关政策、计划和标准的制定以及督导质量的监督，而实际督导的组织、管理与实施则由教育标准局委托地区性督导机构（织、管理与实施则由教育标准局委托地区性督导机构（Reginal Reginal Inspection Service Providers,RISPSInspection Service Providers,RISPS）全国性督导机构）全国性督导机构 (National Inspection Service Provider,NISPS)(National Inspection Service Provider,NISPS)负责负责;这些地区性和全国性督导机构的性质为中介性组织，具有专业性和这些地区性和全国性督导机构的性质为中介性组织，具有专业性和商业性特质，它们负责督学的聘用、管理、培训，负责督导的组织商业性特质，它们负责督学的聘用、管理、培训，负责督导的组织和实施。和实施。44 从新制度实施开始到从新制度实施开始到20092009年年9 9月，教育标准局共与月，教育标准局共与5 5个地区个地区性督导机构和两个全国性督导机构签约，性督导机构和两个全国性督导机构签约，5 5个地区性督导个地区性督导机构负责不同地区学前、公立中小学、职前教师教育、地机构负责不同地区学前、公立中小学、职前教师教育、地方教育当局的督导，两个全国性督导机构分别负责全国范方教育当局的督导，两个全国性督导机构分别负责全国范围的继续教育机构和独立学校的督导。围的继续教育机构和独立学校的督导。督导机构再与注册督学签约，由其领导的各督学小组负责督导机构再与注册督学签约，由其领导的各督学小组负责实施具体学校的督导工作。督导机构是在商业性基础上与实施具体学校的督导工作。督导机构是在商业性基础上与教育标准局（教育标准局（OfstedOfsted）共同工作的外部机构，督导机构根）共同工作的外部机构，督导机构根据据OfstedOfsted所达成的方案来安排督导。准市场化与竞争机制所达成的方案来安排督导。准市场化与竞争机制主要体现在以下几个方面主要体现在以下几个方面:45 1.1.投标投标:督导任务的分配模式由原来自上而下的下达模式督导任务的分配模式由原来自上而下的下达模式改变为自下而上的投标模式改变为自下而上的投标模式,由督学小组提出学校督导方由督学小组提出学校督导方案，向教育标准局投标，竞争学校督导的项目权，教育标案，向教育标准局投标，竞争学校督导的项目权，教育标准局实行公开招标，根据各督学小组所提出督导方案的可准局实行公开招标，根据各督学小组所提出督导方案的可行性和质量进行选择。中标后，督学小组与教育标准局签行性和质量进行选择。中标后，督学小组与教育标准局签订合同，获得评估经费。订合同，获得评估经费。2.2.督学聘任关系督学聘任关系:“:“注册督学与教育标准局是合同关系，注册督学与教育标准局是合同关系，而不是像过去那样的隶属关系而不是像过去那样的隶属关系(相当于固定编制相当于固定编制)”。符合。符合注册条件者，可向首席督学提出申请，注册的有效期由首注册条件者，可向首席督学提出申请，注册的有效期由首席督学决定席督学决定;3.3.督学小组的性质督学小组的性质:私立性的督学小组私立性的督学小组,注册督学根据督注册督学根据督导对象与督导任务的性质组织督学小组导对象与督导任务的性质组织督学小组,注册督学拥有较注册督学拥有较大的自主权。大的自主权。46 根据对中介性督导机构工作质量的跟踪记录，从根据对中介性督导机构工作质量的跟踪记录，从20092009年年9 9月开始，教育标准局与之签约的中介性督导机构从原来的月开始，教育标准局与之签约的中介性督导机构从原来的5 5个地区性机构和个地区性机构和2 2个全国性机构减少为个全国性机构减少为3 3个机构，他们分个机构，他们分别负责北部、南部和中部的督导工作。在新一轮签约协议别负责北部、南部和中部的督导工作。在新一轮签约协议下，原来由全国性督导机构负责的继续教育和独立学校督下，原来由全国性督导机构负责的继续教育和独立学校督导也由三个地区性中介机构来实施。导也由三个地区性中介机构来实施。这样每个地区性督导机构的督导范围将包括：所有以工作这样每个地区性督导机构的督导范围将包括：所有以工作为基础的、成人和社区教育；职前教师教育；地方教育局为基础的、成人和社区教育；职前教师教育；地方教育局督导；学前教育；公立中小学教育；继续教育和一些独立督导；学前教育；公立中小学教育；继续教育和一些独立学校。学校。新的签约合同将从新的签约合同将从20092009年年9 9月开始到月开始到20152015年终止。年终止。47 目前从现有的目前从现有的7 7个中介性督导机构向个中介性督导机构向3 3个中介性督导机构的个中介性督导机构的过渡工作正在进行，在现有机构工作的人员将可以转入新过渡工作正在进行，在现有机构工作的人员将可以转入新的督导机构工作，以保证督导的顺利实施。的督导机构工作，以保证督导的顺利实施。这样做的主要目的是有助于教育标准局在督导工作方面取这样做的主要目的是有助于教育标准局在督导工作方面取得更大的影响力、整合和一致，改革后将有利于资源整合得更大的影响力、整合和一致，改革后将有利于资源整合和提高督导经费使用效率。整合与改革后的督导机构将大和提高督导经费使用效率。整合与改革后的督导机构将大大提高工作效率，例如负责南部地区的大提高工作效率，例如负责南部地区的Tribal GroupTribal Group日常日常管理人员仅有管理人员仅有2020多人，却要管理大约多人，却要管理大约10001000名专兼职督学以名专兼职督学以及他们的培训工作。及他们的培训工作。48我国是否必要我国是否必要?其他国家的经验表明，越是实行地方分权，越要其他国家的经验表明，越是实行地方分权，越要实行派出机构和联络员制度，例如荷兰、西班牙、实行派出机构和联络员制度，例如荷兰、西班牙、法国等。以协调各大区和各省的教育发展法国等。以协调各大区和各省的教育发展;我国地域广大、差异大，在加强省级教育行政管我国地域广大、差异大，在加强省级教育行政管理责任的改革框架下理责任的改革框架下,为实现教育均衡发展为实现教育均衡发展,是否是否应该考虑实行为中央和省级督导机构工作的派出应该考虑实行为中央和省级督导机构工作的派出机构或联络员制度机构或联络员制度,起到有效联系和协调统筹的起到有效联系和协调统筹的作用。作用。49三、督导机构职责范围的变化与发展三、督导机构职责范围的变化与发展随着各国对各级各类教育问责需求的加大，各国教育督导的职责范围在不断随着各国对各级各类教育问责需求的加大，各国教育督导的职责范围在不断扩大，督导对象不仅包括学校督导评价，还包括地区教育行政督导评价；扩大，督导对象不仅包括学校督导评价，还包括地区教育行政督导评价；各国在职责范围方面体现出以下特点：各国在职责范围方面体现出以下特点：1 1）公立中小学是各国教育督导的核心）公立中小学是各国教育督导的核心;2 2）向其它类型的教育机构扩展，例如学前教育机构、职业和成人教育机构、）向其它类型的教育机构扩展，例如学前教育机构、职业和成人教育机构、以培养中小学教师为目标的教师教育机构；以培养中小学教师为目标的教师教育机构；3 3）有的国家开始渗透到高等教育领域，例如荷兰开始对高等教育鉴定机构进）有的国家开始渗透到高等教育领域，例如荷兰开始对高等教育鉴定机构进行督导；法国对高等学校的行政和经济督导、检查、指导和评估。俄罗斯教行督导；法国对高等学校的行政和经济督导、检查、指导和评估。俄罗斯教育督察署负责对高校的评估与督导。育督察署负责对高校的评估与督导。4 4）对地方教育管理）对地方教育管理/教育行政的督导也成为一项重要任务，例如英国和法国。教育行政的督导也成为一项重要任务，例如英国和法国。50（一）学校督导评价（一）学校督导评价 长期以来各国教育督导的类型一直是以学校督长期以来各国