政府向非政府组织购买公共服务的可行性分析

政府向非政府组织购置公共效劳的可行性分析 年 月滨州学院学报第 卷第 期 ., . , . 【社会学研究】政府向非政府组织购置公共效劳的可行性分析王豆豆厦门大学公共事务学院,福建厦摘 要:通过对非政府组织性质特点及生存现状的解读,分析了我国政府向其购置效劳的必要性和可行性,提出了政府向非政府组织购置效劳的措施与建议:改革体制、转变态度,形成互补优势;加强能力建设,提高效劳质量,促进共同开展;建立多元监督体制,保障公共效劳质量。关键词:非政府组织;公共效劳;可行性中图分类号: 文献标识码: 文章编号:? ? 世纪年代以来,西方兴旺国家政府由于 困,维护弱势群体利益,保护环境,提供根本社会服在财政、管理和信任等方面面临重重危机,而逐步 务,促进社区开展。因根植于民生大地,其生命力特别顽强。它们的兴起和活泼是公民社会主体力退出许多传统的微观经济层面的干预,大量的公共量成熟和进步的标志,是政府职能的有效延伸,被效劳转而通过采购由企业或非政府组织来提供。认为是在政府与企业之后的“第三种力量。上世纪末,随着我国社会改革的不断深人,非政府组织也应运而生,数目逐渐增多,实力 日益增强,在 最初,非政府组织是指得到联合国成认的国际社会效劳中的地位也举足轻重。于是,专家和学者 性非政府组织,后来兴旺国家中以促进第三世界发展为目的的组织也被包括进来,现在主要指开展中对政府 向其他政府组织 购置效劳的意义、范围、方式等方面给予了广泛关注和研究,但很少有专门 国家里以促进国家经济和社会开展为己任的组织。针对非政府组织的相关研究。从理论上讲,非政府 可以说它是现代社会结构分化的产物,是一个社会组织凭借其独特的优势应该成为我国现阶段公共政治制度与其他非政治制度不断趋向别离过程中效劳的有效提供者,但由于诸多因素的影响,现实 所衍生的社会自组织系统的重要组成局部。并非如此。所以,很有必要对政府向非政府组织购 我国的非政府组织诞生于上世纪年代。改买效劳的必要性、可行性进行分析。 革开放前,政府垄断了绝大局部稀有资源的控制权与配置权,并包揽了所有公共物品的提供和社会福一我国非政府组织的性质特点与生存、利工作,因此,很少有非政府组织参与公共效劳。状况改革开放后,一方面由于政府放松了社会领域的管制和多元化利益主体的出现,民间开始拥有大量的一我国非政府组织的性质特点及开展进程自由流动资源和自由活动空间;另一方面农民拥有非政府组织是指那些以非营利为宗旨,为社会提供效劳的自发自觉成立的非正规化公益性组织, 了时间的支配权,在城市由于工作制的缩短和节假日的增加,市民有了足够的自由支配的时间。这为具有民间性和自治性。它有两层含义:一是指同政公众参与志愿者行为提供了人力物力根底。与此府或决策者相对的势力;一是指同主流、精英文化同时,随着改革不断深化而出现的经济地位和阶层或精英阶层相对应的弱势阶层。其目的是援贫济收稿日期:? ? 作者简介:王豆豆一,女,山东滨州人,在读硕士研究生,主要从事非营利组织与第三部门研究。 :. 滨州学院学报 第 卷分化,也催生了为弱势群体代言的非政府组织。 家通过竞标,取得了我国政府扶贫基金会实施的上世纪末,我国政府也开始鼓励公众参与志愿 村级扶贫规划工程。然而杯水车薪,难解非政府组者行为,年由国务院公布的?中国 世纪议 织的开展之需,从长远看,还需要社会和政府向非程?明确指出:“公众、团体和组织的参与和参与程 政府组织提供更多更新的援助模式。度,将决定可持续开展目标实现的进程。年.人才匮乏 在双重管理体制下,非政府组织?国务院关于环境保护假设干问题的决定?中指出:难以得到政府的鼎力支持,在开展上不得不走 自下“建立公众参与机制,发挥社会团体的作用,鼓励公 而上的草根路径,致使大量非政府组织陷入身份危众参与环境保护工作。这些都为我国的公众参与 机和资源匮乏之中,难以招募和留住优秀专业人机制和志愿者行为提供了政策和法律依据。 才。而其组织内部又缺乏战略开展规划,成员专业近年来,随着我国经济体制的转轨和政府职能 学习和培训不到位,能力水平普遍较低,难以形成的不断转变,公众参与社会管理的意识逐步增强, 共同目标和价值认同。组织管理上仍停留在对西非政府组织在我国的开展非常迅速。但是,从整体方非政府组织管理模式和理念的简单模仿上,未能上看,我国的非政府组织仍然存在数量偏少、政社 实现外乡化。由此,其社会公信力明显缺乏,群众不分、机构不健全、官方化、行政化等问题,非政府 抱有不信任的态度,严重制约了自身的开展壮大。组织总支出仅占 的 . ,远远低于兴旺国二、政府向非政府组织购置效劳的必要性家 的水平,也低于 . 的世界平均水平。口与可行性二非政府组织的生存状况非政府组织的开展虽然面临着种种亟待解决我国非政府组织的开展面临着非常为难的境的问题,但以草根拥有的顽强生命力而艰难成长,地:做公益,却受到限制;拓展效劳,却缺少必要的而且在公共效劳的提供中,非政府组织发挥的作用身份;好不容易得到资助,又难以进到自己账户。日益显现,在政府能力缺失的地区和人群中,非政.身份危机 我国对社会组织的注册登记实府组织尤其显示出重要性。施“双重管理体制,登记管理机关是各级民政部门,但在登记之前需要首先自行找到一个“业务主 一政府向非政府组织购置效劳的必要性 管单位,获得其同意承当业务主管责任的审批文 .非政府组织在社会效劳提供中处于优势地件。双重管理体制一直是公民自发成立社会组织 位 第一,扎根基层,效劳于民。非政府组织 自下获得合法身份的最大困境,也是长期以来招致批评 而上成立,扎根于基层,更了解基层民众真实的想和争议的焦点。 法,更能开掘出真正需要帮扶的群体。通过发动社对非政府组织实行审批制度,其本意是为了通 会的力量,整合社会的局部资源开展帮扶活动,对过有效管理形成标准,从而促进非政府组织的健康 于整个社会公益事业的开展都有良好的促进作用。开展。但随着社会开放程度的增加,这一体制已经 第二,实现三方共赢。对非政府组织来说,通过为成为非政府组织开展的最根本障碍,使得纯粹民间 不同的帮扶对象提供福利,实现其社会价值,赢得自发的组织很难进入法律标准体系,以至于很多非 公信力和认同感;对帮扶对象而言,大都处于政府政府组织不得不以工商形式登记注册或不注册。 福利支持以外,通过草根组织的帮扶,在一定程度.资金短缺 双重管理制度使非政府组织未 上可改善其生活质量,并唤起社会公众的共同关能取得法定地位,难以获得国内外捐助。而其 自身 注;对企业而言,非政府组织为其回报社会搭建了的非营利性和资金发动能力的有限性,又决定了资 平台,宣传树立了良好的企业形象。第三,极强的金匮乏不可防止。 志愿效劳精神。非政府组织特别强调信念伦理的从现实情况看,我国非政府组织的“化缘大多 重要性。依靠信念带动初创阶段的核心志愿者力来自国外的基金会,或者企业捐助,但数量极为有 量,使组织在困境下依然可以顺利开展志愿效劳。限。由于政府在发动资金方面的特殊优势,各种非 .政府职能转变、构建和谐社会的客观要求一政府组织不得不把政府作为财力上的主要依靠,但 方面,我国的政治改革要求政府必须充分让权于竞争又异常剧烈。 年, 家非政府组织只有 社会,将自身的局部社会管理职权让位于社会组织第 期 王豆豆 政府向非政府组织购置公共效劳的可行性分析来完成,从而精简自身机构,提高行政效率。另一 务提供上,应该更多地利用社会资源,建立购置服方面,政府要逐步从竞争行业撤出资金,将公共资 务的机制 的重要思想,说明中央高层领导对这一源注人公共产品和公共事业开展,从而弥补市场失 问题的重视和关注。灵和政府失灵的缺陷。这就为非政府组织的开展 第二,分配约束。主要反映在受政策影响的个提供了客观根底。 体中分配利益和本钱时所必须考虑的限制。公共有人认为,只有在强政府、强社会或弱政府、强效劳提供方式的多样化,可以提高公共效劳的质量社会的条件下,非政府组织和政府才适用合作主和效率,增加公众的选择权,但也会损害某些相关义,其实问题并没有那么绝对。在政府主导的体制主体的利益。原本由政府或事业单位垄断的公共下,非政府组织如果得不到政府的支持,就难以获 效劳,由于效劳提供者的改变,会使其职能和权力得开展空间。反之,如果没有非政府组织的参与和 缩减,人员和经费减少。它们不希望出现竞争对支持,政府提出的建设和谐社会的目标也会遇到重 手,动摇其唯一“供给方的地位。在资源有限的情重阻力。因此,两者的社会追求是一致的,“携手慈况下,围绕利益分配的争斗是不可防止的。但问题善,共创和谐的主旨,反映了政府与民间合作的共 又是可以解决的,破题的关键是确立公平而被认同识,也揭示了我国非政府组织开展的健康路径。 的规那么和各方遵从规那么的意识,实施阳光操作。.我国公益事业的开展离不开草根组织的支 第三,制度约束。政策制定者总是受到政治体持 面对我国严峻的就业形势、不断恶化的自然环 制和决策标准的限制。近年来,民政部门推行的境、民生问题日益突出的社会环境,单靠政府单独 “社区建设、“社会福利社会化、“村民 自治等政解决问题显然是缺乏的。许多草根组织虽然没有策,使得我国社会改革有了新的突破和实质性进取得法律合法性,但他们通过扎实的工作赢得了公展,非政府组织的开展有了更为宽松的环境和更为众认可,并逐步获得了“社会合法性,已经成为公广泛的社会根底。非政府组织所面临的法制环境民社会中一支不可无视的重要力量,它们的健康发也发生了显著变化。 年,国家公布了新的?社展对我国公益事业开展举足轻重。现在已经有越 会团体登记管理条例?、?民办非企业单位登记管理来越多的人认识并体验到非政府组织在我国公益 暂行条例?和?公益事业捐赠法?。另外,民政部还事业开展中的重要作用。自下而上的草根组织具有社会团体管理规章余个,地方民间组织管理备先天的贴近群众的特性,以其灵活的组织形式、法规数量更多。虽然 目前我国有关民间组织的法较低的管理本钱、行业领域分布广泛等特点,在解规还存在着立法滞后、体系不完善、层次和质量不决失业、提供公共效劳、改善民生上,都能为构建和高、操作性不强等问题,但与改革开放之前相比,民谐社会做出特有的奉献。间组织开展的法制环境已有了很大的改观。二政府向非政府组织购置效劳的可行性 .经济可行性 公共效劳的特点就是难以使.政治可行性 美国学者马杰认为,一项政策 用货币去计量,因此,政府向非政府组织购置效劳仅当它满足所有相关约束时,才是可行的。这里的 的经济可行性更适用本钱效能分析来衡量。本钱约束是指能够影响政策结果和不在政策制定者控 效能是一个相对指标,是通过单位产品本钱产生的制之下的环境特征。根据这一定义,可从政治约 产品价值大小来衡量本钱支出的效果,它更应注重束、分配约束、制度约束三方面分析政府向非政府 本钱支出与其创造价值的比拟分析。组织购置效劳的政治可行性。 政府向非政府组织购置公共效劳需要付出以第一,政治约束。主要是指政治上的支持程 下本钱:对效劳所支付的费用;安排采购、招投标所度。随着改革的不断推进,巨大的财政压力和行政 产生的费用;在选择效劳提供者阶段为获取信息所精简要求接踵而至,出于政府转变职能的需要,政 支出的费用;交易本钱,即讨价还价、解决争端所产治民主化推进的需要,公民社会及治理理论的兴 生的费用;政府为监督承包者所消耗用;为因效劳起,政府购置公共效劳是大势所趋,必定得到各级 外包、职能缩减而下岗的政府工作人员所支付的费政府的大力支持。年 月,温总理在省部级领 用;执行人员利用信息、权力及其他资源的不对称导干部研讨班上提出了“由政府保障的根本公共服为自己谋利而造成的本钱,如寻租、腐败等。相对 滨州学院学报 第 卷技能,如熟悉政府采购规那么、制度和流程,掌握财于向和政府关系密切的官办非政府组织购置效劳,政、税务、财会知识,熟悉相关法律法规制度,全面政府的搜寻本钱、监督本钱可能会比拟高,但是对效劳所支付的费用可能会因竞争而下降。 了解信息系统应用知识等,还要不断学习,丰富自应该看到,政府通过向非政府组织购置公共服 己的知识和技能。 良好的沟通和协调能力,以务能够产生以下更大的效能。 降低行政本钱, 便更好地与效劳提供方进行交流,减少交易本钱。随着我国政治体制改革的深入及政府管理理提高行政效率。通过购置公共效劳,让更多的非政念的变化,合同外包为主的政府购置效劳的方式得府组织直接参与公共产品的生产与提供,可以打破到广泛应用。政府部门向私人部门购置效劳取得政府、官办非政府组织的垄断地位。 提高公共了较好效果,政府采购的程序逐渐标准化、透明化,产品和效劳的质量,推动公共效劳效率的提高。在政府部门的合同管理经验也逐渐丰富,这都为政府效劳供给方的选择上,政府通过标准的规那么、标准向非政府组织购置效劳奠定了坚实的经验根底。和程序,充分发挥非政府组织的优势,确保效劳供应方应有的资质,从而保证公共效劳的质量。三、措施与建议改善行政主体与对方主体的关系。效劳外包减少通过上述分析可见,政府向非政府组织购置服了权力单向性而强制的因素,增加了合意成分,改变了行政主体的权力思维,而转向为社会公众提供 务具有相当的必要性和可行性,但由于重重困境使效劳的行政观念。促进市场竞争,提高非政府 得这种方式推行缓慢,为扭转这一局面,特提出以下几点措施和建议。组织的实力。通过招标产生的效劳供给方价格更合理、技术设备更强、管理更为完善、专业性更强。 一改革体制,转变态度,形成互补优势.技术可行性 技术可行性的一个重要标准 随着信息化和全球化趋势的不断推进,非政府是效力,它所关注的焦点是政策方案是否会到达它 组织作为协助政府共同治理社会的有生力量在 日益壮大,成为不能无视的力量。一方面政府希望利预期目标,在多大程度上实现预期 目标。但由于影响政策效果的因素有多种,并不是每一种影响都可 用非政府组织发挥作用,为社会提供必要的公共服找到可靠的测量方法,因此,对于大局部的政策方 务产品,而另一方面却始终把非政府组织独立性的案来说,效力的测量是很困难的。这里主要考察执 治理理念看作是一种“异己力量,不愿给予支持。于是,严格的准人政策便成为政府控制的有效手行部门的技术水平和管理能力。段。事实上,非政府组织并不是影响社会稳定的不向非政府组织购置公共效劳,政府需要具备以安定因素。它们不仅是为了承接政府办不了的事下能力:制度建设能力,即建立政府购置效劳的相情,做政府的帮手、公益事业的补充,更为重要的关法律、规章、制度,并明确政府购置效劳的规那么、是,它们表达了新型的治理理念,是协助政府共同程序;合同管理能力,作为政府购置效劳中所使用治理社会的有生力量。的主要手段,政府合同管理的能力至关重要,主要信任是合作的根底,缺乏信任就不可能建立起指对效劳提供的情况进行监督;资源供给能力,指良好的合作关系。政府与非政府组织之间必须增政府部门是否有充足的人力、财力、物力投入购置进相互了解,加强协作。一方面,政府要彻底转变效劳的组织、实施及为效劳付费等方面,这是购置对非政府组织态度,主动与合法、健康的非政府组效劳的物质保障。织建立信任关系和伙伴关系,充分发挥它们在社会具体到执行人员,需要具备较高的能力和素管理、公民参与和建设和谐社会中的作用。另一方质,主要包括以下几方面。 搜集、分析信息的能面,非政府组织也要主动了解政府的困难和问题,力。在选择效劳提供方时,需要对大量的单位进行用自己的专业能力帮助政府,想方法成为政府的资质的考察和审核,这需要相关人员具备对各种信“伙伴,形成互补优势。息进行分析、鉴别的能力。 良好的心理素质和二加强能力建设,提高效劳质量,促进共同职业道德水平,既要顶得住巨大的压力,保持清醒的头脑,又要坚持公平、公正的处事原那么、廉洁奉 开展充分发挥非政府组织的作用,是现 社会管理公,不被物欲所迷惑。丰富的专业知识和专业