行政管理学的兴起与发展.ppt

行政管理学的兴起与发展 本讲结构 行政管理学及其相关概念行政管理学的兴起与发展中国行政管理的理论与实践 一 行政管理学及其相关概念 一 什么是行政 行政 一词起源很早 在我国古代 左传 中就有 行其政事 与 行其政令 的提法 史记 有周公 行政当国 行政七年 的提法 1865年 施坦因 行政学 1887年威尔逊 行政学之研究 1900年 古德诺 政治与行政 1926年 怀特 行政学导论 价值中立 由于长期以来人们从不同角度赋予 行政 不同的含义 因此 对于 行政 的解释 至今仍众说纷纭 概括起来 主要有以下三种 1 以 三权分立 的观点来解释 行政 行政是指与国家立法 司法部门并立的 三权 中行使行政权的一个部门 因此行政也可指代行政部门所管理的事务 对 行政 这种解释虽然有其合理性 但并不能全面反映当代国家的行政现实 在当代资本主义国家 实际上 三权不是对等鼎立 而且相互渗透 行政部门的权力愈来愈明显地凌驾于立法 司法部门之上 在我国 则实行 议行合一 的权力体制 全国人民大会是国家的最高权力机关 也不能根据三权分立的观点来解释行政 所以 狭义的行政概念 同国家组织活动的实际情况不相符合 也不能为人们普遍接受 2 以 政治与行政完全分离 的观点来解释行政 政治和行政是分开的 政治是国家意志的表达 行政是国家意志的执行 这种观点对行政学从政治学中分离出来 产生了一定的促进作用 但是 简单地把政治和行政截然分开 不能正确地反映当代各国的现实 行政是为国家政治统治服务的政治性活动 在阶级社会里 政治与行政事不可能分离的 国家作为阶级的产物 其统治职能需要由政府来承担 从现实政治与行政运作的角度加以考察 政治改革与行政改革在一定的发展阶段或某些问题上 可以相对独立地进行 尽管如此 任何一个国家的政治与行政还是紧密联系 相互结合的 所以 这种对行政的广义解释 同实际生活也不相符合 它也不能为人们普遍接受 3 以 行政等同于管理 的观点来解释行动行政 一切管理都是行政 凡属国家管理机关 包括所有非营利和营利的公共机构 以及私人的管理机构均属行政范畴 使行政概念的丰富内涵降到行政的具体操作层面上 有些失之过宽 加之 管理的特性是非政治性的 而行政显然恰恰相反 行政活动直接体现和代表统治阶级的意志 具有鲜明的政治性 所以 这种更广义的行政概念 也不能为人们普遍接受 4 从现实情况看 行政有广义和狭义两种解释 广义上讲 行政并不一定是政府机关所独享 各种组织和部门都有行政事务 各类机构中行政科室的设立往往就是为了负责和处理这些日常事务 现在 社会上对行政一词约定俗成的理解 主要还是广义上讲的 而狭义上讲 行政仅仅是指国家行政机关 即中央政府及其所属部门 地方各级政府所开展的活动 我们可以将行政定义为 国家行政机关对国家事务 社会事务及其组织内部事务的管理活动 二 什么是管理 1 从词源上考察管理二字 在中国古代 从竹 从玉 因为 管 字或指管状乐器 或指毛笔的笔管 或指一种竹制的锁扣门户的工具 后者转义为锁和钥匙 左传 僖公三十二年 即有 郑人使我掌管北门之管 句 之后再引申为权利的归属 有权才能说 管 理 本意是指 治玉 即把原始玉石按其纹路雕琢成玉器 韩非子 和氏 云 王乃使玉人理其璞 而得宝焉 转义则是指整理 条理 处理 因此 管理二字连用 一般是指在权限范围内 对事物进行处理 条理或整理之意 2 就现代意义上的管理而言 强调工作任务的人认为 管理就是由一个或多个人来协调其他人的活动 以便收到个人单独活动所不能达到的效果 集众人之力 强调管理者个人领导艺术的人认为 管理就是领导 强调决策作用的人认为 管理就是决策 综上所述 所谓管理就是人们对一定范围内的人员及事务进行安排和处理 以期达到预定目标的活动 现代管理是一定组织中的管理者 通过实施计划 组织 人员配备 指导与领导 控制等职能 来协调他人的活动 使别人同自己一起实现既定目标的活动过程 三 什么是行政管理 1 行政管理的含义国家行政组织或公共行政组织对公共事务及其内部事务管理的总和 谁在管理 管理主体如何管理 管理方式管理什么 管理内容 2 行政管理的性质和特点 1 行使公共权力 政治性 权威性和强制性 2 管理公共事务 社会性 广泛性和权变性 3 谋求公共利益 服务性 非赢利性 整体性和全局性 4 承担公共责任 合法性 合理性和规范性 3 行政管理模式的嬗变 四 什么是行政管理学 1 行政管理学的概念 研究对象与学科目的行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象 涉及领域广泛 内容丰富 综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科 但迄今为止 行政管理学自产生以来 人们在学科的称谓和定义 研究对象和基本范畴等若干基础性问题上 仍未形成一种被普遍接受的观点 因此 首先从这些最基本的方面对行政管理学进行必要的界定 对于学习这门科学是十分重要的 1 行政管理学的概念 行政管理学又称为公共行政学 行政学 公共事务管理学 公务管理学等 PublicAdministration或Administration 这些名称并没有本质上的区别 从一定意义上说 行政管理学是一门借用的学科 因为行政管理学在研究公共行政现象的过程中 大量应用了不同时期许多学科的研究成果 从起源看 一般认为行政管理学脱胎于政治学学科 早期的行政管理学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义 但那时所涉及的主要领域是理论的 范畴的和逻辑思辨的 而不是技术的 过程的和实际运作的 且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的 因此 早期行政管理学关于公共行政的研究 其政治理论倾向是比较明显的 由于这种历史的渊源 即使到了今天 有关公共行政的若干问题 也仍然是与政治学科交叉研究的 这种历史的渊源以及行政管理学的国家公共行政的属性 决定了它与政治学学科的必然的和内在的联系 以至于有人认为 从基础学科的角度来划分 行政管理学是政治学的一个分支学科 2 行政管理学的研究对象和学科目的 研究关于建立和完善国家行政制度的理念 理论和方法 研究关于提升政府公共管理的水准和行政效率的思想 途径和方式 为政府公共行政管理提供系统的理论依据 论证方法和实证技术 为国家行政发展和发展行政提供专业性意见 全面培养政府公务员 尤其是行政通才 2 行政管理学的研究范畴与方法 1 行政管理学的研究范畴怀特 怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分 组织原理 人事行政 财务行政 行政法规 古立克 古立克提出了 七环节 理论 计划 组织 人事 指挥 协调 报告 预算 以此概括行政管理的七大基本职能 创立了一个新的英文单词POSDCORB 张金鉴 台湾学者张金鉴提出了 15M 理论 即每个概念里面都有一个M 目标 计划 人员 经费 物财 组织 方法 领导 激励 沟通 士气 协调 及时 空间 改进 现代行政管理学的基本范畴 一般来说 行政管理学的基本研究范畴 有以下几个方面 行政原理 行政职能 行政权力 授权 行政组织 人事行政 公务员制度 行政领导 行政决策 行政计划 行政程序 行政执行 行政技术 行政行为 行政效率 有效性 机关管理 公共财政 财务行政 物材行政 行政责任 行政监督 行政道德 法制 治 行政 行政改革 行政能力 行政发展等范畴 2 行政管理学的研究方法 一般来说 行政管理学常用的分析方法如下 逻辑分析方法 法规分析方法历史分析方法 实证分析方法规范分析方法 比较分析方法系统分析方法 生理分析方法心理分析方法 资料分析方法案例分析方法 量化分析方法模拟分析方法 利益分析方法 二 行政管理学的兴起与发展一般认为 行政管理学发端于19世纪末期 以威尔逊的 行政学之研究 一文为标志 然后扩大到西欧国家和世界各国 形成于20世纪20年代 到今天已经走过了一百多年的历程 但自那以后的历史分期 研究者们提出了许多不同的观点 我们认为 以新学派的创立 新理论的形成 新的研究方法的提出为主要划分标准 行政管理学的演进大致可以分成四个阶段 第一阶段 形成阶段 传统管理时期 1887 1930 威尔逊 行政研究 1887古德诺 政治与行政 1900怀特 行政学导论 1926 代表性的行政学理论主要有 政治与行政分开的理论 威尔逊 古德诺理性行政组织理论 韦伯 德国 论官僚制 1911年企业管理取向的行政理论 泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论着力追求生产效率 忽视社会效益及人的精神诉求 第二阶段 成长阶段 科学管理时期 1930 1960 行为科学 社会人 经济人 比较具有代表性的理论有 梅奥的人际关系理论 马斯洛的需要层次理论 巴纳德的动态平衡理论 麦克雷戈的X Y理论等 克服了第一阶段的缺陷 由物本到人本 由重事转向重人 但忽视了组织结构 法则 环境等因素 第三阶段 科学化阶段 现代化管理时期 1960 1980 系统理论 系统科学阶段 全面的人 有代表性的有 巴纳德的系统行政理论 里格斯的行政生态学说 菲德勒的权变领导理论 德鲁克的目标管理理论等 注重系统理论的应用 既强调组织的静态方面 又强调权变等动态的方面 并强调人的因素来诠释全面性和整合性 第四阶段 新公共管理发展阶段 20世纪80年代 严格地说来 新公共管理并没有一个系统的理论体系 只是一些混乱的思想灵感的总和 是主要来自公共选择理论和新制度经济学中的一些关于行政改革的灵感 主要体现在一些行政改革方案和对策性研究报告之中 还没有形成系统的理论 西方公共行政的发展趋势 研究领域不断扩大 拓展 加深 从 纯行政 的研究扩展到对行政环境的研究 从一般行政研究扩展到专业行政的研究 从政治与行政的分离研究扩展到政治与行政相互渗透的整体研究 研究侧重点的转移 从着重规律 定律和原则的探寻 转向注重具体事实 案例的研究 从重视提高效率手段的研究 转移到重视价值的研究 从机械的效率观研究 转变为社会的效率观研究 从重视法规的研究 转移到重视行为的研究 新的理论和方法不断被引进 动态的 以人为中心的 多学科交叉整合 侧重行为和方法的研究等 使行政管理研究和政府的行政行为与行政活动更加紧密 新行政管理 的 新 特点 主张市场至上 将市场机制引入行政管理 主张企业家型政府 管理与责任 主张将一些公共部门私有化或公共部门与私营部门合作 只有这样才能解决公共部门效率低下的问题 主张权力下放 加强底层官员的决策权和自主权 提高效率和服务质量 主张引入竞争机制 顾客至上 服务型政府 转向部门分权 新公共行政的内容与特点 1968沃尔多和32位年轻的行政学学者会明诺布鲁克会议 成果集中反映在马诺力主编的 迈向新公共行政 明诺布鲁克观点 该书被称为 新公共行政学 的宣言 其中弗里德里克森 H GeorgeFrederickson 的 走向一种新的公共行政学 一文 以及他在1980年出版的 新公共行政学 一书 集中体现了 新公共行政学 的基本观点 他本人也成为 新公共行政学 的主要代表人物 新公共行政学 以一种全新的视角研究公共行政领域 他们不满于传统行政以国家为中心来提高管理的效率 经济和效果 不满于POSDCORB以及诸如操作研究 决策科学 系统理论 PPB MBO及其它强调 理性 科学 行为主义 的技术职业性发明 社会正义与社会公平改革的入世的与实际过程相关的公共行政学构建新型的政府组织形态政府行政管理的公共性与服务型民主行政 作为新公共行政的 学术识别系统 新公共行政学的研究重心在公共行政学的 公共部分 倡导公共服务的平等性 行政官员的政治回应性 民主行政 社区自治等基本价值 强调将 社会公平 引入政府目的和运作机制之中 即 要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治积极资源支持 处于劣势境地的人们 尽管由于新公共行政学自身的一些原因 例如 缺乏概念的连贯性 没有明确限定的宪法基础等 它没有成为行政学研究的主导范式 然而正是由于它对社会公平与正义的追求 对公共行政 公共性 的关注 公共行政学自此开始步入 自觉构建公共性 的历史阶段 新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标 倡导民主行政 增强了公务员的内省伦理道德意识等 它扩大了公共行政学研究的视野 极大地丰富 发展了公共行政学 新公共管理理论 新公共管理 NPM 是80年代以来兴盛于英 美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式 也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一 它以现代经济学为自己的理论基础 主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制 重视公共服务的产出 强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性 倡导在人员录用 任期 工资及其他人事行政环节上实行更加灵活 富有成效的管理 在70年代 新公共管理已经成为了西方 行政改革 浪潮中的重要实践和理论 政府财政危机 社会福利政策难以为继 政府机构日趋庞大臃肿 效率低下 公众对政府能力失去信心等 政府失败 论开始占主导地位 因此 与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同 新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整 或仅仅是为了降低行政管理的成本 减少行政费用开支 更重要的是 它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定 弗里德曼和哈耶克的 小政府理论 在 政府失灵论 蔓延的背景下 这两位学者指出 政府应缩小管辖的空间范围 其活动内容只是提供那些市场做不了也做不好的服务 即提供具有非排他性的公共产品和服务 当然 政府的 小 只是空间范围上的小 并不意味着政府能力以及竞争力的弱小 哈默和钱皮 流程再造 理论 主要针对官僚制 强调对官僚制进行重新改造和超越 其理论内容主要有 1 对工作流程进行重新设计 以提高效率 效能和质量 2 以业务流程为改造对象和中心 以顾客需求和满意度为目标 对现有业务流程进行根本的再思考和彻底的再设计 以打破传统的职能型组织结构 建立全新的过程型组织结构 从而实现组织在成本 质量 服务和速度等方面的巨大改善 霍哲把政府绩效作为切入点 提出把绩效评估作为改进绩效的一种管理工具 他设计了一整套具体的绩效评估流程 同时还强调 在绩效评估的过程中要提高公民的参与度 因为这样的绩效评估结果和绩效信息将会对政府政策和项目管理有更大的意义 霍哲还研究了另一个重要的理论 基于回应性的政府全面质量管理 即建立起一套在以顾客为中心 持续改进 强调授权和协作基础上的全面质量管理 其目的在于通过引入政府全面质量管理 消除由于官僚制 利益集团以及专业化的结构所带来的回应性障碍 建立更具回应性以及以顾客为中心的公共机构 奥斯本和盖布勒的 重塑政府 理论 改革政府 中将 新公共管理 看做单一的模式概念 并指出 新公共管理 模式包含以下十大基本原则或基本内容 1 起催化作用的政府 掌舵而不是划桨2 社区拥有的政府 授权而不是服务3 竞争性政府 把竞争机制引入到提供服务中去4 有使命的政府 改变按章办事的组织5 讲究效果的政府 按效果而不是按投入拨款6 受顾客驱使的政府 满足顾客的需要 而不是官僚政治需要7 有事业心的政府 有收益而不浪费8 有预见的政府 预防而不是治疗9 分权的政府 从等级制到参与和协作10 以市场为导向的政府 通过市场力量进行变革 因此 应用企业家精神去改造政府 并且能够把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来 使政府这类公共组织能像私人企业一样 提高效率 其中最重要的一点就是以顾客为中心 即强调服务提供者应对他们的顾客负责 在提供服务过程中不断进行革新 寻求减少成本和增进质量的方法 聆听顾客的呼声 授权顾客作出选择 把资源放在顾客手里让他们挑选 新公共管理理论在发展的过程中遭到了不少的批评 但这并不影响它作为公共行政发展的总趋势 它通过推进改革管理的整体的多元化和公共管理手段的企业化 促使政府不再担当公共产品和服务的惟一提供者 而是担当公共事务的促进者和管理者 它有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展 新公共服务理论 新公共服务 理论是美国著名公共行政学者登哈特夫妇基于对 新公共管理 理论的反思 特别是针对 企业家政府 理论缺陷的批判 而提出的一种全新的公共行政理论 新公共服务 理论有四个基础理论 民主社会的公民权理论 社区和公民社会模型 组织人本主义和组织对话理论及后现代公共行政理论 新公共服务 理论的基本原则1 政府的职责是服务而非掌舵 2 追求公共利益 公共利益是主要目标 而非副产品 3 战略地思考 民主地行动 即满足公共需要的政策和项目 通过集体努力和协作的过程 能够得到最有效且最负责任的贯彻和执行 4 超越企业家身份 重视公民身份 服务于公民而不是顾客 5 责任并不是单一的 即不应仅仅关注市场 亦应关注宪法和法令 关注社会价值观 政治行为准则 职业标准和公民利益 6 重视人而不只是生产率 公务人员所参与组织的公共组织与网络 如果能够通过基于尊重公民的合作过程与领导分享 就更有可能获得成功 7 超越企业家身份 重视公民权和公共服务 与传统行政理论将政府置于中心位置而致力于改革完善政府本身不同 新公共服务 理论将公民置于整个治理体系的中心 强调政府治理角色的转变即服务而非掌舵 推崇公共服务精神 旨在提升公共服务的尊严与价值 重视公民社会与公民身份 重视政府与社区 公民之间的对话沟通与合作共治 新公共服务 理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的 它本质上是对 新公共管理 理论的一种扬弃 它试图在承认 新公共管理 理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值 同时在摈弃 新公共管理 理论 特别是 企业家政府 理论的固有缺陷的基础上 提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益 更加适合现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择 当前 包括我国在内的世界各国政府无不在一定程度上重新审视着自己的角色定位和行为方式 而实践中我们对政府 公共服务 的基本内涵和方式仍然存在着一定的认识误区 这就影响到我们对政府职能的正确认识和对政府角色的准确定位 新公共服务 理论的理念和原则对于我们澄清创建 服务型政府 的理论认识 无疑是有着积极的指导意义的 三 中国行政管理的理论与实践中国是一个文明古国 行政管理有着悠久的历史和丰富的实践经验 但行政管理学在中国的传播和研究 还比较短 一 古代中国的行政传统1 中国古代的行政体制 原始社会晚期的禅让制 公元前21世纪开始的世袭制 中央集权制度 在中央机构方面 夏朝的六卿 商代的六府 西周的三公和六官 秦汉的三公九卿制 隋唐至宋朝的三省六部制 明朝废除丞相制度 改用内阁制 清朝雍正时变为内阁与军机处双轨制 清末改设内阁总理大臣 在对地方的管理上 周朝以前实行分封制 秦始皇统一中国后 实行郡县制 汉武帝时 在郡之上设州 唐太宗时 为加强对全国的控制 在州之上设道 北宋时改道为路 元朝时改为行中书省 明朝变为承宣布政使司 习惯上仍称行省 简称省 清朝沿明制 最初内地设置了18个省 光绪时增加到23省 大体上与今天的省级政府行政区划相当 2 中国古代的官吏制度 尧 舜 禹时期的 选贤任能 夏至商周的王族垄断 宗法分封制和世卿世禄制度 春秋战国的 选贤任能 秦汉的察举制和征辟制 魏晋南北朝的九品中正制 科举制 始创于隋 成熟于唐 宋代更趋完善 明清则走向僵化和衰落 先后持续了1300多年 是中国封建社会中 后期的主要用人制度 3 中国古代的行政管理思想 1 强调尊君重道 天子无齐 道高于君 孟子 2 主张重民 民重于神 夫民 神之主也 用人谁其飨之 民为邦本 民为贵 社稷次之 民贵君轻 3 重视治吏 举才考功 尊贤任能 王符 4 中国古代行政传统的特点和影响 1 产生较早 内容丰富 相对完善 自成体系 2 对世界近现代行政管理的发展曾产生过重大影响 3 对当代中国的行政管理也有潜在影响 4 不可避免地存在着历史的局限性 二 近代中国的行政成果 孙中山的五权分立学说是对西方三权分立理论原则的重大发展 是他在行政管理方面的一个独创 在中国近代史上有着划时代的意义 通过和当时欧美国家行政学研究的横向比较 旧中国的行政学研究可以说是亦步亦趋 紧随其后 三 现代中国的行政挑战 新中国行政管理的实践与改革 1 在行政组织系统方面 2 在行政管理制度方面 3 中国行政体制改革的历程 大体上是围绕着三大主题 四条主线展开的 三大主题是 第一 从1978年到1987年中共十三大以前 围绕简政放权 冲破高度集中的计划管理体制这个中心展开的 第二 1987年中共十三大以后 转变政府职能成为行政体制改革的又一个主题 第三 1992年中共十四大以后 主要是围绕适应市场经济的要求 建立宏观调控体系这个中心而展开的 与上述三大主题相联系 中国行政体制改革还始终贯穿着四条主线 第一是机构改革 第二是干部人事制度改革 第三是调整中央和地方的管理权限 第四是加强行政法制建设 2 行政管理学研究的中断 恢复与发展 1952年 行政管理学有关专业和课程的取消 导致该学科研究和传播的中断了二十多年 1978年以来 中国行政管理学的发展 先后经历了引进 探索 深化等阶段 其成果可以用一句话来加以概括 即恢复了一个学科 创造了一个学科 从现在开始 将逐步进入一个新的发展阶段 3 当代中国行政管理面临的挑战 1 当代中国社会转型的挑战 2 经济全球化的挑战 3 信息技术时代的挑战 谢谢