浅论公共决策的科学性

浅论公共决策的科学性马玉清公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，调配利用公共资源，为有效实现公共利 益而进行的管理活动，这种管理活动最重要的手段就是公共决策。因此，公共决策水平的高 低直接关系着公共资源运用是否合理，公共利益能否实现。公共决策科学化越来越成为全社 会关注的重点问题。一、公共管理呼唤决策的科学性公共决策是公共管理的重要手段，是社会公共组织为实现一定的目标或解决面临的问题 制定行动方案并加以优化选择的过程。作为一切行为的先导，公共决策的正确与否直接关系 到事业的发展，其质量的高低直接影响着公共活动的效力。有效利用公共资源，以最少的投 入获取最大的公共利益是公共决策的最高境界。任何决策都具有预见性、选择性、主观性等特征，都是由人的主观意志对客观存在的多 种可能进行选择，且这种选择立足于现实并面向未来，具有不可知性。准确地筹划未来不可 知的事情，就要求凭借现有的知识和经验，进行科学的预测。公共决策与其它决策相比具有广泛性、战略性、复杂性、执行性等特点，其操作难度和 影响程度都远甚于其它决策。公共决策的领域涉及社会生活的各个方面，从政治、法律、经 济、文化到与人们生活密切相关的水价、电价、房价、火车票价等等，几乎无所不包，是最 具广泛性的决策；公共决策虽有对某一问题的具体决策，如北京饮用水问题，但更多的是对 全局问题的决策，如社会经济发展方向、策略、区域功能定位、行业布局等等大的战略问题， 其不但作用于当前，而且更注重对长远发展的影响，其战略意义和长远性是其它决策无法匹 敌的；社会是复杂的，对公共事物所做的决定必然要面对极为复杂的社会局面，因此，公共 决策具有复杂性；公共决策一旦作出就要在其所调节的范围内执行，具有普遍适用力。上述 四个特点决定了公共决策的影响面广，影响时间长，影响力大，因此必须慎之又慎，一旦决 策失误必然影响巨大，破坏能力也最强；特别是重大决策的失误，其后果更是无法估量的。 因此决策成功是最大的成功，决策失误是最大的失误。这种失误的损失远不能简单的用金钱 来衡量，至少包括以下几个方面：第一，直接的经济损失。决策失误的经济损失是巨大的，仅2002年，审计机关审计查 出由于违规担保、投资和借款等，给国家造成损失多达72. 3亿元。基层许多人士普遍认为， 这个数字已相当保守了，实际上由于决策失误造成的损失远不止这个数字。第二，自然环境和资源的损失。一些违规项目和重复建设，以及“开而不发”的撂荒地， 不但严重超越了自身的经济承受能力，损害了老百姓的切身利益，而且占用了大量宝贵的土 地资源；由于管理审批不严，造成的环境污染和矿产资源的浪费触目惊心，其经济损失难以 估量，对环境造成的破坏更是难以弥补。第三，政治上的损失。由于决策失误造成的巨大损失引起了群众的强烈反感，使当地政 府的信用度降低，干群关系紧张危及社会稳定，干部队伍自身建设也受到影响。因此，加强党的执政能力建设，重要的一条是要提高公共决策能力，防止决策失误。党 和政府为此采取了一系列举措：如建立重大问题集体决策制度、专家咨询论证制度、社会公 示制度、社会听证制度、决策责任制度等等，其目的就是通过完善决策机制，实现公共决策 的民主化、公开化、程序化、法制化、科学化，有效减少和避免决策失误，提高政府决策水 平。这些制度的建立取得了喜人的成果，预示着一套科学完整的决策机制正在建立之中，这 是我党立党为公、执政为民，努力提高执政能力的具体体现。与此同时我们还应该对公共决 策的问题进行多角度、多方位的认真细致的分析，特别是要搞清现实社会中都有哪些因素影 响了公共决策的科学性，以使我们的决策机制更科学、更完善。二、影响公共决策科学性的因素公共决策的科学性是指决策的过程符合科学的规范，决策的结果符合客观事物发展的规 律，决策的实施能带来预期的效果，对社会经济发展有促进作用。与之相反的情形就是不科 学。任何决策都是由人的主观意志对客观存在的多种可能进行选择，因此影响公共决策的科 学性的因素也就有主客观两个方面，客观方面主要是对事实和信息的把握程度，决策技术手 段的使用等，这些都属于技术层面的问题，本文拟从主观方面进行一下讨论分析，通过现实 生活中公共决策的案例，透视影响公共决策主体主观方面的几大因素。1、决策验收和评价体制的导向作用任何一项决策首先需要考虑的是价值问题，这也就是西蒙说的价值前提，它是决策主体 作出的“需要不需要”、“值不值得”的判断，这种判断依赖于人们的价值体系，其影响主要 表现在决策目标的确定上。公共决策的价值前提包含了两个方面，一是决策事项本身的价值， 二是决策事项对决策者的价值。比如修一条路，其自身价值包括道路在交通、经济等方面的 效能，对决策者的价值在于能否表现自己的政绩，对于私心重的人还会考虑自己在修路过程 中有什么经济利益等等。因此，价值前提是影响决策者作出决策的重要因素。就其项目本身 的价值判断是决策者的水平问题，就其对决策者自身的价值则反映了决策者的政治素质。对 决策者自身价值影响最大的因素就是决策的验收和评价体制。企业决策的验收和评价机制是 市场，产品适销能够得到预期的赢利就说明决策的正确；公共决策的验收和评价体制是拥有 验收评价权的机构，在目前中国现行体制中是上级机关，上级考核的标准支配着下级的决策。 毛主席有一句话：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”过去我们都用这句话来理解 干部的重要性，今天我们不妨反过来看，干部的作为必须是路线确定之后，所以政策是第一 位的，干部是第二位。那些受肯定、受重用的干部是如何做事、如何决策的，对其他干部具 有引导和示范作用。因此，干部考核制度是影响决策者如何决策的重要因素。2、典型经验的导向作用榜样的力量是无穷的，成功者的经验往往是其他人模仿的重点，这是仿效心理的一种反 映。贝克汉姆有许多模仿者，因为他成功；知名品牌容易被人仿造，因为它好销；某地的成 功经验也会在很多地方迅速普及，因为它好用。大连市政建设在全国打响后，有多少地区纷 纷效法；开发区的蔚然成风也是因为有了这样成功的先例。渴望成功是每个人内心深处的愿 望，现成的经验是通向成功的捷径，典型的带动作用不容忽视，如果用的好，可以事半功倍； 但如果不切实际，亦步亦趋，也会闹出邯郸学步的笑话。3、决策程序的建立和执行情况这里说的决策程序不简单地指决策步骤，两者是有区别的。决策步骤一般是指一项决策 从开始到结束的整个过程，它一般包括问题发现、问题确认、建立议程、确立目标、信息搜 集、拟订备选方案、备选方案评估、行动方案选择八个步骤。决策程序是指作出一项重要决 策必须的程序和规则，比如对方案的评估必须经过专家团的谨慎论证，行动方案的选择方式， 是集体决策还是集体参与的决策还是个人决策，集体决策的表现形式是什么，是记名投票， 无记名投票还是举手表决等等。决策步骤是技术流程层面的问题，决策程序则是决策机制的 问题。有没有这样的程序，这样的程序是不是被很好地执行，是影响决策科学性的重要因素。 如果缺乏必要的决策程序或虽有程序但不能被很好的执行，决策必然会出现随意性，而缺乏 约束的行政首长负责制非常容易导致长官意识，这两点对正确决策来说都是致命的。4、决策思维的角度思维方式是一个很容易被忽视的因素，但它在实际决策中意义十分重大，思路不对结果 往往也不对。比如过去我们对重大问题决策，只做可行性分析，于是千方百计找出的都是可 行性的理由，而对其不可行性则分析得不够。这样一来，由于没有逆向思维，使得研究基本 上是单线性思维，难免失之偏颇，即便程序是合理的、科学的，即便是集体进行的决策也难 免会出现决策失误。因为决策的依据具有单方面性，不能完全反映客观事实的本来面目。任 何事物都有可行与不可行两个方面，究竟是否可行，应该两方面都研究，最后比较分析谁的 因素占的更多一些，这样分析事物才算全面，而在全面分析研究基础上得出的结论可靠性才 更高一些。5、决策者的素质水平因素决策者作为最后鉴别诸项方案的人，其学识水平、认识能力、分析能力、判断能力，气 魄胆量、思想境界等等，直接关系决策的水平。高素质（指综合素质，而不单指高学历和高 知识）的人，才可能做出更合乎事物本质的判断。星星之火，可以燎原，论持久战，论 十大关系，这样的论述只有高瞻远瞩的人才能做出来。6、决策过程中的利益驱动这其实也是决策价值前提问题的一个方面，公共决策的决策者如果失去必要的程序约束 和必要的监督，就会留下制度空隙，这种空隙可以产生巨大的经济利益。对这种利益的态度 就决定了其决策的方向。如果垂涎这种利益，或者禁不住这种利益的诱惑，其价值取向就会 偏离，就可能产生钱权交易，这是决策腐败的一大根源。比如个别的决策者明明知道哪个方 案更好，但偏偏舍优取劣，就是利益因素在作怪，因为只有错误的决策才能给自己换来利益， 在公众利益和个人利益之间，他们选择的是损害公共利益以满足个人利益。这种情况是管理 漏洞造成的。三、公共决策科学性的保障1、建立全面公正科学的政绩考核评价体系引导官员走向科学决策值得庆幸的是关于考 核标准问题已经引起高层的关注，并已采取必要的措施。据报道，目前领导干部政绩考核评 价标准及细则正在紧张制定之中。新评价标准将充分考虑不同地区、不同层次、不同类别的 班子和干部的差异性，分门别类地设置考核内容和标准；在考核内容和标准的设置上，能定 量的定量，难于定量的，将进行定性分析比较，最大限度地减少主观随意性；细则中将包括“硬指标”与“软任务”，并首次提出了要对政绩进行成本分析问题，这样可以有效地杜绝 短期行为。如果这样的考核评价体系真的能建立起来，必然会影响干部决策的价值取向，一旦决策中附加在价值前提中的私人利益因素问题得以排除，可使决策者价值前提判断少一个干 扰因素，可以使其朝科学合理的方向发展。2、典型宣传的适度、客观以防止误导典型是具有“光环效应”的，会使人在印象形成过程中产生一种夸大化的感觉和看法， 一旦成绩成为光环被放大，不足也就隐藏到光环的背后视而不见。因此，对于涌现出来的先 进典型和经验要做理性的分析和理性的宣传，不要过于渲染，特别要指出经验的适用范围。 尤其是对刚刚出现的典型更要慎重，因为并不是所有的新生事物都代表未来的方向，有的有 历史局限，有的有地理局限，还有人文因素的局限等等。不适当的宣传和模仿可能会造成危 害。从另一个角度说，每一个决策者要理性地分析别人的先进经验，对于经验的学习也要进 行可行性论证，看看是否符合当地的实际情况，要有选择的学习，批判的吸收，这样才能不 盲目，不盲从，才不至于丧失了自己的优势和个性。3、建立完备的公共决策程序并确保很好的执行公共决策可以粗略地分为两大类：一是对于未来的决策，即关于社会经济发展未来方向 的决策，如社会经济发展规划等；一是对于已然的决策，即为了解决现实生活中存在的某个 问题的决策，如解决首都交通拥堵问题的意见。根据筹划解决问题的大小可以分为三个层面： 一是宏观即战略层面，解决的是方向问题，简单说是择向；二是中观即项目层面，解决的是 突破点的问题，简单说是择要；三是微观即战术层面，解决的是具体方案的问题，简单讲是 择优。对于不同的层面政府的作为是不同的，程序也就因此不同。对于宏观的战略研究，解 决的是“做不做”，“向什么方向做”的问题，更多的是党委和人大的事情，决策的过程应表 现为一种集中民智的过程，要广泛听取各方面的意见，结合本地区的自然地理、历史人文、 经济基础、资源状况、产业特点、周边环境、现有财力等作出综合的判断，要依照全委会的 工作程序严格决策。项目选择则是在总体战略选择后对项目的优先性进行选择，解决的是“先 做什么”的问题，这是政府决策的重点问题，应重点征求各相关部门的意见，进行综合考虑， 对于重大项目必须经过专业人士的科学论证。包括可行性与不可行性两个方面的论证，然后 按照决策机制进行决策。方案是对特定项目的设计，解决的是“怎么做”的问题，属于纯粹 的技术层面，是对如何实施项目进行先期筹划，这主要应该是管理部门和专业人士的行为， 政府只是在专业部门的方案中选优。对于不同类型的决策制定不同的程序和责任方式，每一 种决策都要按照公开议题、广泛征求意见、科学论证、集体讨论、反复论证、集体通过这样 的程序进行，对于论证方法、表决方法等作出具体的规定并严格地执行，对整个决策过程要 制作详细的档案，以增强相关人员的责任意识；在最后进行决策表决时应采取记名投票的方 式，并将表决结果记录在案，作为考核干部、追究责任的一个依据。4、克服决策思维的单一性，对重大问题进行不可行性论证对于重大问题的决策一定要慎重，慎重，再慎重，在做可行性论证的同时做不可行性论 证，双方进行交流、比较、分析，最后慎重作出更符合事物发展规律的决定。这样做可以让 两种思维交汇碰撞，相互补充，以使决策计划更周密，更可行。其实在决策学上也专门有这 样的方法，叫“角色互换法”，主要适用于“做还是不做”的问题，组成两个调查组，一组 收集肯定的资料并进行论证，一组收集否定的资料并进行论证，经过一段时间的工作后交流 意见，然后双方交换任务。这样双方都从对方的角度去观察问题进行调查，可以发现原来意 见的漏洞和对方合理的成分，更容易达成一致意见，而且对整个问题的研究更全面。上世纪 90年代初，中央计划到2005年把上海建成亚洲金融中心。上海随即成立了两个班子，一个 论证上海可以成为亚洲金融中心，一个论证上海在10年内不可能成为亚洲金融中心。不可 行性研究报告给人留下的印象尤为深刻，它通过对资金拥有量、流动量、经济开放性程度、 国际地位等方面的分析，提出上海要具备某些条件还有相当难度。最后，尽管经过反复权衡， 不可行性报告未被采用，但它对决策者全面考虑上海的发展很有帮助，它提醒决策者，上海 要成为亚洲金融中心，必须解决哪几个问题。这样的论证表面上看麻烦，时间长，但决策一 经作出其科学性、可行性都更有保障。5、提高决策者水平，让有决策能力的人来决策决策者的决策水平对决策质量的作用是显而易见的，提高决策者的水平是提高决策质量 的最直接的手段，应该从组织上和领导者自身两个方面努力。组织上应该量才使用，充分发 挥每个领导的特长，将那些具有决策能力的人放到决策者的位置上。人的能力表现出不同方 面的特长，有的善于筹划，有的善于执行，如果使用不当、用非所长，就不能表现一个人的 应有价值，反而觉得可能不是很胜任。决策的岗位需要善于筹划的人，一定要使善谋者得之。 如果实践已经证明某人不太适合做决策当领导，就应该为其调换合适的工作。在这个问题上 我们也曾表现过思维的单一性，只注重对现有领导干部的培养和提高，而忽略有些人虽不是 领导却很有实力，只要给他们合适的位置，他们就能做出突出的成绩。这样的思维模式造成 了变相的干部终生制，也助长了平庸和无为，压制了真正的人才。新的思维应该是，让有决 策水平、有决策能力，有领导能力的人来做领导。那些需要培训的暂时先培训，等合格了再 上岗。如果培训也不合格就重新安排适合的工作，否则会贻误战机，贻误事业，浪费时间， 也浪费别人的生命。其实对于干部的选拔不应该搞一刀切，也不能搞一阵风。一说年轻化就 必须多少岁以下，超过一两岁就嫌大了； 一说知识化就必须什么学历以上，似乎学历越高越 好。有的人看起来是大两岁，但是精力旺盛，经验丰富，不应该因为早出生两年就靠边站， 而把职位让给比他差的年轻人；有的人原学历是不高，但虚心好学，不断进取，注重知识在 实际工作中的运用，反而比那些徒有学历的人更有价值。6、堵塞决策过程中的利益漏洞决策过程的利益漏洞是导致决策腐败的一个最重要因素，主要是因为机关内部工作管理 的不规范造成的。由于行政机关内部没有严格的决策制度规范、财务制度规范和工作制度规 范，使“行政首长负责制”成为“行政首长说了算”内部工作机制的缺乏和管理上的漏洞， 使贪污受贿成为很容易的一件事，因此当个人利益与公共利益的天平失衡时，决策也就偏离 了公共的方向。建立科学合理、健全完备、运转有效的机关内部工作机制，规范决策行为和 管理行为，使决策者在规范的管理环境中，严格按照规范的程序进行决策，恐怕想捞好处也 不那么容易了，漏洞自然就堵上了。总而言之，科学决策是一个系统工程，既有主观上的因素，也有客观上的因素，还有决 策方法、决策技巧、决策技术、决策心理等多方面的影响。不是简单地解决了一个方面的问 题就可以保证决策的科学合理。但决策的科学化是我们追求的目标，逐渐解决阻碍科学决策 的因素是我们的任务，本文探讨的是如何解决主观方面的因素，简单概括就是：用全面公正科学的政绩考核评价体系排除决策价值前提中的非项目性因素，以保证决策 价值前提的公正性和合理性；用完备的公共决策程序的实施排除决策过程中的随意性和长官 意志，堵塞决策过程的利益漏洞，以保证决策过程的科学公平合理；用双向思维模式代替单 向思维模式，以保证决策思维的全面性，决策依据的真实性、全面性和客观性；用善于谋划 全局，有决策水平和决策能力的人来实施决策，以保证公共决策的高质量、高水平；同时克 服决策过程中外界因素的过分干扰，坚持实事求是的原则。这样基本可以剔除公共决策主观 因素中阻碍其科学性的成分，以这样的方式作出的决策其科学性就强一些，质量就高一些， 合理成分就多一些，人民的满意度也就会高一些。但必须看到，决策是一件极为复杂的系统工程，其中的任何一个环节出了问题都可能影 响决策的质量。科技水平的发展已经大大加快了世界更新变化的速度，未来显得更加不可预 测，因此要求决策的绝对准确是很困难的，甚至是不可能的，这也决定了决策的动态性。因 此必须注重跟踪决策和决策反馈，适时修改决策方案，以使决策适应不断发展变化的外部要 求，使决策更具科学性。决策是体现行政效能的最重要的方面，科学决策是提高政府效能最重要的手段，决策的 主观性要求决策主体主观的正确性，这是科学决策的前提，如果丧失了这个前提，科学决策 就很难实现。因此，公共决策的科学性首先应从消除影响主观因素的事情做起。（作者单位：怀柔区委研究室）