公用事业管理的理论框架与方法.ppt

公用事业管理的理论框架与方法 政府管制理论 看不见的手扶持之手攫取之手 改革政府管制 寻找合适的政府管制范围 传统的公共管理理论与公用事业管制 管制对市场失效的纠正对市场不提供公共物品的纠正对自然垄断的纠正对信息不对称的纠正对外部性问题的纠正对有益品供给过少的纠正 公共物品的特性与政府管制 生产的目的是为了满足人们的需要 公共物品和私人物品公共物品的特性非排他性 技术原因或排除成本太高 某种公共物品一旦提供就会有众多的受益者 大家将共同消费这一物品 而不能或不应排斥任何人非竞争性 增加一个消费者对公共物品的消费并不影响其他人的消费 消费者之间不必展开竞争或争夺 公共部门比私人部门提供公共物品更有效率的原因一人使用某一物品的边际成本等于零 不应对物品实行限制性使用 但如果物品由私人企业提供 将收费 从而限制该物品使用 造成效率损失完全依靠私人提供 可能导致公共物品供应量的不足 公路的修建 P T O QP QG D QL MC B E C A MR 通过能力 收费水平 公路的临界通过能力 公用事业的特征与政府管制 技术特征网络传输系统 管网 自来水 煤气 排污 线网 电线 电力 路网 铁路 公路 渠网 灌溉 场站 机场 港口 码头 车站 沉淀资本 资产专用性 服务于特定区域 公用事业的特征 投资具有严格的不可分性规模经济效益特别巨大 投资一旦完成 随后产品或服务流量越大 平均成本就越低 边际成本也将长期递减初始投资量巨大 建设期长 但一旦建成 所需的经营资本数额较小绝大多数公用事业具有自然垄断性 规模经济和范围经济 规模经济 拥有巨大成本优势的自然垄断 P PC PM O QC QM MR Q D 垄断者的MC 众多企业的 MC 竞争状态的供给曲线 范围经济 成本的弱增性 AC O Q1 Q Q2 成本弱增性 一家独占的AC1 两家共享的AC2 Q 自然垄断 由于技术原因或特定的经济原因而形成的垄断 规模经济 生产要素的不可任意分割性范围经济 成本的弱增性如 铁路 运输 航空 通信 电力 煤气 自来水 公用事业领域必然会存在垄断 但企业一旦成为价格的制定者 Pricemaker 而不是价格的接受者 pricetaker 就会制定大大高于成本的价格 攫取高额的垄断利润 准入管制 形成和维持垄断价格管制和其他管制手段 防治垄断的不良经济后果 垄断价格与政府的价格管制 P PM P2 P1 O QM MR Q2 Q1 D Q AC MC b a 价格管制 边际成本定价法 边际成本曲线与市场需求曲线的交点处a点平均成本定价法 平均成本曲线与市场需求曲线的交点处b点 信息不对称与政府管制 Akerlof 1970 themarketfor lemons PH 美元 10000 SH DH DM DLM DL O 250 500 QH 辆 QL 辆 500 700 O PL 美元 5000 SL DM DLM DL 高质量旧车市场 低质量旧车市场 政府管制 降低获取信息成本 1 供给者通过使消费者上当受骗而获得利润 法律补偿代价高 2 消费者信息不全面而做出错误判断 代价很高 3 市场价格不足以反映该产品质量好坏成本高低 政府对信息不对称的管制 政府尽量设法收集公用事业产品或服务的信息 并提供这些信息强制要求厂商对产品做确切表述建立或实施产品质量标准 向合格厂商发放生产经营许可证 外部性问题与政府管制 公用事业的正外部效应影响社会公众的生产和生活提供一国发展所必须的基础设施公用事业的负外部效应自来水标准污水排放 外部效应与外部效应的内在化 价格 效益和成本 价格 效益和成本 A 负的外部效应的内在化 B 正的外部效应的内在化 D MSB S MSC S MPC 税收 外部成本 收缩 扩大 补贴 外部收益 S MSC D MSB D MPB 有限需求 与政府管制 在人口稀少地区发展公用事业对促进落后地区的社会经济进步和保持社会整体的正义与公平具有积极意义如 西部大开发 政府对市场需求不足地区的扶持 O Q Q O Q Q 价格 补贴 S 补贴前 S 补贴后 D D 外部正收益 S 私人供给 S 公共供给 A 以补贴为例 B 以政府提供为例 部门利益论 与政府管制 施蒂格勒 企业寻求 被管制 谋求直接的货币补贴制定限制竞争者进入的进入壁垒政策谋求对那些影响该产业的替代物与补充物的干预谋求高于竞争价格的固定价格规定 总结 政府管制为谁服务 部门利益论 政府管制失效 对 政府失效 的理论分析 政府是完美的 代表多数人的利益理智 明智运作是高效率 低成本的政府是一个有特殊性质的社会组织机构 公共选择理论分析法 政府行为动机委托 代理理论 政府提供公共物品和私人部门提供的区别 公有企业不存在提供同种物品或服务的竞争公有产权的制度性缺陷政府官员不以利润最大化为工作目标信息不对称式委托 代理出现缺陷问题 官僚主义与效率 最大净收益 O 效益和成本 效益和成本 MSC A E B MSB Q QB O Q QB QB TSC TSB TSB A 公共物品帕累托最优的形成 MSC MSB 年产量 年产量 B 当MSC MSB时 将获得最大的社会净收益 产业组织理论分析法 管制者能管制什么 施蒂格勒未能发现政府对电力公用事业的管制有任何显著的效果 管制的作用 O Q产出 S3 S2 S1 价格 P 管制是产业自己争取来的 管制的设计和实施是受管制产业利益服务的 即管制者被管制者 俘获 1976Peltzman模型利益集团和管制者都是经济人利益集团以其政治支持作为获取有利的管制立法的交换条件 交易费用理论分析法 科斯定理 交易费用为零的前提下 制度安排无关紧要制度安排的目的 节约交易成本 是国家和企业的起源 企业内部有组织成本 因此其替代市场的作用有限国家政府是超级的组织形式 也有巨大的组织成本 其评价标准是其管制后的效用增加是否多于管制成本 政府管制边界理论 边际方法分析随管制而下降的市场交易成本是政府管制的边际收益 随管制而上升的组织成本则可以看做为政府管制的边际成本例 1970 1991美国联邦政府管制机构的成本费用每年都在递增 而管制费用的上升并未相应带来社会福利的增加 价格管制的缺陷 边际成本定价法的缺陷管制价格越苛刻 政府负担的财政补贴越沉重企业缺乏降低成本的激励企业生存状况的好坏取决于政府财政补贴 引发 寻租 等问题 边际成本定价下的厂商亏损 O QAC Q1 Q 价格 PAC P2 P1 MC D A AC M N 平均成本定价法的缺陷 需求曲线与平均成本的相交价位上 即A点PAC 保障垄断厂商的正常利润售价高低直接与成本联动 因此 典型的道德的危害将成为常态企业对技术革新 降低成本 改善服务不敢兴趣导致A J效应 使用资本密集高的技术 人为扩大投资额和经营额的比例 人为拉长折旧期 避免风险性技术革新等 ROD管制的缺陷 A J效应 RateofReturn 投资回报率R p q C S RB 缺陷信息不对称导致合理的投资回报率S很难确定A J效应 过度投资不注意效率改善 世界上唯一能够通过重新装修办公室而增加利润的行业 A J效应 Averch Johnsoneffect 追求规模而漠视效率 重投资 轻建设 重规模 轻效益 Averch H andL Johnson BehavioroftheFirmunderRegulatoryConstraint AmericanEconomicReview 52 1962 pp 1052 1069 A J效应 传统价格监管方法是采取投资回报率监管 产生三个问题 什么是合理的投资回报率 怎样确定投资回报率的资本基数 企业是否会通过投资决策影响和企业定价与利润直接相关的资本基数 并会对经济效率产生怎样的扭曲后果 研究表明 在投资回报率监管下 企业会产生一种尽可能扩大资本基数的刺激 以便在规定的投资回报率下获得较多的绝对利润 这样 为生产特定产品和服务 企业会运用过多的资本投资以替代其他投入品 其结果会造成生产低效率 卡恩 美国的管制 压制技术革新 姑息无效率性 引起了工资和价格的螺旋式上升 发生严重的资源无效率配置 引起成本推动型通货膨胀那样的无益竞争扩大 拒绝采取在竞争市场中所提供的收费多样性和质量选择 新公用事业管理理论 新公共管理理论的核心 市场化思想 放松管制民营化浪潮 公用事业物品是可收费的混合物品 萨瓦斯 排他性和消费特征 自然垄断管制理论的发展 垄断管制难题 垄断定价问题自然垄断的定义假设是规模经济 还是成本的弱增性 强自然垄断与弱自然垄断 O AC MC D1 D2 D3 MC AC Q1 Q2 Q3 强垄断 弱垄断 对自然垄断的管制对策 某些情况下 自然垄断领域可以完全放松管制 甚至不需要管制弱自然垄断领域解决了边际定价的矛盾 边际成本定价法在保证社会福利最大化的同时也保证了企业的盈利企业的承受力保证了垄断企业不会被潜在竞争者挤出市场 可以用潜在的竞争代替政府的管制职能 技术进步对现代公用事业的影响 电信业 光纤的使用 使固定大本大幅下降电力行业 天然气的复合循环式汽轮发电机 发电成为竞争性业务航空业 安全性保障使私有企业经营 产业结构的转化 产业间替代竞争的加剧 主要由技术变革引起 国有经济的功能领域发生了变化 主要由经济发展引起邮电 铁路 能源 钢铁 政府治道之变 内部因素 私营部门的革新精神和改革成果对政府改革形成了巨大压力外部因素 全球化趋势迫使各国政府先后着手制度革新 现实中公用事业的巨大资金缺口 联合国 为保证经济成功起飞 发展中国家的公用事业建设投资比例 一般应维持在同期国内生产总值的5 以上 或为固定资产投资的15 以上中国公用事业的融资及其风险主要由各级政府承当 单一的融资渠道问题很大 允许和动员非国有资本进入公用事业领域已是大势所趋 政府管制放松的原因 自然垄断有相对的边界市场的扩大使垄断局面不再有效率管制的核心是制衡机制政府治道变革和公用事业的投资缺口需要多渠道融资 公用事业的改革前沿 放松管制理论激励管制理论 放松管制理论在市场可以发挥作用的产业 完全或部分取消价格 市场进入 投资 服务等方面的各项管制条款 促进新企业和原有企业或原有企业之间的竞争目的 用竞争促进企业改革 最大幅度增进社会福利 放松管制的含义 完全撤销 完全自由的企业竞争状态部分取消管制 西方国家放松管制的特点 范围是全方位的航空 铁路 公路货运 公共交通 通信 电信 天然气生产和输送 电力 自来水 有线电视 银行 保险 证券等手法是渐进式的 松紧结合 的管制改革 放松经济性管制 加强社会性管制保留多种管制制度 并以激励性管制方式改良传统管制总体放松管制的前提下 局部强化管制 激励性管制理论 国家针对政府管制中企业的低效运营状况而给予企业提高内部效率的诱导和刺激性方法竞争刺激 外部力量迫使企业提高经营效率特许投标制度 区域间竞争提高经营效率的诱导 给予企业报酬社会契约制度 价格上限管制 Franchisebidding 竞争投标制得来的特许期内的企业特许权 P1 P2 P3 AC1 AC2 AC3 Q 特许投标制度下的最优结果 例子 1986年 伦敦商学院英国地方政府在公共环境卫生业务中引入特许投标制 成本平均下降20 节约13亿英镑 失败的可能存在投标者串谋的可能存在另一种信息不对称 现有企业的经验型效益 Yardstickcompetition 将受管制的全国性垄断企业分为几个地区性企业 以独立于本区域市场的其他区域中与本区域受管制的垄断企业生产技术相同 面临的需求相似的垄断企业的生产成本作为参照依据 制定本地区垄断企业的价格管制水平 目的 使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自己的内部效率 社会契约制度socialcontract 成本调整契约 指政府管制当局与被管制企业签订合同 就产品价格 质量 成本等一系列指标作出约定 并根据企业的执行情况而给予一定的奖励或惩罚 目的 激励企业在既定的价格管制框架内降低成本 引导企业达成政府的管制目标例子 美国的电力事业管制改革 美国的电力事业管制改革 1973年的石油危机1978年 公共企业管理政策法 作为 国家能源法 的补充部分如亚利桑那州的电力管制当局与电力企业签订合同以设备运转率60 75 为基准 价格上限管制 给予企业提高内部效率刺激基础上的价格管制方式 即管制当局和被管制企业以类似于上述社会契约制度的形式签订价格改动合同 合同规定价格的上限 使价格原则上只能在这个上限以下自由变动 英国电话通信公司 RPI X模型RPT 零售价格指数X 管制者确定的在一定时期内生产效率增长的百分比 模型优点 政府通过一定时期内控制价格上涨幅度 而不是限制企业的利润水平增进企业效率改善给定价格限制 企业要想提高利润 只有不断改进技术 降低生产成本操作比较简单 X值的确定 资本成本现存资产的价值未来的投资规划未来生产能力变动未来需求状况X值对现有或潜在竞争的一根线 缺点价格会停留在价格上限基年价格是否合理生产效率增长率如何确定存在问题 借鉴与总结 竞争性原则垂直分解电力供应分为发电 输电 配电铁路分为铁路线路管理和铁路运输业务水平分解按地理区域或业务类型来分解公开性原则被管制市场中的消费者和企业的博弈加强公开性 公开管制的立法 司法和执法全过程