财务管理第9章 公共预算与财务管理

公共管理学（修订版）重点问题 公共预算的性质、功能 公共预算的原则 公共预算的制度 政府会计 政府财务报告及其作用 政府审计的形式、程序 政府采购管理 财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。事之所以成败，常必由之。（宋）苏辙（宋）苏辙“一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。谋利益。”温家宝温家宝 公共预算公共预算即一国政府在一定时期内为 达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。l政府预算制度起始于抑制统治者对被统治者的财政要求，其原意在于落实民主政治的监督功能，以防止行政权力的扩展，加重人民的税务负担，但随着民主政治的发展、政府角色以及职能的转化，现代的政府预算功能也随之扮演着偏重财务规划、管理的积极角色。l美国学者阿克西罗德认为，政府预算的功能在于：1.为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置；2.通过税收和借贷（公债）筹措预算财源；3.通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展；4.促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任；5.控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合；6.提供不同层级间资金转移的机制；7.作为预算计划的社会和经济发展的工具；8.经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能。问题：问题：公共预算与公共财政之间的关系 提示：（一）从理论角度看：公共预算：解决干什么的问题 公共财政：回答怎样干的问题 公共预算：属于政治行为 公共财政：属于经济行为（二）从实务角度看:2、活动表现不同 公共预算侧重于政治公共财政侧重于经济 1、侧重点不同 我国公共预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的，即：中央预算 地方预算（省、市、县和乡镇预算）财政收支预算 构成总预算 特别预算 公共预算体系的构稽关系见图2-1。总预算地方预算省级预算市 级 预算县级 预算乡镇 预算中央预算公共预算 图2-1 我国预算体系一、公共预算收入的内容：工商税收类；关税类；农牧业税和耕地占用税类；企业所得税类；国有企业上缴利润类；国有企业计划亏损补贴类；国家能源交通重点建设基金收入类；债务收入类；专项收入类；基本建设贷款归还收入类 其他收入类；公共预算调节基金类；预算调拨收入类；社会保险基金收入类；企业所得税退税类；罚没收入以及行政收费收入类。（16类）二、公共支出预算的内容:1、基本建设支出类；2、企业挖潜改造资金类；3、简易建筑费类；4、地质勘探费类；5、科技三项费用类；6、流动资金支出类；7、支援农村生产支出类；8、农林水利气象等部门事业费类；9、工业交通等事业费类；10、商业部门事业费类；11、城市维护费类；12、文教卫生事业费类；13、科学事业费类；14、其他部门事业费类；15、抚恤和社会福利救济费类；16、国防支出类；17、行政管理费类；18、武装警察部队支出类；19、支援不发达地区支出类；20、其他支出类；21、总预备费类；22、专项支出类；23、预算调拨支出类；24、社会保险基金以及农业综合开发支出类等29类。1978-2002年我国财政收入百分比构成-20%0%20%40%60%80%100%1978年1980年1982年1984年1986年1988年1990年1992年1994年1996年1998年2000年2002年其它教育费附加收入预算调节基金收入能源交通重点建设基金收入企业亏损补贴企业收入各项税收1978-2002年税收构成的变化0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%1978年1980年1982年1984年1986年1988年1990年1992年1994年1996年1998年2000年集体企业所得税国有企业所得税农业各税关税工商税收工商税收关税农业各税国有企业所得税集体企业所得税1985年54%10%2%29%5%1990年66%6%3%21%4%1995年76%5%5%13%2%2000年82%6%4%7%1%工商税收的增加；国有企业所得税的减少；农业税的比例很低1978-2002年我国财政支出构成(%)0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%1978年1980年1982年1984年1986年1988年1990年1992年1994年1996年1998年2000年2002年其它行政管理费国防费社会文教费经济建设费经济建设费社会文教费国防费 行政事业费其它1978年64.1%13.1%15.0%4.7%3.2%1989年44.4%23.9%9.4%13.4%8.9%2002年30.3%26.9%7.7%18.6%16.5%经济建设费所占比重有所下降,但仍占较大比重社会文教费所占比重有所提高,但幅度不大。国防费所占比重下降稳定。行政管理费所占比重由降低转升。国家机关经费行政业务经费干部训练经费其他行政经费行政管理支出行政支出公检法支出外交支出 公安支出国家安全支出司法检查支出驻外机构经费出国费外宾招待费国际组织会议费公安机关经费公安业务费警察学校干部训练经费其他公安经费安全机关经费安全业务经费司法检查机关经费司法检查业务费司法学校及干部训练经费其他司法检查费1、表6-2中国行政管理支出与财政收支比较 单位:亿元年份 行政管理支出 财政总收入 财政总支出1991 343.6 4169.96 3386.621992 424.58 4373.29 3742.271993 535.77 5171.53 4642.301994 729.47 5950.54 5792.621995 872.68 6897.74 6823.721996 1040.80 7407.99 7937.551997 1137.16 8651.14 9233.56 年增长率(%)22.08 12.93 18.202、影响因素：A、社会经济的增长；B、行政职能和机构设置；C、财政收支水平；D、通货膨胀；F、政策性增长。3、行政效率分析：“投入产出”的成本效益分析 P85表4-1表83中国教育支出水平的变化情况 (单位:%)年份 教育支出（亿元）占财政支出比重 占GNP比重 1991 532.39 15.72 2.46 1992 621.71 16.61 2.33 1993 754.90 16.26 2.19 1994 1018.78 17.59 2.18 1995 1193.84 17.50 2.08表8-4 世界主要国家公共教育经费占GNP比重(单位:%)年份中国印度日本韩国加拿大美国法国德国英国澳大利亚总计1980198519901991199219952.52.52.52.82.72.32.83.44.03.93.83.55.85.04.73.83.74.53.73.54.27.47.17.47.47.67.36.75.05.35.55.35.05.85.55.85.75.94.74.5 4.04.75.64.94.95.25.55.55.65.35.55.64.94.94.95.15.11、表81 1997年中国国防支出与部分国家国防支出比较 单位：亿美元 国 家美国俄罗斯英国 法国日本韩国中国 国防支出2671.8 160 356 367 430172 982、表82中国国防支出增速及其占财政支出的比重 年 份国防支出增速财政支出增速国防支出占财政支出的比重（%）1978 19801985 199019951996 1997199812.612.96.015.415.613.112.815.033.0-4.117.89.217.816.316.316.915.015.89.69.49.39.18.88.7 传统强调民主政治监督的预算原则传统强调民主政治监督的预算原则 德国学者纽马科思认为公共预算包括八点原则：公开、明确、事前决定、严密、限定、单一、完全和不相属。n预算制度不但对财务有严密的控制权，且形成指导、监督以及批评一切行政活动的最有效工具。此时，预算制度的主要作用在于立法部门对行政部门的消极控制，即以减少政府支出为终极目的。提升行政绩效的预算原则提升行政绩效的预算原则 美国前预算局局长史密斯所倡议的新 预算原则有以下八项：计划原则、责任原则、根据报告原则、具备适当权力原则、多元预算手续原则、自由裁量原则、预算时间弹性原则、预算机关关联原则等。在传统预算制度之后，政府预算制度 一直有很大变化，出现了一些新的预算制度，其中包括以达成经济政策任务为目标的复式预算，以实现科学管理效果为目标的绩效预算、设计计划预算和零基预算等。复式预算制度复式预算制度 1937年瑞典最早改变传统的预算制度，放弃预算的逐年平衡，而改用按经济的景气循环同期的预算平衡原则，这就是复式预算。复式预算的作用，在于发挥预算的经济功能，亦即使预算达成经济政策的任务。从有关国家的执行效果来看，不仅在经济景气的调节方面有成效，而且有助于推动经济的开发和经济的增长。复式预算 (一)含义：是根据不同的收入来源和支出性质，将预算收支科目按一定的方式划分两个或两个以上的预算形式，分别编列，从而形成两个或两个以上对照表。(二)方式：双重复式预算和多重复式预算 1、双重复式预算：是最常见的方式，即将预算划分为：经常预算：主要反映政府经常性收支项目。资本预算：主要包括资本收入预算和资本支出预算 及财务预算。其主要特征是包括借款收 益。它是复式预算产生的原因之一。我国1992年开始要求编制复式预算，预算模式是将各项预算收支按其不同来源和资金的性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分。部门预算框架体系构成见图41。部门预算部门一般预算部门基金预算部门收入预算部门支出预算财政拨款收入预算外收入其他收入等基本支出项目支出基金收入预算基金支出预算政府性基金行政性收入主管部门集中收入其他预算外收入事业收入附属单位上缴收入事业单位经营收入其他收入其他项目行政事业性项目基本建设支出项目日常公用经费人员经费 图4-1 部门预算构成部门预算构成图图1、优点：便于考核预算资金的来源和用途，有利于分析预算收支对社会需求的 影响，有助于使预算成为促进经济 发展的有利杠杆，有利提高就业水平。2、缺点：编制较复杂。3、运用情况：目前大多数西方国家以及不少 发展中国家都采用复式预算。但一些工业比较发达的国家也 陆续停止实施。1、含义：是以项目的绩效为目的，以成本为基础而编制和管理的预算，是以成本的观念来衡量工作成果。又称成本预算或部门预算。2、步骤：制定项目计划和计划费用；将计划分成小的单位；确定各单位的活动的工作量单位；计算为每个活动所要完成的工作量和完成这些工作量所需的时间和费用；归纳上述资料于计划中；制定整个部门的预算；按计划拨给资金；报告实际绩效和成本，分析与计划的差异；以预算实施中的季度绩效报告为基础来为各部门拨款；确定每项活动的指标的实现在多大程度上导致了短期和长期计划目标的实现。美国和其他国家实施近40年，结果有好有差。现美国改为零基预算 设计计划预算设计计划预算 设计计划预算于1961年首先推行于美国国防部，废止于1971年。设计计划预算制度，是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标与可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。零基预算制度零基预算制度 零基预算制度源于对设计计划预算制度的精神予以修正而成，它意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时也应提升计划削减或裁并的可能性。零基预算制度的主要程序是：1.划分决策单元；2.编拟决策包；3.最高决策首长及立法委员根据决策包比较各决策单元之计划并排列计划的优先顺序。1、含义：是对每一年（或每一项目）预算收支的规模进 行重新审查和安排，不考虑基期的实际水平。即以零为起点编制的预算。2、步骤：选择“基本预算单位”，又称“决策单位”；一揽子决策活动分析总结报告；确定预算安排的优先顺序编制顺序表；编制详细预算。美国通过编制零基预算，实现了“目标、有效性、效率”三原则，并成为西方世界指导政府公共支出管理公认的准则。在我国零基预算并没有发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着，零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下，零基预算的影响范围则更小。即使在该领域，由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程。3、优缺点：没有现行框框，不受现行预算执行情况的约束，避免了各部门严重苦乐不均现象，促使各级预算单位精打细算，合理使用资金，提高财政支出的经济效率。同时，可以使政府根据需要确定优先安排项目，尽量避免政府为满足不断增加的财政支出而增税和扩大债务。政府会计政府会计是分析、记录、汇总、评估和说明政府机关的财政活动和财政状况的科学和艺术，也是那些对结果感兴趣的人交流信息的艺术。n政府会计与企业会计在很多方面相似，但二者也是有很大区别的，主要在于：政府会计以花费最少费用提供最大服务为目的，政府会计受法律法规的广泛影响，政府可以通过税收、规费、罚没来强制性获取资金，政府的会计制度方面也有自身特点等。n公共部门以月报作为主管机关送交审计机关的主要依据，同时配合行政首长以及内部各级管理人员作为财务规划与控制的依据。政府每年度就财政收支计划实施结果的报告，即为决策报告，亦即预算执行的报告。无论政府机关的月报或年度决策报告，都可以称之为政府财务报告。政府财务报告的目的和功能政府财务报告的目的和功能 政府财务报告的目的是为评价管理效果和资源占用情况提供有用的信息。它是衡量政府施政绩效的依据，了解政府财务状况的判定标准，分析工作业务成本的工具，判断财务合法的依据。英国财务行政学者利克尔曼认为，政府财务报告的主要功能在于承诺与职务、责任和回溯报告、规划与授予信息，生存能力、公共关系、事实与数字的来源等。政府财务报告的质量要求及使用者政府财务报告的质量要求及使用者 一般而言，一个高质量的财务报告应符合及时性、内容的公正性、适用性、可信性、可比性、中立性、物质性、连贯性、内涵的丰富性等基本要求。民意代表、选民或纳税人、顾客、公务员、消费者与供给者、政府机关、市场竞争者、管制者、捐赠者等主体都有可能成为公共部门财务报告的需求者和使用者。预算包括103个部门、部 门 总 编 制 及 雇 员51587人。人员经费55.36亿元，人均10.73万元一年。公用支出经费24.76亿元(含车辆运行费14亿元左右)，人均4.8万元。补助(含离退休费)经费6.83亿元，人均1.32万元。一次性支出7.86亿元(其中很大一部分用于购车)，人均1.52万元。以上各项预算支出总计为167.88亿元，再加上预算准备金和其他经费预算，总计为169.39亿元，人均32.84万元。项目总数750个，预算总费用730.06亿元，人均14.16万元。2010年01月29日 11:34中国会计报 财政部部长谢旭人在不久前召开的全国财政工作会议上指出：推进政府会计改革，试编部分事项权责发生制财务报告。建立健全政府财政统计报告制度，研究建立全口径的年度政府收支统计制度。由于之前在我国仅有政府预算报告，而从未有过政府财务报告，这次提出试编部分事项权责发生制财务报告无疑是将政府会计改革又向纵深推进。以往的政府预算收支报告是以收付实现制这种会计核算方式对预算的收和支进行核算，其中并不涉及资产负债信息。也就是说，财政收和支形成的资产情况并不反映在报表里面，相应地也就没有资产、负债等信息。例如，美国某个州面临破产，指的是其净资产呈负数，如果没有采用权责发生制核算，其净资产项目就难以得到反映。以收付实现制为基础编制的财政预算报告，造成很多人大代表难以了解政府的财务全貌。政府采购的一般准则 透明、一贯性、公众的信任、公平对待厂商、提升经济与最大化购买价值、促进竞争、监督保证品质与无瑕疵等。政府采购的方式政府采购的方式 1.分散采购 2.集中采购 3.联合采购 采购制度、方法与决策采购制度、方法与决策采购制度要对订定组织内部采购的各方面责任、采购财货与劳务的方法、规格说明书的格式、销售厂商与承包商的规定、行为道德标准、内部控制、存货管理等予以合理规范。采购方法包括竞标、比价、议价与非竞争性协商四种方法。采购人员的伦理采购人员的伦理 对采购人员要特别注重其操守品德和诚实守信，对于采购人员的伦理要求有：避免利益结合、行为公开、不得接受酬金和好处费、利益回避等。最近，政府采购招投标领域出现的一些问题被频频曝光:在广东省广州市番禺中心医院一项空调政府采购项目的招标中，报价1707万元的广州格力空调公司却出人意料地败给了报价2151万元的广东省石油化工建设集团公司，理由是番禺中心医院认为广州格力空调公司的投标文件“不符合招标文件中有星号标记的内容(即一些具体的技术参数)”，不应中标。为此广州格力空调公司将广州市财政局告上了法庭(据11月2日中国青年报)。重庆市合川区政府为辖区内几所中学招标采购了一批床，结果出人意料，在崭新的木床上随意一抠便会掉落木屑，承重的木方直径仅跟鸡蛋差不多(据10月28日重庆晚报)实施政府采购制度除了为公共部门采购质优价廉的物品和服务外，还有一个目的就是要从源头上堵塞采购领域的漏洞，抑制官员腐败，加强廉政建设，但是在新的形势下，由于政府采购行为由原来各单位自行采购变成集中采购，权力的过分集中，为腐败的滋生提供了新的土壤，很容易出现这样或那样的问题。在政府预算以及财务管理当中，审计是相当重要的。因为审计提供了可信的独立裁决，使财务报表合法，同时指明了公共部门管理者履行职责的方式；通过审查程序、管理和政策或计划管理，有利于组织效率的提高，同时审计也可以发现公共部门的预算舞弊行为。财务管理审计和合法性审计财务管理审计和合法性审计效率性和经济性审计效率性和经济性审计计划绩效审计计划绩效审计政府审计的政府审计的范围范围l事前审计事前审计l事后审计事后审计l内部审计内部审计l外部审计外部审计政府审计政府审计以审计的时间为标准以审计主体为标准调查阶段调查阶段审查阶段审查阶段报告阶段报告阶段 审计工作进一步突出对重点部门、重点行业、重点项目和资金的审计监督，加大了绩效审计力度，注重从体制、机制和制度层面揭示问题、分析原因、提出建议，促进深化改革和规范管理。刘家义，现任审计署署长，接受媒体采访时曾说 【1983年成立审计署】年成立审计署】隶属于人大还是政府，国家审计署于两年前的隶属于人大还是政府，国家审计署于两年前的9月月15日日成立。成立时，有两种意见相互争论。一种觉得机构该成立。成立时，有两种意见相互争论。一种觉得机构该隶属于人大，一种则认为当隶属于政府。李金华曾对媒隶属于人大，一种则认为当隶属于政府。李金华曾对媒体说，当时，人民代表大会制度刚恢复，而政府是个大体说，当时，人民代表大会制度刚恢复，而政府是个大政府。最后选择了隶属于政府的审计体制，审计署对总政府。最后选择了隶属于政府的审计体制，审计署对总理负责。理负责。这使得中国的审计机关和绝大多数国家不同。除了这使得中国的审计机关和绝大多数国家不同。除了两三个国家外，其余国家的审计机关都独立于政府。两三个国家外，其余国家的审计机关都独立于政府。【1994年颁布审计法】年颁布审计法】审计须向人大报告，审计须向人大报告，1995年，审计法颁布。年，审计法颁布。审计署开始审计中央财政预算的执行情况。审计署开始审计中央财政预算的执行情况。3年后，李金华就任审计署审计长。次年，李金华年后，李金华就任审计署审计长。次年，李金华向九届全国人大常委会做关于向九届全国人大常委会做关于1998年中央预算执行年中央预算执行和其他财政审计情况的报告时指出，国务院和其他财政审计情况的报告时指出，国务院43个部门个部门挤占挪用财政，平均每个部门达挤占挪用财政，平均每个部门达7200多万元。多万元。2003年实行年实行“公开制公开制”】摒弃新闻稿全文公告。摒弃新闻稿全文公告。2003年，审计署推出审计年，审计署推出审计结果公开制度，这进一步加大了中国的政务透明。结果公开制度，这进一步加大了中国的政务透明。那一年的那一年的6月月25日，李金华代表审计署，首次在第日，李金华代表审计署，首次在第一时间，全文公布了牵涉很多重要部门的审计报告。一一时间，全文公布了牵涉很多重要部门的审计报告。一大批中央部委被公开曝光，被点名批评的有财政部、原大批中央部委被公开曝光，被点名批评的有财政部、原国家计委、教育部、民政部、水利部等，其中，财政部国家计委、教育部、民政部、水利部等，其中，财政部被点名达被点名达9次之多。次之多。报告在用词上也少有以前的含糊和温和，而代之以报告在用词上也少有以前的含糊和温和，而代之以“疏于管理和监督疏于管理和监督”等严厉的字眼。等严厉的字眼。“审计风暴审计风暴”成为成为当年的流行语。当年的流行语。【2005年誉为问责年】年誉为问责年】除了曝光还督促整改。除了曝光还督促整改。2005年年2月月1日，日，财政违法行为处罚处分条例正式施行。财政违法行为处罚处分条例正式施行。也就是也就是2005年，这一年的审计风暴又年，这一年的审计风暴又被媒体认为是审计问责年。被媒体认为是审计问责年。2005年6月27日，审计署刚刚曝出农行2004年度违规状况后，农行总行6月28日明确回应称，将落实审计建议，加大整改与查处力度。到29日，农行表示已完成了近80%的违规整改，并处罚了包括3名省级分行行长在内的1331名相关责任人。2008年3月，李金华期满离任审计长。对于自己23年的审计生涯，他给自己打70分。对于中国的审计工作，他也给出了70分。他说，25年审计工作的业绩，实际上是我国改革开放，特别是加强民主法制建设大环境下的业绩，还有很大的发展空间，与很多国家比还有很大差距。“所以我一直认为，中国审计，仍然处在初级阶段。”1998年，清查粮食系统违规违纪，立案2268起，1302人受到党纪政纪处分。1999年，对水利部挪用资金等问题点名披露，三峡移民资金被严重挤占挪用。2000年，16个省市自治区国债重点建设项目中挪用资金4.77亿元。2001年，贵州交通厅原厅长卢万里招标中弄虚作假，使国家损失9800多万元。2002年，查出中国建设银行广州地区8家支行10亿元虚假按揭。2003年，查出国家体育总局等四家中央单位虚报、挪用预算资金等事实，并全文公告。2004年，预算外资金清理不彻底，彩票公益金等财政性资金271.94亿元未纳入预算管理。2005年，中央部门预算执行中各类违规问题金额90.6亿元。2006年，指出违法违规问题资金达55.1亿元，违法案件线索12件(涉案人员25人)。2007年，报告环保总局、烟草局、民航总局等部门本级存在的问题348.53亿元。2008年，有376.87亿元资金未纳入预算管理。财政部等部门违规收费40.75亿元。公共预算 复式预算 绩效预算制度设计计划预算制度 零基预算制度政府会计 政府财务报告 审计绩效审计 政府采购