具体行政行为-行政指导.ppt

第六节行政指导 一 行政指导的概念二 行政指导中的法律问题三 行政指导的主要方式四 行政指导的程序五 行政指导行为的救济与责任承担 1986年9月 高X被选为X县县长 该县属于山区县 山多地少 人民群众的生活贫困 全县每年不得不吃国家财政110万元 属全省14个贫困县之一 高X上任以后 认真调查 要求县科委 县农业局 县经委三家召开各种各样的研讨会 三个职能部门在调查研究的基础上写成了本县发展的初步论证报告 提出了本县必须大胆地在山区发展林业 高X全面审核了三个部门关于在本县发展林业的论证报告 觉得有根有据 1987年6月县长办公会议通过了关于X县发展林业的决定 并说服 指导农民接受县政府发展林业的决策 绝大多数村组对县政府关于发展林业的指导予以响应 也有一些村组认为 发展林业需要的周期长 见效慢而没有积极的响应 高x提醒乡镇干部不能强迫 只能说服疏导 让农民领会发展林业的道理 11年后 即1998年该县以林业为主 全面发展 被评为全省先进县 行政指导兴起的背景 经济模式的转变当代行政管理的合作 非强制特征 一 行政指导的概念 行政指导是指行政主体为了实现一定的行政目的 在其职责 任务或所主管的事务范围内 基于国家的法律原则和政策 为了引导行政相对人的活动而灵活实施的对行政相对人不产生直接法律效果的非强制性行为 基本特征 1 行政主体的社会管理行为 2 属于积极行政行为 3 不具有强制力的柔性行为 4 不直接产生法律后果 案例1 5月底 南京市工商局 质量监督局 质量检验协会和消费者协会联合发布了 南京市电动自行车商品修理更换退货责任暂行办法 其中对电动自行车包修 包换 包退的 三包 作了新规定 文件发布次日 南京市电动自行车协会向新闻单位发表声明 称该办法 科学性和可操作性不强 宣布暂不执行新 三包 规定 行业协会和厂家抵制政府部门文件执行 这样的情况在以前政府行政中是鲜见的 问题 南京市电动自行车协会的行为符合法律规定吗 二 行政指导中的法律问题 行政指导与法律授权 行政指导作为一种不具有强制力的行为 根据当代灵活的 非机械的依法行政原理 其无需法律的明确授权就可以作出 行政指导与法律约束 行政指导依然还是一种行政活动 故而不得与法律相抵触 具体而言 不得超越组织法规定之权限 受法律一般原则的拘束 行政指导的原则 一是合法合理原则 南京的这个指导性文件经查证和专家论证 内容均符合我国产品质量法 消费者权益保护法 国家4部委和江苏省的相关规定 内容是合法的 二是兼顾原则 就是要兼顾公共利益与私域利益 公平与效率 成本与效益 当前与长远等方面 实现各方面利益的平衡 南京的这场风波 问题就出在兼顾利益不够上 三是自愿原则 行政机关要充分尊重相对人的自主权利 通过说理 沟通 建议等方式 由相对人自主决定是否服从行政指导 南京的有关部门如果事先能召开听证会 给相关利益方说话的机会 出台文件可能就更有针对性 就不致于酿成一场风波 三 行政指导的主要方式 一 引导方式 二 协商方式 三 建议方式 四 劝告方式 五 劝戒方式 六 通知方式 七 其他方式 表扬 批评 推荐 奖励等方式 四 行政指导的程序 1 调查事实2 说明3 与相对人进行交流4 听证会5 发布行政指导 五 行政指导行为的救济与责任承担 案例2 陕西省周至县富仁乡在20世纪90年代中前期靠种苹果树走上脱贫致富道路 农民受益甚多 因此 受益的农民对大力发展苹果树深信不疑 都欲对此加大投入 但是 通过专家咨询 行政系统的有关会议信息 农技部门的研究 全国市场的反馈信息等渠道 乡的政府部门都预感到苹果市场前景不妙 如果继续加大或维持对发展苹果树的投入将会有灾难性后果 必须尽快调整产品结构 开辟新的经济增长点 而且还知道发展猕猴桃很有市场前景 由于当地农民群众对现代市场经济知识和农业新技术知识的认识还不足 而且信息欠灵通 加之更看重眼前利益 所以普遍没有意识到继续发展苹果树的巨大风险性和尽快开发新产品的紧迫性 仍一门心思全力以赴发展苹果树 富仁乡领导班子尽管也预见到了即将出现的危机 也有一些解决问题的想法 但由于思想上存在某些误区 以为搞市场经济就是政府不干预经济 担心自己积极主动地采取措施来干预农民的生产活动会被指责为 又搞计划经济那一套 于是采取放任不管的态度 任由农民去继续大力发展苹果树 1996年富仁乡的苹果园亩均收益仅400元 农民叫苦不迭 许多农民陷入了困境甚至绝境 请问 富仁乡政府及其领导班子要承担法律责任吗 案例3 20世纪80年代中期 美国联邦环境保护署的官员认为 工业安全设备协会某成员企业的一种产品存在一些问题 于是在环保署的机关小册子里 把该产品与其他企业生产的合格产品进行了对比说明 由于机关小册子是面向社会的 所以该产品的厂家认为这是对其不利的公开宣传 故由工业安全设备协会代为提起诉讼 状告环保署的公开宣传行为侵犯其合法权益 要求被告公开认错 并承担赔偿责任 该案原告在一审败诉后不服裁判结果 上诉于哥伦比亚特区巡回法庭 该法庭于1988年作出裁决认为 环保署在机关小册子里对产品质量的优劣加以比较说明 这是一种非正式的行政手法 旨在为消费者作出正确的行为选择提供一些仅供参考的专业指导 对消费者和生产者均无拘束力和强制性 这种警告性的行政指导措施尚属不可复审的行为 此案以工业安全设备协会的诉讼请求被驳回而终结 您赞同文中意见吗 分析要点 从消费者的角度而言 为预先妥加防范 当然希望知道某个牌子的罐头是否存在质量问题因而有中毒危险 希望知道某种玩具是否有瑕疵因而会伤害家里的小宝宝 等等 而各种大众传媒 正是警告人们小心此类危险的最有效途径和载体 因此 为积极履行行政职责 达到某个行政目的 如满足公众的上述安全需求 行政机关也经常利用大众传媒来告诫消费者注意警惕某些危险产品或某种虚假销售做法 这种出于公益目的的行政手法 并不是行政规则或正式裁决行为 也无法律约束力 故不受司法复审 这从一定角度来说也是可以理解的 但是 从实际效果看 行政机关和行政官员关于发表新闻稿 举行新闻发布会 接受采访或向传媒 透露 消息等行为 尽管通常都系非正式作出的 有时却象正式的规则和裁决那样具有一定的影响力 有的甚至带有某种事实上的强制性 如社会舆论 公众评价的压力 迫使有关企业不得不就范 如果有关企业对此感到不满并有所表示 则行政机关进一步的披露性公开宣传 而且还有可采取的行政处分措施作为后盾 对该企业会更加不利 有可能带来极大的破坏性后果 使其最终被淘汰出市场竞争 再则 这种以非正式行为方式作出的否定评价性的公开宣传 政府往往不必承担损害赔偿责任 其消极影响即便行政机关公开认错致歉也难以挽回 可见 该判决显然也存在某些可商榷之处 行政指导行为的救济与责任承担 行政指导行为不适用行政复议与行政诉讼程序 对于行政相对人的损失 可以由作出行政指导行为的行政主体作出适当的补偿 一 行政指导违法 在这里 违法应作广义上的理解 时 根据违法归责原则 行政主体应承担全部责任 而不论相对方在接受指导时是否意识到或有能力意识到其违法性 二 行政指导不合理时 要根据行政相对人当时的认知能力 行政主体和行政相对人的过错程度而定 三 行政指导合理合法 但由于不可抗拒的原因 行政主体期望通过行政指导要达到的目标没有实现 给行政相对人造成事实上的损害后果 则应由行政主体和行政相对人共同承担 案例4 某市政府下发一个指导性文件 主要内容是 本市彩电生产者应该生产DVD 理由是彩电市场饱和 第二年的DVD的市场看好 于是 有两家放弃了彩电市场 改为生产DVD 结果 第二年DVD的销路并不好 使两个生产厂家遭受重大经济损失 一个值得讨论的问题 行政机关该不该给企业授牌 2002年4月 葛锐到被郑州市质量技术监督局 以下简称 质监局 授予 购物放心商场 荣誉称号的郑州市金博大购物中心有限公司超市购物时 发现该超市销售给自己的商品是假货 为了维护自己的合法权益 葛锐以质监局为被告 提起行政诉讼 要求法院依法判令质监局取消或收回2000年3月15日颁发给超市的 购物放心商场 荣誉称号 河南省郑州市中原区人民法院最近作出裁定 认为质监局对商场颁发的 购物放心商场 荣誉称号属于对商场的工作评价 对消费者是一种不具有强制性的行政指导 不直接侵犯原告的财产权与人身权 一审驳回原告的起诉 此案还没有了结 原告已提出了上诉 一 消费者在行政机关授牌的商场购买了假冒伪劣商品能否告政府的问题 根据我国相关法律规定和行政法学理论 这应当是一种行政确认行为 属具体行政行为的一种 所谓行政确认行为 是指行政机关或其他行政主体对行政相对人的法律地位 法律关系 权利义务或有关法律事实进行认定或证明的行政行为 典型的如行政主体颁发房产证书 学历学位证书 结婚证书 居民身份证 进行认证 公证 签证 登记等 分析 二 它是否属于行政指导行为 为授牌行为定性 一种行为 两种性质 它是一种授牌行为 此谓 一种行为 两种性质是 相对商场而言 它不是一种行政指导 而是一种工作评价 可相对消费者而言 它具有行政指导性 因为它对于消费者选择什么商场去购物无疑是一种引导 三 行政指导与政府诚信 行政机关应当对自己的行为负责 日本 行政程序法 第32条规定 行政指导时 行政指导实施者必须注意不得超越行政机关的任务或者所管事务范围和行政指导内容只有在相对人的协助下才得以实现 行政指导实施者不得以相对人不服从指导为由 作出不利益措施 韩国 行政程序法 第48条规定 行政指导应采取为达成其目的所必要且最少限度之方法为之 但不得违反受指导者之意思 不当地强为要求 行政机关不得以受指导者不执行行政指导为由 采取不利益之措施