土地利用总体规划在土地管理工作中的作用.doc

土地利用总体规划在土地管理工作中的作用 土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现，是加强土地宏观管理的关键措施，是实施土地用途管制的基本依据。土地利用总体规划工作的基本任务，是根据经济社会发展的要求和土地条件，统筹安排各业用地，规定土地用途，依据法律和规划维护和监督城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的合理有序进行，实现土地的科学开发和合理利用，以促进经济社会可持续发展。规划工作包括规划编制、审批和实施管理等方面，是一项长期、连续的任务，规划实施管理是规划工作的重点和核心，是实现规划各项目标和任务、发挥规划宏观调控作用的基本措施。因此，我们要充分认识规划在土地管理工作中的基础地位和“龙头”作用，充分认识做好规划实施管理工作的重要意义，切实加强规划实施管理，保障土地利用和管理目标的实现。要把规划实施管理放在土地管理工作的重要位置，加强配合，自觉遵守和积极维护经依法批准的规划。 土地利用总体规划是一项复杂的系统工程，涉及经济建设、社会发展、环境保护的重大问题。土地利用总体规划是按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求，统筹需要与可能、局部与整体、当前与长远的关系，切实转变用地观念、创新用地模式、完善用地机制，坚持用发展和改革的办法解决土地利用问题，把土地利用推向科学合理、集约高效、和谐有序和可持续发展的轨道。土地利用总体规划的编制工作坚持了七条原则：（一）必须加快转变土地利用方式；（二）必须严格保护耕地、林地等战略资源；（三）必须统筹经济、社会和生态发展用地；（四）必须统筹城乡土地利用；（五）必须统筹区域土地利用；（六）必须保障经济社会发展合理用地需求；（七）必须保障土地资源可持续利用。 土地资源是有限的，如何利用有限的土地资源是有关国计民生的大事。尤其是中国这样疆土广大的国家，更应该重视有计划的开发利用土地，结合国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，进行总体规划，避免重复建设，浪费土地资源。 第一章土地利用总体规划在土地管理工作中的作用 由于我国土地利用规划的历史较短，与城市规划和区域规划相比，在理论和方法的研究方面尚有一定的差距。面对规划中日益增多的不确定性、非理性因素和行为,以往单一的理性、确定性和刚性的土地利用规划理论已经不能适应现实的需要,规划理论与实践的裂隙日益增大。因此,在土地利用规划中,应不断吸纳科学技术的最新成就,用非理性、不确定性、弹性的规划理论来补充与完善理性、确定性、刚性理论,建立和完善土地利用规划的思想和方法论,这样做有利于土地利用规划的理论创新及规划与实际的有效结合,从而最大限度地避免规划与实际的分离；市场经济的发展带来了一系列不确定性的信息，土地利用规划刚性的指标受到挑战。没有一定刚性的规划缺少强制性，不能起到控制作用,难以发挥效力；没有一定弹性的规划缺乏应变能力，控制过死，不能适应社会经济发展的需要,这就需要我们不断探索。 第一节我国在土地利用总体规划方面的法律法规规定 中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国土地管理法实施条例、村庄和集镇规划建设管理条例、建设项目用地预审管理办法、土地利用总体规划编制审批规定、农业综合开发土地复垦项目管理暂行办法、国土资源部建设用地审查报批管理办法、土地复垦规定、自然保护区土地管理办法、基本农田保护条例、湖南省实施中华人民共和国土地管理法办法、湖南省土地开发整理条例、湖南省土地开发整理项目管理暂行办法、湖南省基本农田保护条例和湖南省土地利用总体规划条例等与土地管理有关的法律、法规和规章都涉及到了土地利用总体规划方面的条文规定。 今年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时强调，节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线，坚决实行最严格的土地管理制度。 温家宝强调，要认真执行土地利用总体规划和年度计划。要坚决控制建设占地规模，加强耕地特别是基本农田保护，禁止擅自将农用地转为建设用地。要认真落实新修订的禁止类和限制类项目用地的规定，特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目用地。 一、提高认识，加强领导，切实做好规划实施管理工作 各级土地利用总体规划批准后，要及时组织规划实施，绝不能放松规划工作。要把规划实施管理放在土地管理工作的重要位置，纳入领导目标责任体系，主要领导要亲自抓、负总责。各有关部门要大力支持规划工作，加强配合，自觉遵守和积极维护经依法批准的规划。 二、建立健全规划审查和计划管理制度，全面加强对建设用地、农用地和土地开发复垦整理的规划管理。 严格执行建设项目用地预审制度。建设项目可行性研究论证阶段，必须按规定程序和权限报土地行政主管部门预审。不符合土地利用总体规划和法律规定的建设项目不得通过用地预审。属于国务院或省级人民政府批准权限的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需占用土地利用总体规划确定的建设用地范围以外的土地，可通过用地预审，同时提出规划调整建议。未通过预审的建设项目，土地行政主管部门不予受理建设用地申请。 切实做好农用地转用的规划审查工作。在建设用地项目报批过程中，各级土地管理部门要依据土地利用总体规划严格审查，并由负责规划的职能部门出具审核意见，对建设项目是否符合规划、计划负责。 土地利用计划是实施土地利用总体规划的重要手段。要建立严格的计划管理制度，充分发挥计划对用地总量和用地方向的调控作用。农用地转用必须纳入计划，对耕地转为建设用地严格实行指令性计划管理，未取得计划指标，不得批准建设项目用地，坚决杜绝计划外用地。加强对计划执行情况的监管，建立计划指标台帐制度，实行土地利用计划的动态管理。 三、制定和完善规划实施管理法规、规章，加强执法检查，推进规划法治化 加强法制建设是有效实施规划的保障。要尽快制定土地利用规划实施管理办法，完善规划法规体系，把规划实施工作纳入法治化轨道。 要严格执法。土地利用总体规划是土地利用和管理的基本依据，具有法律效力，城乡建设、土地开发等各项土地利用活动都必须符合规划的要求，不允许任何地方、任何领导随意改变规划。擅自修改规划、违反规划批地和用地的，要依法严肃查处。各级土地行政主管部门要加强地规划实施的经常化监督检查，建立健全规划实施的监督检查制度，认真查处和纠正各种违反规划的行为。 四、加强规划基础业务建设，积极运用现代科技手段，提高规划实施管理水平 运用信息技术、遥感技术等现代科技手段，加强和改进规划实施管理工作。实行常规监测与遥感监测相结合，切实加强规划实施情况的动态管理。 五、搞好规划队伍建设，保障规划实施管理工作的开展 规划工作责任重大，任务艰巨。要加强规划管理职能，调整充实规划力量，明确规划管理人员。 加强规划队伍自身建设，不断提高干部队伍的政治素质和业务素质。有计划地开展岗位培训，实行持证上岗制度。规划管理人员要严格执行国家的法律和政策，坚持原则，秉公执法。要严格奖惩制度。对在规划工作中作出突出成绩的先进单位和个人给予表彰，对违反土地利用总体规划批准用地的，依照关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法的有关规定给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第二节加强规划法制建设 依法实施土地利用总体规划，是保障规划落实的重要法律依据。只有加强规划法制建设，才能全面落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度。 1.深入开展土地规划法律法规学习教育，进一步提高依法用地、按规划用地的意识，在法律法规允许的范围内按照规划合理利用土地。严格依法管理土地，积极推进土地利用方式转变，对违反规划占地的，应依法追究责任。 2.制定土地利用规划配套法规和规章，逐步完善适应新时期土地规划要求的土地法律、法规及相关标准体系，建立社会主义市场经济体制下的土地规划实施与管理法治化新秩序，作为县级土地利用规划配套法律和规章，可考虑依据国家土地管理法、加强土地管理，切实保护耕地的通知、深化改革严格土地管理的决定和土地利用总体规划纲要和省、市的有关法律、法规，结合县情，研究制定土地利用规划的管理条例。 3.加大土地管理执法力度，建立经常性的规划监督管理制度。作为土地行政管理的职能部门，要依法实施土地利用规划，把规划监督管理工作纳入工作目标责任制考核。 第三节加快现代科技手段在规划中的应用 在技术应用上，新一轮规划与上一轮规划相比取得了长足的进步，规划编制和图件制作基本实现了计算机化。目前存在的一个主要问题是规划中技术应用层次不高，没有提升到规划信息系统的层次上来。在新一轮规划编制过程中，土地管理专业人员和技术人员虽有一定的配合，但尚未达到提高科技在规划编制中的应用层次，建立合理的规划信息系统。为此，加快现代科技手段在规划中的应用，在县一级显得更加必要。 1.进一步加强规划管理信息系统建设，加大信息基础设施建设力度，加快推进规划信息系统的应用，逐步建立国家、省、市、县四级互联互通的网络体系，提高规划管理水平和用地报批工作效率。 2.将现代科技应用于规划编制和实施管理，提高规划成果质量和科学性，同时实现规划实施的动态监测。 3.国家、省、市、县应根据现代科技专业和规划管理信息系统建设的需要，建立和加强应用队伍的培训和建设，提高基层管理队伍的科技业务素质。 众所周知，国土资源部分别于2002年和2003年部署了县级和市（地）级土地利用总体规划修编试点工作，可至今尚未见到在此基础上所形成的认可的土地利用总体规划修编思路或技术规程。这种现象是否说明一个问题即新的符合社会主义市场经济条件下的土地利用总体规划修编思路尚未形成，或者说突破上一轮土地利用总体规划编制思路尚未实现，是何原因值得深究。 规划历来属于未来学的研究范畴，规划离不开预测，规划是依据过去和现在来研究未来。人们对规划的认识存在误区，即科学规划就不应偏离现实。实际上规划中存在着大量的不确定性因素，规划系统是一个信息不完全的灰色系统，规划实施过程中发生修改和完善的要求，本属正常范围，决不能因此得出规划无用的结论，或称可有可无论。退一步来讲，若没有2010年规划建设用地总量为0.37亿ha这项指标作为参照系，如何根据2002年全国建设用地总量0.39亿ha，作出提前8年完成了2010年的规划指标的评价呢？同样若没有2010年规划耕地保有量1.28亿ha，依据2000年底就有19个省市区的耕地少于2010年保有量指标而作出提前10年突破规划指标的评价。根据这些事实作出规划宣告失败的结论是值得商榷的，恰恰相反，出现偏差并不可怕，关键在于揭示偏差产生的原因，并加以改正。何况掌握的信息不全、不准，直接影响规划指标的科学性和准确性，才是导致规划指标偏离实现的主要动因。绝对不能仅依托规划指标存有偏差，从而否定规划客观必要性，虽然两者有联系，规划指标必竟不是规划的全部内容，何况既使在市场经济发达国家，依据客观变化情况即时修改和完善原规划指标也属常见现象，美国经济学家戴（Day）于1978年正式提出递推规划滚动调整方法就是佐证，这种方法就是为了解决由“无知”引起的对未来判断的误差（不确定性），使不确定性降低到最小程度。通过这种“瞻前顾后”的动态调整方式，滚动调整将不同时期规划衔接起来，在调整的同时保证了规划的稳定性和连续性。 在回顾上一轮规划时普遍认为，规划基础数据不实、不准，信息不全、有误是导致规划与实际偏差很大，直接影响规划科学性的重要原因，这种数字游戏式规划决不能再继续下去了。 土地利用总体规划是以规划单位管辖土地总面积作为规划范围即规划对象，它的主要任务按照科学发展观在部门间合理分配土地资源，最终应满足社会经济各方面的土地需要。绝对不能使土地利用总体规划成为部门规划或耕地保护专项规划。在规划目标中保护耕地（吃饭）、保障建设（建设）和生态保护（生态环境）同等重要，不可偏废。 第四节国外如何进行土地用途管制 土地资源短缺是目前许多国家所共同面临的问题。如何进行土地用途管制，国外的一些经验值得研究借鉴。 一美国：宏观调控为导向的土地利用规划 美国在人口增加，经济发展过程中大量侵占了优质农地，著名“硅谷”曾经就是农业基地。仅城市化就使美国优质农地以每年平均200万英亩的速度减少，由此引发了一系列的经济、社会和环境生态问题。为此，美国各州开始采取一系列的措施来控制城市发展规模，保护优质农地，使土地用途管制内容成功转向控制城市规模和农地保护。由于土地利用规划与控制是地方政府的责任，因此各州政府都颁布了各自的法案，通过法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和土地利用现状，划定城市增长线，分期分批发展，建筑许可的总量控制等措施来控制城市发展规模，保护优质农地。美国土地利用规划体系分为州土地利用规划和地方土地利用规划。美国总体规划又称“非永久性宪法”，即根据不断变化的发展趋势来定期修订。同时建立严格的土地利用规划制定程序。通过土地利用规划，引导城市的发展，缓解城市发展压力，控制土地开发的区位速度、公共设施的服务水平。1993年通过的美国纽约市区划决议是迄今最新的版本。由于经过不断修订和补充，形成系统而完整的一套区划规定，并一直发挥着良好的作用。这套决议是规划、设计、开发、管理必须遵守的法定条例。它具有以下特点： (1)它将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定结合在一起，将使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起，既有利于执行，又方便使用。 (2)用地区划覆盖全市，全纽约市按限制性用地号、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编号等系列。并在全覆盖的前提下，按不同地理位置和不同开发状况予以区别对待。 (3)在严格的控制之中留有机动灵活的余地，以适应市场变化和一些不可预见的因素对土地使用和开发强度的冲击，并随发展变化而不断补充和修订。按照发展的需要及势头，及时划出“特殊目的区”进行专门区划。这是为防止出现空白而对开发失控，同时又配合新情况而采取的应变手段之一。 二日本：综合管理为导向型的土地利用规划 日本土地利用基本规划对各区域土地发挥综合调控和间接管理作用。根据土地利用不同类型划分不同的用途，各区域再依据个别法进行土地利用的限制。日本的土地利用通过国土利用规划和土地利用基本规划进行宏观管理，并通过法律和行政的手段，使宏观管理与微观管理结合起来，形成一个比较系统完善的体系。日本的城市土地利用是以土地私有制和自由市场经济为基础建立的，依法律和行政手段实现土地利用的微观调控，建立比较完整的体系。其特点是着重于宏观的直接调控，同时实行间接的微观调控。 日本土地规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划等构成。日本土地规划按层次分为全国规划，都、道、府、县规划和市、镇、村规划三级，每级规划都是对各自区域内国土利用合理组织所应采取的措施和设想。到目前为止，日本已完成了五次国土综合开发规划，根据各项公共事业的性质、建设地点以及计划的实施程度，对国土利用进行综合调整。为确保公共事业建设所需的土地，日本制定了整备计划，确保土地开发的顺利进行。 为了缓和土地供需矛盾，日本鼓励建设高层公共住宅。同时，为充分利用土地资源，合理开发地下空间，有效扩展城市容量，提高土地利用率。日本还大力开发地下交通，发展地铁体系，努力扩展土地经济供给能力。为防止城市无序扩张，日本实行土地使用分区管制，严格控制农地转用。日本将城市区域划分为“市街化区域”和“市街化调整区域”，在市街化调整区域以外，将农地分为一、二、三类。原则上不许可一类农地转用，许可三类农地转用，当在三类农地中转用有困难或不适当时才准许二类农地转用。 另外，日本建立了一整套的以限制土地交易为主要目的的土地交易管理制度。在该制度体系中，最重要的是土地交易审批制度，用以直接控制某些地区的地价水平及土地使用目的。日本的都、道、府、县各地方政府在自己的行政区范围内确定“限制区域”。限制区域一经确定，其时效一般为5年，过了5年后，或者重新确定该地区仍然为“限制区域”，或者自动取消。限制区域确定后，在这个区域内的土地交易如果面积超过一定的标准，就必须得到地方政府的批准。土地交易双方正式签订交易合同以前，必须向地方政府提出申请，政府对土地交易主要是从土地交易价格和土地使用目的两个方面进行审查。交易价格审查以交易土地附近的地价水平及政府确定的限制价格为依据，使用目的审查以城市规划要求为依据。 三英国：法规为导向型的土地利用规划 英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动。 英国规划法明确指出，除少数例外，所有的开发与建设必须通过规划得到政府的批准。这是因为市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制，无法做到既能在短期内解决对空间合理的要求，又能满足未来发展的长期需要。同时，土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。 英国的法律规定在规划的编制过程中，必须有三个月公众参与的阶段，这项规定可以从两个方面来理解：首先，城市规划的实施毫无疑问地将影响社会某些人的利益，所以人们有权利了解规划的详细内容。同时还应该给人们以表达意见的机会。通过这种方式促使规划考虑绝大多数市民的利益；第二，规划的实施不仅需要政府的投资，也需要私人的投资。公众参与能够协助投资者与开发商了解投资环境和有关规划事宜。 民主监督制度作为对土地规划法规体系中的约束行为，反映在土地规划法规的立法系统中是民主参与政策；反映在土地规划法规的执法系统中，则表现为“规划起诉”和中央政府对地方政府在执法过程中的强化监督管理。在英国，每一种类型的开发规划编制过程中几乎都有法定的公众参与程序。其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等等。英国有关城市规划方面的起诉分为规划起诉和强制执行起诉。完整的民主监督制度保证了城市利用与开发中按照城市规划要求而有序展开。作为开发商在投资开发前，他要对土地使用规划方案有所了解。需要知道周围地区的土地使用性质他需要知道在其中投资地区附近所进行的经济和社会活动是否有利于开发、经营和获取利润。 第二章土地利用总体规划 第一节土地利用总体规划的性质和内容 一土地利用总体规划的概念 在1998年修订后的土地管理法中，对土地利用总体规划的定义是：土地利用总体规划，是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、整治、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。 规划的目的：“加强对土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展”，因此土地利用总体规划是土地管理的重要内容，是土地管理科学化、法制化的基础，同时亦为实行用地分区和用地审批相结合的土地管理制度提供依据。 规划的特点：具有战略性、地域性、政策性、综合性、动态性，也兼有近期实施的可操作性。 土地利用总体规划是法定的最权威的土地利用规划，是土地利用的总纲，对城市规划、基本农田保护区规划等专业、专项规划的规模和布局起控制和指导作用。 二土地利用总体规划的性质 1.土地利用总体规划是土地资源配置的战略性规划； 2.土地利用总体规划是社会总体利益的要求； 3.土地利用总体规划强调自上而下，逐级控制； 4.土地利用总体规划的作用是因地制宜，合理配置土地资源。 三土地利用总体规划的内容 不同层级政府的职能不同，地域空间尺度不同，各级政府负责编制和实施本级土地利用总体规划的任务和内容也不尽相同。总的来看，国家、省、市、县、乡五级规划体系中，从上至下，规划任务和内容由宏观逐渐向中观，进而向微观转变。 1.全国土地利用总体规划纲要 国家和省级土地利用总体规划属于高层次的政策性规划，主要起宏观调控作用。 2.省级土地利用总体规划 以全国土地利用总体规划纲要作为省级规划的依据。 3.地（市）级土地利用总体规划的主要内容 地区（市）级规划是由由省级规划向县级规划过渡的中间层次，其中，市域土地利用总体规划仍属于政策性规划的范畴，中心城区土地利用总体规划则属于管理型规划。 .根据省级土地利用总体规划的要求，结合地区土地资源及社会经济发展的情况，确定土地利用目标和方向； .根据本地区土地利用的自然、社会、经济条件和经济布局进行地域分区，确定各地域土地利用方向和管理措施； .研究分析土地的供需情况，综合研究进行土地利用结构与布局调整； .确定本地区与周边地区在中心城市职能、产业结构、重大基础设施项目建设上的分工与协作关系，确定中心城市建设用地规模和范围，处理好土地开发、利用、保护、整治的关系，确定基本农田保护、土地开发整理和生态环境保护建设的重点地区，确定重点建设项目及土地开发、整治和保护的重点地区，并将耕地等重要土地资源的控制指标分解到县级政府； .制定实施规划的政策措施。 4.县级土地利用总体规划的主要内容 县级土地利用总体规划属于管理型规划，是土地利用管理的重要依据，也是保证省级和全国土地利用总体规划实现的关键。 根据地级规划所规定的土地利用方向、重点基础设施的布局，结合本县的土地资源特点，确定县内的土地利用方向、各类用地的规模和布局，重点确定耕地、土地开发整理和城镇建设用地控制指标和布局，并把指标分解到乡；进行土地利用分区，编制各分区用途管制规则；制定实施规划的措施。 县级土地规划的内容一般包括： 、研究规划期间社会经济发展对土地利用的需求，确定规划的主要任务； 、提出未来土地利用的战略目标，明确土地利用的重点和方针； 、调整土地利用结构和布局，制订全县各类用地控制的具体指标； 、规划生态保护和重点城镇建设用地； 、安排交通、水利及能源等重点项目用地； 、划定土地用途区，并制定各区土地利用管制规则； 、将全县土地利用的主要指标分解落实到各乡、镇； 、制定近期规划； 、拟定实施规划的措施。 5.乡级土地利用总体规划的主要内容 乡级土地利用总体规划处于土地利用总体规划体系的最低层，属实施型规划。乡级规划重在定位落实，要以规划图为主，提高规划的可操作性。 根据县级规划的要求和本乡（镇）自然社会经济条件，确定本乡土地利用的目标、发展方向和各类用地指标，重点安排好耕地、生态环境用地及其他基础产业、基础设施用地，确定村镇建设用地和土地整理、复垦、开发的规模和范围； 进行土地用途分区，落实每一块土地的具体用途和限制条件；制定实施规划的措施。 乡镇土地规划的内容一般包括： 研究分析土地利用现状和土地供需状况； 确定规划目标； 调整土地利用结构和布局； 划定土地用途区； 落实耕地保有量及基本农田保护面积； 确定建制镇、小集镇、中心村、居民点（村民建房用地）、乡镇企业、民营企业、独立工矿建设用地规模和范围； 安排交通、水利及能源等重点基础设施项目用地布局； 安排土地整理、复垦、开发项目（区）； 安排生态建设和环境保护用地； 制定近期规划； 制定实施规划的措施。 6.土地利用总体规划报告的内容 前言、行政区内自然和社会经济概况、土地资源及利用现状分析、土地适宜性评价、土地供给和需求分析、土地利用总体规划方案和用地平衡、土地利用分区、土地利用总体规划图、规划说明、规划实施措施。 第二节土地利用总体规划的编制程序 一.土地利用总体规划的编制过程 土地利用总体规划工作一般可分为准备、编制、审批三个阶段。 （1）组织与技术准备阶段 土地利用总体规划是一项综合协调工作，涉及到许多部门，所以土地利用总体规划应由当地政府来领导，规划办公室是具体编制规划的工作班子，应包括科技人员，及适合做综合工作的专家。 明确规划任务，确定工作内容，确定所需收集资料及其来源，人员配备，工作经费，时间进度等。 明确规划的范围、时间期限、指导思想、目的、参与规划的部门、技术路线、成果要求等。 （2）编制规划阶段 主要是在准备阶段的基础上，搞好用地分区，拟定用地指标，编制规划供选方案并组织人员论证，完成规划初稿、规划说明和总体规划图。 在实地调查基础上，收集、整理和分析核实有关自然构成要素，如气候、地形、土壤、水文地质等方面的图件资源、等方面的数据、图件、文字等资料。 重点进行土地评价、经济分析、社会分析和环境分析。 要进行土地利用战略研究。 编制规划供选方案，根据土地利用中存在问题及解决途径的不同，土地利用目标的不同等，编制不同的规划方案，根据土地利用存在的的主要问题和规划目标、任务，对各个供选方案进行评价和比较，从中选出较好的方案。方案的评价从社会的接受性、土地利用方式的适宜性、规划对土地资源和环境的影响、对社会经济的影响以及对政府的影响等方面考虑。 （3）规划审批和公布实施阶段 包括规划成果验收、土地利用总体规划的审批及实施。 规划经批准后，由同级人民政府组织实施，该级土地管理部门为规划实施主管部门。 二.编制规划的基本原则 1.综合分析与可持续发展的原则 2.系统性原则 3.灵活性与动态性的原则 4.珍惜土地，保护耕地的原则 5.统筹兼顾，全面安排的原则 6.因地制宜，切实可行的原则 7.部门和公众参与的原则 9.以供给能力调控用地需求的原则 三土地利用总体规划的技术手段 地理信息系统、各类GIS软件系统等。 四土地利用总体规划的监督执行 监督不是规划的过程，但它是完成规划的必需步骤。 监督机构是各级人大、政府、行政执法部门。 土地利用总体规划的实施应包括法律措施、行政措施、经济措施、技术措施等。 土地利用总体规划在实施过程中，可以根据需要对规划内容进行修订。修订的时间，一般五年或十年修订一次。一般情况下，规划一旦审批通过，不准随意修改。 第三节土地利用总体规划与其他专项规划的关系 一.土地利用总体规划与基本农田保护规划的关系 基本农田是指“按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。” 基本农田保护规划的核心是对基本保护区内农田实行特殊保护。其内容包括基本农田保护方案和保护区划定、落实规划方案、制定保护措施。 土地利用总体规划应包含基本农田保护规划的原则，基本农田保护规划的内容应纳入土地利用总体规划的目标、用地指标和用地分区中。 耕地总量应该是动态平衡的。其内涵一是数量上的平衡，二是耕地质量上的平衡。基本内容有抓农田基本建设、改造中低产田、小流域治理等，还包括占用耕地后复垦再造耕地。 二土地利用总体规划与村镇规划、城市规划的关系 村镇规划的任务是根据一定时期村镇的经济和社会发展目标，确定村镇性质、规模和发展方向，合理利用村镇土地，协调村镇布局及进行各项建设的综合部署和全面安排。 村镇建设规划和土地利用总体规划是点和面、局部和整体的关系。 城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。 城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源的有效配置和土地合理利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。在我国，城市规划根据其详细程度的不同，又进一步分为城市总体规划、分区规划、详细规划。 第四节编制土地利用总体规划的几个专题研究 一.土地利用现状分析 影响土地利用的自然与社会经济条件分析、土地资源数量分析和质量分析、土地利用结构分析（8大类型）、土地利用动态变化分析、土地利用程度分析、土地利用集约度和土地利用效益分析（包括经济效益、社会效益和生态效益）。 通过对上述土地利用的各种分析，进行土地利用现状评述，总结土地利用的变化规律、利用特点、成功的经验、土地利用存在的问题和产生的原因，并提出合理利用土地的设想。 二.土地评价 土地评价的目的：是为土地管理、土地利用规划及土地估价服务。 土地的适宜性评价的原则：是以一定的利用方式为前提、多宜性、综合性等。 土地的自然适应性评价就是评价某种植物或土地利用方式对土地自然特性的适宜程度，或者是评价某一土地类型对不同的植物或土地利用方式的适宜程度。大多数土地适宜性评价是通过分析土地的限制性进行的。土地的限制性有大有小，有可改变和不可改变之分。 土地的适宜性分类：就是根据一定的标准，确定土地对某种土地利用方式的适宜性和适宜程度。土地的适宜性分类包括自然适宜性和经济适宜性。 土地资源的质量：是土地可利用程度的标志，是土地多种属性的综合体现，是评定土地适宜性、适宜等级的基础。构成土地资源质量因素的主要是环境因素（全球环境、地域性环境）、原生因素（立地条件、矿物质因素）及可更生因素（生态、工程、工业化因素、经营管理因素等）。衡量土地资源质量的标准通常是通过土地的自然级别和经济级别的差异来表现的。一般有4项标准：肥沃度标准、适宜性标准、经济标准、潜在性标准。 土地资源承载力：是指土地资源的人口承载潜力。土地评价是人口承载力研究的基础，土地生产潜力是土地资源承载力研究的核心，土地生态环境保护是土地资源承载力研究的先决条件，科学技术和社会经济条件也是土地资源承载力研究中必须要考虑的。 影响土地承载力的因素包括：土地资源的数量和质量、气候资源和水资源状况、技术、经济条件、物质生活水平的平均需要、土地承载力的研究时间段。 农用地分等定级：农用地分等、定级的工作对象是现有农用地和宜农未利用地。 农用地分等定级就是依据一定的标准与方法将具有不同质量或生产力水平的农用地分类为不同的等与级，以反映它们的差别。农用地等别是依据构成土地质量稳定的自然条件和经济条件，在全国范围内进行的农用地质量综合评定。农用地等别划分侧重于反映因农用地潜在的（或理论的）区域自然质量、平均利用水平和平均效益水平不同，而造成的农用地生产力水平差异。 农用地分等定级的原则：综合分析原则、分层控制原则、主导因素原则、土地收益差异原则以及定量分析与定性分析相结合原则。 （3）人口与土地需求量预测 预测是指预先或事先的预测或估计，是人们利用已经掌握的知识和手段，预先推知和判断事物的未来或未知状况。 各类预测方法大致可以概括为四类：直观型、探索型、规范型及反馈型。 （4）土地利用总体规划的环境影响评价 土地利用总体规划的环境影响评价是指对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度，可看作为战略环境影响评价的一种。 环境影响评价的原则：因地制宜原则、层次性原则及主导性原则。 环境影响评价的主要内容：对土壤的影响、对水环境的影响、对生态系统的影响和对自然灾害的影响。 土地利用规划环境影响评价的步骤：生态环境现状及评价、土地利用总体规划可能引致的环境问题的识别、环境影响评价指标分析、土地利用总体规划的环境影响预测与评价、生态环境质量分区、土地利用总体规划的建议。 第五节县级土地利用总体规划的编制 在我国五级土地利用总体规划体系中，县级土地利用总体规划规划是基础。县级规划属管理型规划，它既要落实全国、省、地级规划的指标和布局的要求，起总量控制作用，又直接面向基层土地管理，对全县范围内的各行业、各部门土地规划起指导和控制以及承上启下作用。实践证明，县级规划是最重要的一级规划。 1.县级土地利用总体规划的任务 县级土地利用总体规划通过具体划分不同功能的土地利用区域，直接控制和具体实现土地利用规划的各种要求，也是保证省级和全国土地利用总体规划实现的关键。县级土地利用总体规划的任务是： 合理调整土地利用结构和布局，制定全县各类用地指标，确定土地整理、复垦、开发、保护分阶段任务； 划定土地利用区，并确定各区土地利用管制规则； 安排能源、交通、水利等重点建设项目的用地； 将全县土地利用指标分解落实到各乡、镇； 拟定实施规划的措施。 2.编制县级土地利用总体规划的准备工作 组织准备、收集资料。 3.土地供需分析 土地利用现状分析、土地需求预测、土地供给分析、土地供需平衡分析。 土地供需平衡分析中，土地利用总体规划“以供给制约和引导需求”主要体现在两个方面：数量控制和质量控制。 4.确定土地利用目标与基本方针 确定规划目标的依据：上一级土地利用总体规划的要求，或上级下达本县的土地利用控制指标；县国民经济与社会发展五年计划和十年规划；土地利用现状、利用潜力和各部门对土地的需求；需要解决的土地利用问题。 规划目标：耕地保护、统筹安排各业用地、推进土地整理和复垦、适度开发宜农土地、提高土地利用率和产出率、改善土地生态环境。 5.土地利用结构与布局调整 土地利用结构与布局调整的原则：贯彻可持续发展战略，坚持以土地资源可持续利用为根本出发点；严格保护基本农田，控制非农业建设占用耕地；提高土地利用率；以供给制约和引导需求，统筹安排各类用地，为实现社会经济发展战略目标提供用地保；土地开发、利用、整治、保护相结合，实现土地利用三大效益的统一。 土地利用调整次序：优先安排农业用地；农业用地内优先安排耕地；非农业建设用地优先安排交通、水利、能源、原材料工业等重点建设项目用地，其他建设用地按照产业政策安排；各类用地的扩大以内涵挖潜为主，集约利用，提高土地产出率；林牧渔业用地确需扩大的，应充分利用荒山、荒坡、荒水、荒滩地，除改善生态环境的必要用地外，其它均不得占用耕地；建设用地确需扩大的，应尽量占用劣地，特别应控制占用耕地及林地。 调整的方法：常用的方法是综合平衡法。 制定实施规划的政策措施：政府行政管理措施、经济措施、法律措施、技术措施。 第六节乡级土地利用总体规划： 任务：是根据上级土地利用总体规划的要求和本乡镇自然社会经济条件，综合研究和确定土地利用的目标、发展方向、统筹安排各类用地，协调各业用地矛盾，确定各类用地规模，划定土地用途区，重点安排好耕地、生态用地及其他基础产业、基础设施用地，确定村镇建设用地和土地整理、复垦、开发的规模和范围，以控制和引导城乡土地利用。 乡级土地利用总体规划处于土地利用总体规划体系的最低层，属实施型规划，因此其土地用途分区及分区管制用途更加具体。规划成果也更重视定位落实，以规划图为主，图件比例尺1：1万，图上除保留主要基础设施及重要地物、主要风景旅游资源、文物古迹，蓄洪区、滞洪区，地质灾害易发区，等高线等土地利用现状要素外，还须划出土地用途区范围界线，城镇和村镇建设用地区近期建设用地范围界线、重点建设项目用地位置和范围，土地整理、复垦、开发项目范围等。乡级土地利用总体规划，要求将各类土地用途落实到本行政辖区内，土地利用现状数据库中的每个地类图斑上。 附一名词解释： GIS 地理信息系统(GIS,GeographicInformationSystem)是一种基于计算机的工具，它可以对在地球上存在的东西和发生的事件进行成图和分析。GIS技术把地图这种独特的视觉化效果和地理分析功能与一般的数据库操作（例如查询和统计分析等）集成在一起。这种能力使GIS与其他信息系统相区别，从而使其在广泛的公众和个人企事业单位中解释事件、预测结果、规划战略等中具有实用价值。 基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。 土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。 土地复垦率废弃土地复垦利用面积废弃土地总面积100% 某类土地实际利用率该类土地实际利用面积该类土地面积100% 土地垦殖率耕地面积土地总面积100% 耕地复种指数全年农作物播种面积耕地面积100 建筑密度建筑物基底面积用地总面积100% 建筑容积率建筑总面积用地总面积100% 人均用地面积用地总面积人口总数100% 单位土地资金集约度投资总额用地面积 单位土地产量总产量用地面积 单位土地产值总产值用地面积