公共交通扶持政策及法规研究

Four short words sum up what has lifted most successful individuals above the crowd: a little bit more.-author-date公共交通扶持政策及法规研究公共交通扶持政策及法规研究公共交通扶持政策及法规研究 在新的历史时期，如何制定城市公共交通政策，是摆在我们面前的重大课题。城市公共交通是一个特殊的产业，它即要接受政府的指导，实现社会效益目标，又要受市场的制约，实现经济效益目标。政府如何进行目标综合并做出政策选择，对于城市公共交通的发展，乃至城市社会经济的发展至关重要。因此，做好城市公共交通政策研究意义重大。1.大力发展城市公共交通的必要性20世纪80年代以来，城市道路交通量增长迅速，尽管城市道路以前所未有的速度建设，仍不能满足道路交通需求，城市道路交通拥堵日趋严重。有关资料显示，城市道路年增长率达3.4%，但交通量以15%左右的速度增长，不少城市车辆行驶速度普遍下降，一般城市干道上机动车的运行速度只有1520km/h，大城市中心区的车速已下降至1015 km/h。根据我国国情，受资金和时间的制约，短期内通过大量修建道路以满足交通需求是不现实的。从长远看，由于城市可用于修建道路的用地是有限的，因此可满足的道路交通需求也是有限的。据推算，即便将城市用于修建道路的用地全部修建成道路，也只能满足部分居民的采用小汽车出行的交通需求。近远期问题都归结到道路资源的匮乏，由此决定了提高道路交通效率，用有限的道路面积承担尽可能多的人和物的运输是解决城市交通问题的必由之路。公共交通是运量大、集约化经营的交通模式，它可以承担因社会经济发展而产生的出行需求，而且全社会都可用。与个体交通相比，公共交通是对道路资源高效利用的交通方式，公共电汽车乘客人均占用道路面积约为小汽车的1/10、自行车的1/6。目前的交通量结构中，个体交通所占比例过大，而且还有进一步扩大的趋势，降低了道路资源的利用率。因此，大力发展公共交通，适度抑制个体交通，改善交通结构，实现道路资源的优化配置，是改变目前道路交通供求紧张状况，缓解城市道路拥堵的最佳途径，同时也是适应城市土地资源匮乏这一基本特征的、考虑长远的交通战略。 此外，环境恶化和资源缺乏问题是关系城市能否持续发展的两个重要问题，公共交通比小汽车交通污染小、能耗低。因此，发展公共交通也有利于城市社会的可持续发展。2.政策上扶持公共交通的合理性城市公共交通作为城市的基础设施，以提高全社会的总体效益为宗旨。但是对于公共交通的经营者，又必须完成和超额完成各项经济指标，提高企业自身的经济效益，维持企业正常的生产和经营。没有社会效益，公共交通就丧失了存在的价值基础，没有企业效益，公共交通则无法经营，社会效益也就无从实现。显然，两个效益缺一不可，必须高度统一。公共交通提供的并不仅仅是对乘客的直接服务，它以提供乘客空间位移的特殊形式，将其创造的价值溶于生产、流通等社会的各个领域的经济效益之中。而且，由于公共交通的高效率，其对社会的贡献还包括缓解交通拥堵、改善环境质量、降低交通事故、提高能源利用率、改进经济战略、提高城市中心区效率等。因而，公共交通的发展应当得到应有的支持。公共交通创造了巨大的社会经济效益，其效率成本是不能直接通过调整票价水平完全得到补偿的。这是因为出行者总是从直接的利益出发选择交通方式的，只有当出行者认为某种交通方式的直接的性能价格比是最优的，他才可能选择这种交通方式出行。由于与个体交通相比，城市大容量公共交通在服务性能方面存在着出行路线不能灵活改变、准点率差、不能实现门到门运输、需要换乘、舒适性差等缺陷。因此，如果公共交通票价完全涵盖了其为社会经济效益的付出，公共交通的性能价格比就会处于较低的水平，势必导致出行者向其他方式转移。这样不但获得补偿的初始动机会落空，而且还会影响社会的总体效益。因此，从全社会的利益出发应使公共交通的性能价格比处于相对的优势。 既然公共交通为社会做出了巨大的贡献，而相关的付出又不能从票价上得到相应的补偿，那么政府在政策上给予各种必要的扶持就是合情合理的，否则公共交通的经营者就无法维持生产和经营。公共交通是一个庞大复杂的开放系统，公共交通政策必然关系到各社会团体的利益，因而政府必须站在全社会总体利益的立场上，以其权威的地位进行利益综合，制定合理的公共交通政策。3.公共交通现状问题及其原因分析改革开放以来，城市公共交通随着社会经济的高速发展也得到长足发展。1993年与1978年相比，全国公共电汽车标台增长220.9%，公共交通运营线路增长267.9%；1993年统计全国公共电汽车共有99670标台，平均每万人拥有6.0台；近几年出租车发展迅猛，8年中增长了5倍；现有三个城市建成了地铁，线路总长67km。城市公共交通在其发展过程中也存在着各种各样的问题，综合反映在两个方面：3.1 公共交通企业财务状况恶化公共交通亏损增加，财政补贴大幅上升。据对全国124个城市公共交通企业调查，1992年比1991年亏损增加了60.4%，补贴增加了27.7%；1993年比1992年亏损增加了74.2%，补贴增加了61.8%。导致财务状况恶化的因素主要有：3.1.1 公共电汽车和地铁的车票价格与其成本严重背离，补贴不到位。尽管这些年来公共电汽车和地铁的票价有过几次调整，但是由于运营成本的增长，价格与成本的背离仍很严重。又由于政府对公共交通的补贴通常采取“用了再算，亏多补少”的办法，且常常不能及时到位，造成公共交通企业的财务困难。公共交通运营成本的增加主要有以下原因： （1）原材料、工资及福利费用支出增长。这与全社会物价上涨和职工工资增长相一致，这部分支出占公共交通运营成本的60%左右。以燃料价格为例，市场化以来，1994年与1991年相比公共交通使用的汽油价格上涨了105.24%，柴油价格上涨了74.32%；公共交通企业职工人均工资及福利收入成倍增加，例如：1995年与1990年相比，北京市公共交通公司职工人均工资及福利收入增长了130%。（2）运营效率低。城市道路交通拥堵是影响公共电汽车运营效率的一个重要因素，由于拥堵使公共交通运营速度降低，车辆的周转率下降。在这种情况下，完成与以前相同的工作量，必须投入更多的车辆和司售人员，此外还要增加场（厂）、站设施和维修人员。劳动效率低是造成公共交通运营效率低的另一重要因素，反映在公共交通企业人车比例高。1994年国有公共交通企业公共汽车人车比例为8.81，无轨电车9.51，而国内外的平均先进水平则低得多。导致劳动效率低的主要原因之一是公共交通企业的科技水平低，表现为：由于调度监控和收费手段的低下，与之相应的运营组织方式落后，使人员和运输设备不能得到优化配置和使用；由于运营和维修设备的陈旧老化，造成了劳动力的浪费。劳动生产率低的另一个原因是部分线路客流量过小、满载率不高，但是为了尽量满足市民的出行需求，这些线路又有必要开，如比较偏僻的地区市民要求开辟的公共汽车线路；夜间作业的职工要求夜间乘坐公共汽车，且要连成网以便换乘。此外，管理机制不合理也是影响劳动效率的一个因素，主要表现为：管理体制上机构重叠，职能交叉，冗员过多。其原因是在用人、用工制度上改革不够，以及没有引进更为有效的竞争机制，促进公共交通企业积极主动地提高劳动效率。3.1.2 客运市场营运收入分流。客运市场的开放和多元化满足了不同层次出行者的需求，同时也改变了客运市场营运收入分配的格局。现在，收入丰厚的线路各种客运车辆争着上，与公共电汽车竞争，而无盈利的线路只有公共电汽车承担，影响了公共电汽车的收入。为了获取更多的利润，一些社会客运经营者甚至采用强占公共电汽车站位、堵截公共电汽车等不正当手段与公共电汽车争抢客流，使公共交通企业蒙受巨大损失。3.1.3 经营模式低效。目前公共交通企业还未完全脱离计划经济体制下形成的经营模式，经营结构还很不合理，表现为在拓宽客运市场和培育新的经济增长点方面力度不够。另外在盘活存量资产，实现资产经营和资本运营方面公共交通企业刚刚起步，公共交通企业的资产存量很大，这些资产中的一部分由于结构不合理，重复建设、设备闲置、积压、占用等种种原因已成为不良资产，盘活公共交通企业的存量资产，对提高公共交通企业的经济效益，乃至公共交通企业发展意义重大，在这方面还需要相关政策的支持。3.2 公共电汽车、地铁的客运总量逐年减少，客运结构不合理逐年加剧1992年全国公共电汽车、地铁的客运量为291亿人次，1994年下降到272亿人次。随着城市布局向郊区和卫星城镇的不断扩展，人们的出行范围增大，出行距离增加，这对于适用于短距离出行的自行车方式，其出行量所占比重应逐渐减少。然而，实际情况却相反，许多大城市自行车方式出行量比重在增长，如天津，20世纪80年代初公共交通方式出行量与自行车方式出行量之比为28，90年代却下降为19；上海80年代初为73，90年代下降至46；北京等其他城市情况也相似。在大城市中，轨道交通、快速公共汽车系统发展缓慢，北京是全国城市中地铁方式出行量所占比重最高的，也仅为6%。近几年来，小公共和出租车的发展满足了多层次的出行需求，但也呈现了过快的增长，表现为出租车承担了过多的短距离的出行，在一些大城市的道路上，出租车和小公共车占了相当大的比例，空驶现象较为普遍。导致公共电汽车、地铁客运总量减少的原因主要有：3.2.1 服务水平下降。主要表现是：（1）公共电汽车运营速度下降。公共电汽车高峰小时运营速度已由20世纪80年代的1214 km/h，下降至目前的10 km/h左右，主要原因是公共电汽车行驶环境恶化，反映在公共电汽车占用道路率的下降。（2）公共交通在乘坐不便方面有所加剧。在新开发区和新建居住区公共交通还相当薄弱；公共交通之间、公共交通与其他交通方式之间的换乘距离和时间增加。造成问题的原因主要是：城市规划、设计对城市布局变化后的公共交通场（厂）、站需求估计不足，如一些新建住宅区和开发区没有充分考虑公共交通场站用地的需要或被挤占，致使无法开通公共交通线路；在道路、桥梁设计中考虑公共交通换乘不够，以及缺乏综合枢纽的规划建设。（3）公共交通准点率下降。城市交通拥堵加剧，导致公共电汽车的延误增加，产生串车现象，是公共交通准点率下降的主要原因。3.2.2 客运多元化的影响。城市客运多元化，在满足不同层次出行者需求的同时，对公共交通客流也产生了分流作用，这是必然的。但是由于客运市场管理上的问题，也产生了一些不良作用，如个体交通、出租车和小公共占用了大量的交通资源，而服务价格中没有支付必要的社会成本，使它们在与公共电汽车的竞争中处于优势；客运市场秩序混乱，小公共、出租车经营者受利益驱使干扰公共电汽车正常运营等。4.公共交通扶持政策和法规研究的对象和主要内容 公共交通扶持政策属于公共政策范畴，研究对象是公共交通的内部结构关系，以及与外部相关事物的关系。研究任务是正确确定各种关系，用以作为规范人们行为的准则。由于近中期常规地面公共交通仍将是城市公共交通的主体，因此对其的扶持政策是本研究的重点。针对公共交通现状存在问题，借鉴国外发展经验，公共交通扶持政策和法规研究应包括如下内容： 4.1经济政策 （1）投资政策。研究有关城市公交发展规模、资金需求、资金来源和构成等方面的政策。（2）票价与补贴政策。研究票价制定和调整机制、运营补贴的办法、资金来 源及构成等方面的政策。（3）经营机制。研究改革公共交通企业经营结构、经营方式、管理机制等方面的政策。4.2 优先通行研究公共交通路权使用优先和适度控制个体交通的政策和措施。4.3 客运市场研究研究客运市场资质管理、资源管理、运营管理、价格管理、经营管理等方面的政策。4.4 规划、设计管理研究城市公共交通场站用地规划、新建小区公共交通配套设施，道、桥公共交通换乘设计要求、大型枢纽站规划等方面的政策。4.5 公共交通立法阐明公共交通立法的必要性，研究公共交通法规体系，提出立法建议。5.公共交通扶持政策和法规研究的基本原则与思路5.1 基本原则公共交通扶持政策研究要遵循以事实分析为依据，以价值分析为基础的科学方法，坚持效益第一、兼顾公平的原则。贯彻优先发展公共交通的战略思想，把握好公共交通产业的经营性与公益性关系，实现公共交通产业的可持续发展。研究政策和法规，注重可操作性，相关指标的确定，要确保满足基本需要，适当留有余地。5.2 基本思路研究公共交通扶持政策，首先要确立公共交通优先战略，即从城市社会经济的发展和城市交通实际出发，确定公共交通在城市交通中的地位、作用、公共交通优先战略的内容和目标，正确处理公共交通优先与其他相关事物之间的关系，以及公共交通优先战略的组织实施等，作为公共交通扶持政策研究的指导方针。公共交通扶持政策的内容十分丰富，在研究中要尽量系统化，协调好各方面的关系。从系统地分析问题入手，认真研究城市公共交通的运营环境和经营环境，以及公共交通内部要素，要从社会、经济、环境三个方面的可持续发展出发，制定公共交通扶持政策。5.2.1 经济政策（1）投资政策。分析城市社会经济发展、城市建设与公共交通需求规模之间的关系，依此合理确定公共交通所需投资规模。研究各种的投资来源，根据经济性、稳定性等原则，确定合理的投资结构。（2）经营政策。分析影响公共交通运营成本变动的各种因素，反映票价的政策性亏损程度；根据居民与政府财政的承受能力，研究对公共交通运营政策性亏损的承担中，票价调整与财政补贴应占的比例，确定合理的票价水平；建立有效的票价调整机制。改革单纯“输血型”的经营模式，通过营造良好的政策环境（如：减免税费、股份制改造、扶持多元化经营等），培育公共交通的造血机能。改革管理机制，完善激励机制和制约机制。5.2.2 通行优先。从公共交通道路通行优先需求和措施及适用条件分析入手，研究制定公共交通道路优先通行方案的基本原则和方法；从交通需求管理研究入手，提出对个体交通适度控制的政策措施。5.2.3 客运市场管理。从交通方式结构和出行方式结构的分析入手，应用经济的、行政的、法律的手段进行调节，保证公共交通占主导地位的合理的客运交通结构。5.2.4 规划、设计管理。分析目前城市规划和建设中有关公共交通规划和设计上存在的问题，在总结实践经验和教训的基础上，从提高公共交通效率和方便乘客出发，提出相关的政策建议。 5.2.5 公共交通立法。借鉴国外公共交通立法经验，结合我国国情，提出公共交通法规体系，并把已经比较成熟的政策和规定以法规的形式确定下来，逐步完善。 -