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关于基层信访问题的考察行政法学院2005级 郭青青【摘 要】 面对这个曾经一度呼声很高要求被废除的、岌岌可危的制度信访制度的探询。我们面对的对象，有政府，有法院，有城镇的居民，还有乡村的农民。我们尝试着在各个角度了解并理解他们的思想和举措，也正是通过这种全方位的“倾听和思考”之后，我们关于信访制度方面的问题逐渐清晰，然而有时对各种存在的矛盾问题，却让我们陷入了深深的思考之中关键词 信访制度 中国特色 信访制度存在的现行性 司法救济2007年7月15日，我们行政法学院一行二十余名同学登上了去四川华蓥的火车。火车上，我们谈论着，想象并憧憬着，这块昔日为川东佛都圣地，享有“西朝峨嵋，东朝宝鼎”的盛名土地；这片在新民主主义革命时期，川东游击队发动震惊中外的“华蓥山武装起义”的地方；这个因小说红岩而扬名天下的昔日革命老区；这个孕育“双枪老太婆”这样传奇女英雄的土壤所在的地方究竟是怎样风水人情一片的宝地？揣着行囊里法律宣传的资料，带着我们的满溢的热情，带着小组研讨了许久的信访制度方面的课题，经过几个小时的火车之旅，我们终于到达了华蓥市，拉开了这次为期五天的三下乡活动的序幕。在此期间，我们抓紧时间进行了一系列形式各异的座谈、访问、调查、研讨、普法宣传等活动。活动涉及面较广，包括与华蓥市人民政府的座谈和交流，对华蓥市法院、人大、信访办的参观调查和访问，以我们对永兴镇农民刻骨铭心的访谈特色，还有我们的“模拟法庭”的生动普法形式走进蓥光社区，并且把我们的温暖和爱心带到华蓥中学和需要帮助的患病的同学那里五天时间不长，但我们围绕信访方面的课题，紧凑地做了很多事情，忙碌却充实。我们面对的对象，有政府，有法院，有城镇的老百姓，还有乡村的农民。我们尝试着在各个角度了解并理解他们的思想和举措，也正是通过这种全方位的“倾听和思考”之后，我们关于信访制度方面的问题逐渐清晰，然而对各种存在的矛盾问题，实在是我们几个学生微薄的力量所不能解决的。 一、关于信访制度存在的现行性思考三下乡行程的第二天，华蓥市信访办原主任周晓刚老师就信访工作的基本问题并凭借他几十年信访工作经验给我们上了生动的一课。他首先讲述了信访工作的性质和信访的相关概念。所谓信访，就是来信、来访的简称。具体一点讲，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。通过以前的宪法学习，我们对信访制度有这样一个大概的第一印象：一个曾经一度要求被废除的呼声很高、岌岌可危的制度。对于信访制度是存是废的探讨，我觉得其实还不是信访工作现实中所面对的最尖锐的问题。因为现实摆在那里了，信访制度肯定不是一个完美的制度，确实存在着诸如办事效率不高，很多时候也不能事事都让老百姓得到满意的答复等等缺陷，但是我们同时要看到它的运行，却也是在解决着一些问题的。信访制度运行的好的地区，解决问题的满意率还能达到比较高的比例。正因为如此，现阶段讨论它的存在科学性其实不是很聪明的做法，存在的不一定是最合理和完美的，但社会选择信访制度存在必然有它的现时可行性，至少，在时间轴的最近一段区域内是不会发生变化的。在华蓥市法院和华蓥市信访办的分别访问后，我们发现前者对比后者的“门亭若市”显得清冷许多。为什么老百姓有了问题更多愿意选择行政性的信访办呢？经过对比我们发现，首先是费用方面的问题。华蓥市法院年诉讼费用的收取大概在200万元左右，平均到每件案子是100元左右。华蓥市法院王院长谈到，位于西南内陆的华蓥市相比沿海地区同级别法院收取的诉讼费用已经要低很多，虽然法院根据当地经济状况为老百姓着想，不断着手降低司法门槛，降低诉讼费用，但是和向行政机关进行信访每件案件受理的三元（相当于零成本诉讼）相比，法院的诉讼费还是很高。特别是对于经济条件较差的农民，他们给付动辄几百元的诉讼费用，更没有钱请较好的律师来进行“天价”的法律咨询。相比低成本的信访, 司法诉讼还是一种“高消费”。其次，司法中的程序公正讲究尊重每一个司法环节并严谨地走完整个流程，虽然公正和效率并非是两个完全对抗的变量，但是我们也不得不承认过高的效率往往不能保证实体的公正，所以把公正放到第一位的司法诉讼往往会出现为了公正不能很好兼顾效率的现象这直接表现为司法处理案件时间过于冗长的弊端。但老百姓一旦信访，即使不能使所有问题迅速得到彻底解决，但在通常情况下总能得到一个较为快速的答复，而这种答复，本身往往已经能够理清、化解一些矛盾。继而，司法作为化解矛盾的最终途径，它的严肃性和司法资源的有限性以及“两审终审”的制度也决定了不能平息一部分人仍旧不满的情绪，而信访，尽管不支持，但也不禁止再而三的上访。这点似乎更合乎老百姓的“脾胃”。由于基本制度的构建不同，我国没有像西方国家那样建立“三权分立的政体”，但我们仍强调司法的独立，不受其他机关、个人、社会团体的干涉。然而现实社会中司法真能做到如此纯粹的“一身轻盈，不受干涉”吗？想一下，我们司法系统的人员编制仍算在由政府牵头的公务员编制之中，司法系统也没有独立的一条资金来源，它的活动资金来源于政府财政部门的拨款。在这样的司法和行政部门看似“浑然一体”的情况下，老百姓会觉得，既然两条途径不同方法但到达的结果是基本相似的，那么，与其选择一条诉讼费用高昂、等待时间漫长、环节复杂劳神的司法途径解决，还不如选择零成本又比较快的方式信访。我们的司法，最初的产生就是为了解决人们的矛盾纠纷，而现在的现状似乎是“行政方面的信访抢了司法的饭碗”，有古语曰“既生渝，何生亮”，很恰当地表现了司法的这种尴尬的局面。试想，如果司法能够完美地做好本职的调解纠纷的工作，何以出现行政权利的扩散入侵到司法领域？这不是在抨击司法制度的不得力，而确实是由于我国当前的社会现状和社会转型期的社会矛盾数量攀升所决定的。即总体而言，当前我国社会是和谐稳定的，但由于处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，工业化、城镇化加快推进的速度，而导致了经济基础和社会结构剧烈变动，经济利益和经济割据深化调整，影响社会不稳定因素明显增多，从而产生了人民对政府的很多不理解，对于老百姓受到的“委屈”，数量庞大事件琐碎。而我国当下的法制化进程还处于不断完善的阶段，司法资源有限，人均下来更加少，很多时候不能及时有效地解决人民的内部矛盾。我想正是出于这样一种状况，“中国特色”的信访制度才应运而生的，即作为司法诉讼的辅助手段解决一些人民的矛盾问题而出现的。古时候一个县的县令集司法权行政权于一身，老百姓有什么冤屈不平都往青天老爷那里呈报。然而历史淘汰了这种制度，因为司法权行政权放在一起必然导致权利的滥用，导致不公平和不公正。人类文明演进，我们选择了司法独立于行政存在的社会权利分布体系，为的是更好的捍卫和保障人民利益。思忖信访办所承担的工作任务的实质，那么中国现在的“信访制度”不是单纯意义上“中国特色的”，而是世界上都普遍存在的，历史的长卷中也存续的，只是叫法不同罢了。古时候各种权利汇集，行政机关处理司法事物是名正言顺的事情，国外同时期政府处理人民反映的矛盾问题也基本是出于“为人民办事”的角度考虑，却少有像当下中国这样，成立体系健全的“信访工作体系”，级级相扣，人大有政府有连法院也有，街道各级最基层也有，浩浩荡荡。本来宗旨应该是处理司法未能兼顾的锁碎事件，但结果却是有比法院有更旺的人气。侵并法院于制度上是禁止也绝对不可能发生的，但由于信访的存在，实质上法院被老百姓“相对冷落”，司法救济与行政救济于解决矛盾这个问题上所起的作用，真有几分是古时候偏房庶出的子女风头盖过正房子嗣的味道。现而今，我们却碰到了司法不足以解决人们的矛盾而求助于行政权利的介入的情况，这是制度之间正义的相互补充和完善？还是行政权利蔓延继而入侵司法权利的危险号角？这是人类社会制度文明的倒退？抑或是在这个特殊的历史转型期的暂时过渡？贴近了生活的现实带来的是痛苦的思考，这当中很多问题并不是我们这些学生现在就能够想的清晰透彻并提出解决建议的，关于信访制度存在的现行性这个时代的大课题，应当包纳更多深思忧虑并远见的灵魂来进行不断的思考二、司法救济与信访制度为邻7月16号下午，我们三下乡小分队分为三组，分别前往法院、人大和信访办进行实践访问。我所在的一组十个同学在李雁老师的带领下来到华蓥市法院，院长王晓飞，副院长朱东临以及立案庭赵庭长等亲切地接待了我们，介绍了法院的相关情况，并就我们课题研究的信访制度从法院这个角度作了详尽的阐释。他说到的对于涉法涉诉问题的处理，法院的原则对我很受益：尊重历史、注重历史，依据事实法律，维护群众利益。而谈及信访工作的落脚点，他说他认为是 “化解矛盾、处理问题、解决问题”。短短十二个字，却精辟异常。他还强调，把“定纷止争”作为法院处理案件的出发点。尔后，通过赵庭长的介绍，我们又了解到信访不仅在信访局有，人大有，纪委有，法院也设置有专门的信访接待机构、一套完整的信访接待和问题解决机制，并配置有诉讼指南提供给老百姓参考。法院处理的信访主要是一些日常事件，但也包括非正常信访（即非诉讼）。华蓥市法院在处理信访问题上有一套自己独特且有效的方式，包括：院长、庭长接待日；“专卷管理制”，即涵盖当事人投诉文书、接待座谈材料、信访机构处理文书等文件在内的材料整理；每周各庭排查可能引发或正在信访的案件，并向院长报告情况；每周将非正常信访的处理情况、重点信访案件进行通报。我们在看到这种司法体系中存在的“信访方式”确实解决问题的同时，也不得不思考，司法借用行政手段来进行对矛盾的一系列化解，会不会对于诉讼建构的司法体系本身造成侵害，进而造成司法权利和行政权利的界限进一步模糊？远一点看，这一种权利之间的模糊会不会造成权权相护或者权利滥用而损害人民的合法利益？当然，我们的忧虑是针对更远一些的时候的，仅当下看，这个年轻的“杂糅行政手段的司法调整”还是发挥了重大作用的据王院长介绍，经过努力，近年来重大信访案件只有三件。信访作为行政权的一种调节机制，诉讼作为司法权的一种调节机制，握有司法权利的法院在行使司法权的时候真的受到行政权利的压力吗？如果存在，又是怎样一种影响？是正面多一些还是负面多一些？当我一口气向王晓飞提完这些问题时，他娓娓地进行了阐述。他说要分情况看，要是行政机关的上级领导是本着对某个案件关心的态度了解案情提出想法，法官会中立地听取他们的意见，但采纳与否是不一定的，还是要遵循司法公正的核心原则。若是行政机关的相关领导与案件有某些厉害关系，或者为案件说情制造压力等，法院将遵循宪法中的司法权独立不受侵犯的原则，义正词严地拒绝这种枉法的行为以捍卫司法公正和法律的威严。我思忖王院长的话，诚然，这是最恰当最没有纰漏的回答方式，但就像想要带刺玫瑰，我想要了解的是真实的生活，哪怕剥离了它美丽的外衣而露出生活中颓败的真实面目。王院长继续回答说，内陆法院的诉讼费用收取偏低，再加上经济类案件较少，所以法院活动的资金来源基本缘于政府的财政拨款，司法独立是一个原则，但是在我国行政权利一把抓的情况下，真正做到司法绝对的不受干涉，特别是行政方面的压力是比较困难的。试想，不光是财政方面受到牵制，还有其他许多难以言传的方面，所以，纯粹的“司法独立”是有难度的。我先前就预料到真实应当是这样子，但是听了他的回答还是为我们制度的尚未健全而感到焦虑。路，是自己走出来的，我们没有必要搬来西方的一整套制度效仿，因为好的制度的迁移，也存在着“南橘北枳”水土不服的可能性，中国早些年在戊戌变法，在洋务运动中的失败很好说明了这一点，同时，闭关锁国也是不可取的，中国在这方面吃的亏不算少，近一点的如前苏联孤立在自己的范围里没有同发展的世界交流，也是导致了苏联的解体一个重要原因。所以借鉴国外对于司法独立制度保障的一系列制度，例如法官的高薪制、终身制等，吸收他们的精髓思想以及合理内核，用中国特色的方式来进行运作。或许，就可以逐渐淡化这种由行政权利和司法权利杂糅而生的信访制度所带来的影响。当然，不是说视信访制度为虎狼而抛弃它，我只是觉得，信访制度的运作占领了很多司法权利本来应该达到、现在却被排斥在外的领域。信访毕竟是中国在经济专型期所特有的一种机制，它应当被淡化而不是被消灭，逐渐恢复由司法权应当到达的所有国土领域。政府所起的为老百姓排忧解难的作用，应当是始终必须具备的一种职能，但这种权利是不应当太大的，我们有解决矛盾的最公正和最终途径司法。如果放置已有的专业的司法机构，再有政务庞杂的政府来处理这些纠纷，试想，导致行政权利的无限扩张的状况离我们恐怕也不远了吧？信访办一位老师的话让我深思“我们每周都要召集例会向人大、纪委等的信访工作接待室布置工作。”人大、纪委等的信访办由政府的信访局来运筹帷幄，统领工作？我们只知道政府是对同级人大负责的，却不知晓现实中行政权利才是最牛的权利，行政权利的彪悍，这，就是一个例子。平时老百姓最恼火的政府的做表面文章的有一条就是“一套班子，几块牌子”，如果上述“统筹”的几个单位是这种情况的，逃不了做表面文章的干系了。要是“几套班子，一个气孔出气”，又逃不了浪费皇粮的嫌疑了。我的想法是，不是说要各个系统的信访办各自为营，但机构再基层，处理事件也应当具备独立裁判独立解决的能力，如果每一个机构都是经讨论后一模一样的答复，那么要设立那么多机构又有何用呢？又怎么让它们起到相互监督的作用呢？与现实是零距离接触是生动但痛苦异常的，因为总有不能化解、不能理清头绪的问题不断涌现三、一个农妇信访之路的跌爬滚打2007年7月17日上午，我们来到永兴镇，微雨，我们三两个结成对，在两排年代久远在风中摇曳的木结构房子间穿行，寻找合适的农家进行访谈。我和另一个同学在一座老房子前收了伞，门口坐着几个正在织毛衣的妇女，我们上前递上问卷进行普法宣传，当触及我们所做的信访课题时，话题变得敏感起来，坐在我旁边的那个妇女神情激动，却被他的丈夫一个眼神打住。我们赶忙解释只是社会实践的学生，在进行三下乡的活动，不是政府派来打探口气的信使，他们轻舒一口气放开了谈话，甚至还拿出了很多珍贵的信访资料，我们的摄影记者对着那一堆厚厚的信访材料进行拍摄，我们在浏览这家人提供的许多照片时感慨万千因为，我们了解到的，是关于一个“京访”农妇信访之路的跌爬滚打的辛酸。我们在这家人停留了大约三个小时，以下是我记录的一段对话问1：您为什么要进行信访呢？答1：农业土地扩大问题，早些年了。比方说我就5亩的地，村里往上报10亩，增加自己收入。大家都这样被坑，有些人也不敢吭声心里暗暗恨，我不依，我要往上告！问2：您在京访前逐级上访过吗？比如到镇里、市里？答2：有。信访办的说越级是不行的，一定要逐级。但是其实都大同小异，换汤不换药。问3：您除了去信访办还采取过其他的途径反映情况吗？答3：法院、纪委、检察院都去过，结果差不多，都为政府说话的。问4：您因为京访受到过不公平的待遇吗？答4：有，说起来辛酸啊（略）问5：您怎么样看待中央关于农民减负等相关有利于农民的文件呢？答5：上面政策是很好的，但是到了基层就没有落实。问6：您觉得信访接待的态度怎样？答6：信访接待的态度都是很好的，但不解决问题。京访特别好，有车子接送给报销车票提供食宿什么的，感觉特别温暖，但上面发指示最后还是要回到下面解决的，下面就拖延时间。有那么多人质疑信访存在的合理性，很大的一个原因是因为它实质上是行政部门的一个自我纠错机制，“运动员不作自己比赛的裁判”。而现实也摆在那里，所以要人们相信自我纠错机制的强大效力是困难的。但问及该妇女经历如此多事情后，以后是否会继续上访时，她斩钉截铁地说：会的，肯定会的！我要上访到底！我感到信访的道路虽然不是一马平川的，但是它真的或多或少给了老百姓一定的救济，否则何以让人还存有这样的信心和勇气继续上访到底呢？我总觉得触及真实的生活往往让人感到清晰的痛苦。我们在信访办的信访流程中了解到，只要一张纸信访办就会受理案件，但我们在这个农户这里看到，他们的材料是多么多么的厚，小山一样的高。排除个案差异，他们说，信访办受理都要求要很多材料齐全我的心里一震。我听到农妇讲述上访后村干部请黑道来家里闹事。京访前被软禁在家，出门都被盯梢防止京访。群体上访的4户中有两户被拘留两人被打伤，以及没有正式原因的非法拘留15天所有这些震撼的叙述，让我温习起读中国农民调查的日子，那本书里也是纯事实，但是当事实这样鲜明而残酷的摆在面前的时候，我们翻阅着那些文件材料以及照片，在笔记本上用力地记下事实，用相机拍下材料之外，情绪激动地谈论之余，回到车上，甚至在接下来的几天里，总有与现实遭遇痛苦的思索。我还是记得农妇的那句话，中央是很好的，制定的政策很好，对京访户的态度也很好。我想，北京是中国的政治核心，给予老百姓信念支持与公道讨回的地方。北京千里迢迢的京访户解决问题的唯一希望，如果这个国家的最高级别政府也忽视、漠视这个需要帮助的弱势群体，那还怎么叫人提得起希望？但毕竟中央是一个高度浓缩的领导集体，各地的情况各异，也决定了不可能由中央直接处理所有的信访问题，所以当前的做法一般是中央批示地方对该京访户的问题做较快和妥善的解决。但我们要想老百姓一级一级的上诉直到中央，正因为地方处理结果不满意，发回地方重新解决，不是再重演一遍经过吗？中央的大红文件，到了基层很多都变成了幻影，那么中央的一则对京访户问题解决的指示，返回到地方，支点在哪里，重量又在哪里呢？其实，人们一而再，再而三的越级上访、重复上访主要原因是基层政府的民主管理不够和违法施政。如村级民主管理制度不健全，程序不透明，占地手续不全，补偿不到位等等。中央和省级有文件颁布，凡是年越级上访或者京访数量超过一定数值，该级的领导班子都要被批、写检讨甚至下岗。由于这一层的压力，往往会造成政府对于信访的两个极端的态度：一种是把信访看作洪水猛兽，采取压制、吓唬、拘留等方式打压。一种则是不通过正常的解决流程，而是通过行政性的手段，由各方面协调解决，即政府出钱平息纠纷。真有点“花钱买平安”意味。但不论是第一种还是第二种，都是法制化没有形成的表现，前者不但没有维护群众的合法权益反而站在群众的对立面；后者则可能纵容一些不合理的诉求，造成少数“刁民”动辄以越级上访、京访来要挟当地政府，造成社会动荡。那么怎样才能妥善安置此类事件呢？党的十六届六中全会决定给了我们答案：“坚持依法办事、按政策办事，发挥思想政治工作优势，积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定。” 如果政府是带着对人民群众的深厚感情在做工作的，始终设身处地地为人民着想，积极主动地为群众排忧解难。同时引导群众学法、守法、用法，运用法律捍卫自己的合法权益，根据法律履行自己的义务和责任，规范自己的行为。那么许多纷繁复杂的问题，是不是就容易迎刃而解了呢？所以，在信访问题上，人民和政府，强势地位的政府总是占主动位置的。政府部门应当依法行政，解决人民的信访难题。尾 声要了解生活的真实，必须要获得第一手的材料，就应当暂且放下课本理论，背上一个求知和求真的行囊，到基层去生活一段时间。这是我五天最大的感悟。直面中国基层信访制度，是我们探究信访制度的一个有力的切面。带着这个问题与现实的不断摩擦和碰撞当中，我们听到了农民们真情的倾诉，我们也了解到了政府机关部门的大概政策和工作思路，我们更为许多亲眼所见和所闻一次又一次的感动。在我们的笔记本上记录下的，相机记录下的影像，不足以表达我们经过的所有过程和心情。此次三下乡前往华蓥之行带来的点滴所思所悟，以“信访”的关键字浓缩，长久地驻扎在我们一行人的心里，生活的轴线向前推进，我们生活着并且思考着，当我们直面中国基层的信访制度