监督执纪工作规则中“谈话函询“的解读

关于监督执纪工作规则中“谈话函询“的解读中央纪委近日印发实施了中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）（以下简称为规则），其中第五章“谈话函询”分四个条文强化了对谈话函询的有关要求。规则关于谈话函询的规定总体上比较原则，为切实把监督执纪权力关进制度的笼子里，还需要就相关问题进一步探讨。一、关于谈话、函询的相关制度党的十八大以来，中央将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，强调党要管党、从严治党。习近平总书记强调，加强纪律建设是全面从严治党的治本之策，要把纪律和规矩挺在前面，更多用制度治党、管权、治吏。经初步梳理，中央层面关于谈话函询的相关规定，关于谈话函询的性质定位、适用对象、适用情形等方面规定不一，这些制度总体上可分为两类：一类是在法规制度标题中明确了谈话或者函询的相关规定，这类规定相对较少，如2005年中央办公厅印发的关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法、2015年中央组织部印发的关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的办法等制度，但各地有不少关于谈话函询的专门制度规定。另一类是在法规制度内容中涉及谈话或者函询的相关规定，这类制度比较多，主要包括：1987年中央纪委印发的党的纪律检查机关案件审理工作条例中关于谈话的有关规定，1994年中央纪委印发的中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例及实施细则中关于谈话的有关规定，2013年、2014年中央纪委印发的关于问题线索管理、处置的有关规定，2016年中央印发的中国共产党党内监督条例中关于谈话、函询的有关规定，2017年中央纪委印发的中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）关于谈话函询的专章规定，等等。二、关于线索处置中谈话函询的基本定位一是在线索处置四类方式中把握定位。中央纪委关于加强和规范反映领导干部问题线索管理工作的有关规定，要求各级纪检监察机关对问题线索全面清理，执行分类处置标准。规则第十六条规定“承办部门应当结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况，综合分析，按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四类方式进行处置”，第十六条中明确了“采取谈话函询方式处置问题线索”的有关规定，由此分析，规则规定的谈话函询，其定位是对问题线索的一类处置方式。二是在诸多谈话和函询方式中比较定位。谈话函询包括谈话、函询两种方式。作为问题线索处置方式的函询，有别于一般的函来函往中的函询；作为线索处置方式的谈话，有别于没有问题线索反映开展的一般性的任职谈话、廉政谈话、谈心谈话等谈话类型，有别于调查谈话、审查谈话、审理谈话、诫勉谈话等谈话类型。三是在监督执纪四种形态中明确定位。中国共产党党内监督条例第七条明确了监督执纪“四种形态”的内涵，“四种形态”彰显了铁腕反腐、惩前毖后的坚决态度，体现了严管厚爱、治病救人的良苦用心。运用监督执纪“四种形态”，首先要是运用好第一种形态“红红脸、出出汗”这个常态，谈话函询是第一种形态最基本、最有效的实现形式，也是挺纪在前的重要载体，应当着力规范谈话函询工作，旨在减少腐败存量、遏制腐败增量、营造良好政治生态。四是在制度价值取向中找准定位。在实践中，对党员干部的苗头性倾向性问题存在发现难、取证难、定性难等现实问题，谈话函询作为对问题线索的一种处置方式，各地在操作中存在标准不统一、内容不规范、程序不严格、文书不一致、实效不够强等突出问题，谈话函询制度的价值取向在于：推进谈话函询工作制度化、规范化、长效化；强化抓早抓小，教育在先、警示在先、预防在先，做到早发现、早提醒、早纠正；体现对干部关心爱护，加强和改进对党员干部的教育、监督和管理，助推管党治党从宽松软走向严紧硬。三、关于谈话函询的实务重点（一）关于谈话函询的适用对象2005年中央办公厅关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法、2015年中央组织部关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的办法均适用于（党员）领导干部，但考虑到用谈话函询方式处置有关问题线索均涉及到广大党员干部，而且实践监督执纪“四种形态”时也关系到广大党员干部，规则虽然没有明确规定谈话函询的对象，但由于关于问题线索处置方式适用于广大党员干部，因此适用对象不应仅仅限定在党员领导干部，而应包括广大党员干部。（二）关于谈话函询的适用情形一是确定适用情形的基本原则。规则并未具体明确适用谈话函询的具体情形，笔者认为，对问题线索的谈话函询处置，应当稳妥审慎，要着力把握好谈话函询的宗旨：即挺纪在前、抓早抓小抓苗头，防止小毛病演变成大问题；关心爱护干部，注重平时监督管理，促进干部健康成长。在确定谈话函询处置具体问题线索时，应把握一个基本原则：即针对党员干部工作、生活作风方面的一般性问题、轻微违纪问题，以及苗头性、倾向性问题，应当及时开展谈话、函询。需要说明的是，对十八大后不收敛不收手、顶风违纪的，信访举报多、反映强烈、问题线索集中的，对于反映问题比较严重、可查性强的，不宜用谈话函询方式处置。二是关于适用情形的有关规定。中国共产党党内监督条例第三十一条规定“接到对干部一般性违纪问题的反映，应当及时找本人核实，谈话提醒、约谈函询，让干部把问题讲清楚”。根据中央纪委对反映领导干部问题线索处置方式的有规定，谈话函询主要适用于两类情形：1.反映的问题具有一般性，查清了只能给予轻处分或批评教育，或者反映问题不实而予以澄清的线索；2.反映问题笼统，多为道听途说或主观臆测，难以查证核实的线索。此外，根据2005年中央办公厅印发的关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法第六条、第十二条的规定，纪检机关“针对群众反映的党员领导干部政治思想、道德品质、廉政勤政、选人用人等方面的问题，也可以用书面形式对被反映的党员领导干部进行函询”。（三）关于谈话函询的审批及通知一是关于谈话函询的审批。规则第十八条规定“承办部门采取谈话函询方式处置问题线索，应当拟定谈话函询方案和相关工作预案，按程序报批。对需要谈话函询下一级党委（党组）主要负责人的，应当报纪检机关主要负责人批准，必要时向同级党委主要负责人报告”。笔者认为，鉴于谈话函询作为监督执纪四种形态中的第一种形态，属于常态性的处置方式，在报批程序上除了函询下一级党委（党组）主要负责人需要报纪检机关主要负责人审批，对其他人员的谈话函询承办部门报分管领导批准即可。二是关于谈话函询的通知。规则第二十条中规定了函询的通知程序，即“函询以纪检机关办公厅（室）名义发函给被反映人，并抄送其所在党委（党组）主要负责人”。规则并未明确谈话的通知程序，笔者建议，在谈话的通知程序上，若以书面方式通知，程序会显得繁琐，从便于操作的角度出发，可以在相关配套制度中规定：经批准谈话后，承办部门应当以适当方式通知被谈话人，并告知其所在党委（党组）主要负责人。（四）关于谈话人、谈话内容、谈话记录一是关于谈话人的确定。规则第十九条规定“谈话应当由纪检机关相关负责人或者承办部门主要负责人进行，可以由被谈话人所在党委（党组）或者纪委（纪检组）主要负责人陪同；经批准也可以委托被谈话人所在党委（党组）主要负责人进行”。笔者认为，在谈话人的确定上，谈话人不得少于两人，应当视情况由纪检机关相关负责人或者承办部门主要负责人担任主谈话人，还应当配一名工作人员负责记录。二是关于谈话的内容。规则并未明确谈话的具体内容，笔者认为，从谈话的宗旨出发，谈话应当包括四方面内容，即谈话人提出纪律要求，说明谈话事由；被谈话人作出答复或者说明；谈话人提出针对性要求（可以视情况要求被谈话人作出书面说明）；被谈话人表明态度。三是关于谈话的记录。规则第十九条明确“谈话过程应当形成工作记录”。笔者认为，谈话过程，谈话过程应当形成记录（可统一谈话记录的文书格式），并经被谈话人签字确认。（五）关于谈话函询的回复材料一是关于被谈话人的书面说明。规则第十九条规定“谈话后可视情况由被谈话人写出书面说明”。笔者认为，书面说明不是必需材料，在实践中，如确需被谈话人写出书面说明，则应明确书面说明的具体内容和提交材料的具体要求，如明确提交时间、提交方式、本人签字等要求。笔者建议，可制定谈话函询配套制度，规定：需要作出书面说明的，被谈话人应当在7日内形成书面说明（因为有谈话结束后30日内办结的时限要求并考虑走程序需要一定时间，因此时间要严格限制），并经所在党委（党组）主要负责人签署意见后回复纪检机关承办部门；被谈话人为党委（党组）主要负责人的，或者被谈话人所作说明涉及党委（党组）主要负责人的，应当直接回复纪检机关承办部门。二是关于被函询人的说明材料。规则第二十条规定“被函询人应当在收到函件15个工作日内写出说明材料，由其所在党委（党组）主要负责人签署意见后回复纪检机关承办部门。被函询人为党委（党组）主要负责人签署意见后发函回复。被函询人为党委（党组）主要负责人的，或者被函询人所作说明涉及党委（党组）主要负责人的，应当直接回复发函纪检机关。规则并未对因故未能及时回复如何处理，2005年关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法第七条规定“如有特殊情况不能如期回复的，应当在规定期限内说明理由”，笔者认为，如有特殊情况不能如期回复的，应当在规定期限内说明理由并报纪检机关承办部门审核，经批准后可适当延期回复。（六）关于谈话函询后的处置意见为避免谈话函询徒走形式、程序空转，对谈话函询决不能“一谈了之”、“一函了之”，必须严格谈话函询的处理方式，真正发挥提醒、震慑、警示等三重实效。根据规则第二十一条的规定，纪检机关承办部门写出情况报告和处置意见后报批，其中处置意见根据不同情形作出相应处理：一是反映不实，或者没有证据证明存在问题的，予以澄清了结；二是问题轻微，不需要追究党纪责任的，采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式处理；三是反映问题比较具体，但被反映人予以否认，或者说明存在明显问题的，应当再次谈话函询或者进行初步核实。笔者认为，规则并未明确承办部门对被谈话人书面说明的处理，但根据规则的立法本意，承办部门收到被谈话人的书面说明材料后，应当按照规则第二十一条的规定处理。（七）关于办结时限及材料归档一是关于办结时限。根据规则第二十一条的规定，“谈话函询工作应当在谈话结束或者收到函询回复后30日内办结”。笔者认为，根据规则的规定，30日内办结要求谈话函询相关处理事项按程序办完且整个谈话函询材料归入个人廉政档案。二是关于材料归档。关于材料的归档留存，2005年关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法第十条明确规定“党员领导干部的诫勉谈话记录（需经本人核实）和回复组织函询的材料，由进行诫勉谈话和函询的机关或者部门留存”。2015年关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则第十二条规定“组织人事部门对领导干部回复组织函询的材料应认真审核，并建立函询档案管理制度，对有关材料进行留存”。规则第二十一条规定“谈话函询材料应当存入个人廉政档案”，这里强调的是个人廉政档案，并未要求归入个人档案（谈话函询不是对人的处理也不宜纳入个人档案），这要求纪检机关内部还应健全个人廉政档案管理相关制度及设施。（八）关于工作保障和文书格式一是关于工作保障。规则第八章明确规定了相关监督管理制度，这是对整个监督执纪工作的保障。为进一步强化对谈话函询的工作保障，在实践中应当强化四方面的保障措施：1.强化监管。根据规则第四十五条的规定，纪检机关应当强化自我监督和接受外部监督，健全内控机制，严格干部准入制度，加强对监督执纪工作的领导，严格教育、监督、管理。中国共产党党内监督条例第二十条规定，要严格党的组织生活制度，民主生活会重在解决突出问题，领导干部应当在会上把群众反映、巡视反馈、组织约谈函询的问题说清楚、谈透彻，开展批评和自我批评，提出整改措施，接受组织监督。2. 严格保密。规则第五十条明确规定了保密相关规定，谈话函询工作人员应当遵守严格履行保密义务。3. 抽查核实。建议完善配套规定，明确对被谈话人（被函询人）回复本人没有问题的，纪检机关可以视情况进行抽查核实。4.强化责任。一方面，党员干部接受谈话函询，要如实回答问题，不得隐瞒、编造、歪曲事实和回避问题，不得无故不回复组织函询，不得对反映问题的人进行追查，更不得打击报复，对违反者，应当进行批评教育，情节严重的给予组织处理或者纪律处分。另一方面，强化纪检机关的执纪责任，明确对谈话函询中不履行或者不正确履行职责的工作人员，依据有关规定追究责任。二是关于文书格式。规则并未明确谈话函询工作的相关文书，为进一步强化谈话函询工作的制度化、规范化、程序化，建议借鉴案件检查工作条例实施细则附文书格式的立法方式，根据谈话函询工作流程设置相应文书格式，如可包括谈话（函询）呈批表、函询通知书、谈话（函询）情况说明、谈话（函询）处置意见表等文书格式。四、完善谈话函询的配套制度（一）关于完善制度的基本思路。在制定配套制度的思路上，应坚持四个原则：一是突出合规性，坚持并重申规则等中央相关规定。二是强化针对性，结合实际细化规定、完善程序、规范流程，突出可行性。三是注重协调性，强化与中央办公厅关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法、规则等有关规定的对接协调。四是完善系统性，突出与各地已有相关规定的整体协调配套，如已出台的相关谈话函询办法与规则相冲突的，应当对标校准、配套修订。(二)关于配套制度的主要内容。一是关于规则的配套制度。规则第三条明确要求“严格工作程序，有效管控风险点，强化对监督执纪各环节的监督制约”。纵观规则九章五十七条内容，笔者认为，规则明确了监督执纪的总体要求和的重点环节的主要规则及有关监管要求，但从法规适用上看，要注意两个问题：一方面，案件审理工作条例、案件检查工作条例及实施细则等监督执纪工作相关规定中与规则不相冲突的内容还应继续适用；另一方面，从实际情况出发，还应配套完善相关实务操作流程规范，完善配套制度，如规则第五十五条明确规定“各省、自治区、直辖市纪委可以根据本规则，结合工作实际，制定实施办法”。二是完善谈话函询的相关规定。就谈话函询工作而言，在配套制度中需要完善的主要内容包括但不限于：谈话函询的适用对象、适用谈话函询的情形、谈话的审批及通知程序，谈话场所的安全要求，谈话人的确定、谈话的内容、谈话记录的要求、谈话回复材料的要求，对函询谈话回复的分类处置、谈话函询的时限及材料归档，谈话函询的相关保障措施、纪律要求、谈话函询的相关文书格式，等等。三是关于配套制度的发文方式。根据中国共产党党内法规制定条例及有关规定，规定、办法、细则是对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。配套制度依据规则等规定制定，可以纪委的名义出台总体的实施办法（细则）或者单项监督执纪工作的实施办法（细则）。9