行政责任与行政伦理.ppt

第十一章行政责任与行政伦理,一、行政责任涵义与特征,（一）涵义政府及其构成主体行政官员（公务员）因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。需要注意区分的两点：1）广义责任与狭义责任：accountability与responsibility的区别2）政治责任与行政责任：政治与行政的关系,（二）特征：1）责任：2）义务：3）任务：4）理论：5）制度：6）监控体系：,二、行政伦理的概念,道德与伦理的区别与联系1、涵义：1）关于公私利益关系的观念体系：公共利益是行政管理最根本的要求2）关于权利义务关系的规范体系：义务为先，权利在后。,3）关于政府管理的价值体系：公务员个体的伦理和行政组织的群体伦理。4）行政权力的内在约束机制：行政主体的自律机制。补充：“法律道德公德博爱”的递进关系,5）行政管理职业规范的范畴体系6）特定的行政文化行政伦理是行政文化的重要组成部分，也可以塑造行政文化。,三、行政人员的伦理责任,1、责任：伦理的轴心2、伦理责任3、行政伦理责任4、伦理困境,1、责任建构行政伦理学的轴心和关键,一个人必须对自己的行为负责，尤其当该行为影响他人的自由和利益时，行为人对其行为必须负完全责任。这是一个社会实现有序状态的基本要求。责任是指一个人因为没有履行或完全履行自己的义务而应当承担的后果。这个定义对义务和责任做出区分，义务是责任存在的前提条件，但责任本身不是义务，而是义务的转化形态。义务人不履行或者不完全履行义务时，该项义务就转化成了责任。,哈特,哈特认为责任一词主要有四意：角色责任（职务上的义务）因果责任法律上的应负责任能力责任,2、伦理责任,伦理涉及人和人之间的关系，是一个人对自己和别人之间关系的基本态度，其中最重要的一条是：一个人必须对自己的行为负责，尤其当该行为影响他人的自由和利益时，行为人对其行为必须负完全责任。,行使公共管理权力的行政主体及公务人员尤其应当对自己的行为负责。这是因为，行政管理活动具有公共性，以整个社会为对象，如果行政活动可以随心所欲，为所欲为而无须承担责任，那就会将整个社会引导向无序状态。另外，行政活动是以行政权力作用于公民、法人等私权主体的。公共权力具有强制性，它必然会影响私权主体的自由、利益和尊严。如果行使公共权力的组织和个人对自己的行为可以不负责任，那么公民、法人和其他组织的合法权益将很难得到保障。可以说，以责任为核心的伦理观念是责任行政原则的伦理基础。,韦伯,韦伯指出，以政治为职业的真正的政治家，必须在人格上具有两个条件才能进入政治，即必须在充满权力欲、不义和强力的错综复杂的政治生活中使自己的行为符合意图伦理和责任伦理的要求。所谓意图伦理，是指从政者只按照自己的信念、意图和主观愿望行事，不考虑自己政治行为可能产生的后果，不对自己的政治行为负责。所谓责任伦理，是指从政者必须具备切实的热情、超越虚荣的责任感和人与事保持一段距离的判断力，对自己行为可预见的后果承担责任。,约纳斯的责任伦理,约纳斯的责任伦理的绝对命令是要求人对自然承担责任和义务，因为我们现在所做的一切对时间上未来的人类和空间上遥远的区域的影响远比我们所能想象的深刻得多。人对自然和未来的人的责任和义务构成了责任原理的核心。人的责任并不仅仅是为已经做的事情负责，而且还要为未来做的事情负责，承担自己的义务。人对自然和未来的生命的伦理责任就在于：“任何行动必须从人类的长远存在着想，或者任何行动的后果不能对未来的生命造成破坏。”,汉斯昆,德国哲学家、神学家汉斯昆提出了全球伦理的两项基本原则。第一项：必须人道地对待每一个人。第二项：己所不欲，勿施于人。,根据上述两项原则，有四条不容变更或者必须遵从的人道准则：尊重所有的生命；公平诚实地交易；讲诚实，做诚实事；彼此尊重，彼此爱护。,责任的两个特性：可算帐性和可解释性,责任政治中的“责任”具有两个方面的特性：可算帐性和可解释性。前者是指人民可以找行政人“算帐”，后者有义务向人民“交帐”或“报帐”；而“算帐”的结果可以帮助人民判断“帐目”是否清楚，责任是否分明，从而决定行政人的去留。可解释性则是指政府行政人员的行为可以做出合理的解释，行为的动机、过程、结果及影响，都能得到相应的合理说明，否则就是不负责任，可以问责的,伦理责任主要体现,1、现实世界在伦理上是非理性的2、政治现实中愿望与后果相悖。3、现实政治中当事人必须对自己的政治行为可预见的后果负责4、在现实政治中存在着目的与手段的紧张关系5、政治中存在着生命中不存在的外在强制性力量6、现实政治的基础是武力与强制，在政治中是一辩证的存在7、现实的世界具有不完善性，现实的政治亦具有不完善性8、行政人必须具有切实的热情、超越虚荣心的责任感、人与事保持一段距离的判断力三个条件,3、行政伦理责任,库珀：把责任分为“客观责任”和“主观责任”。“客观责任”是指那些由外在于责任主体的社会、组织或他人，通过法律的、道德舆论的形式，所施加的、要求责任主体务必承担的义务和责任。一个行政人应当履行的客观责任，就是国家、各种组织和民众对于“公共行政管理者”这一公职角色的扮演者所赋予的期望总体。,“主观责任”指行政人行动的责任情感，原于对忠诚的信念和对良知的认同。主观责任是客观责任的现实中介。主观责任的卓越履行能给行政人一种成就感、愉悦感、幸福感,库珀认为“客观责任”包括两个方面：第一是职责，表现为对人，即对上级、下级、他人负责。第二是对事负责，表现为义务。,公共行政人员面临着三重职责,（1）最为直接的对上级负责，贯彻上级指示；同时也对下级的行为负责。（2）是对民选代表和选举的官员负责，把他们的意志当作公共政策的具体表现来贯彻。虽然这层关系不及对上级那么直接，但表现为更根本的义务。（3）是对公民负责，洞察、理解和权衡他们的需求和其他利益。,现实中行政人承担的责任,1）法律责任：因为违反法定义务或者约定义务，或者因为法律的直接规定，由责任主体所承担的某种不利的法律后果2）政治责任：行政人物因没有履行好自己的政治义务而应当承担的后果。政治责任是一种法外责任，不可能由法律做出明文规定。没有固定的专门性的机构来追究政治责任3）惩罚性责任：包括精神方面的惩罚性责任；资格权能方面的惩罚性责任；物质方面的惩罚性责任,4）补救性责任：精神上的补救责任；物质上的补救责任5）侵权责任：行政主体及公务人员在行使职权过程中，违法侵犯公民、法人、其他组织的合法权益造成损害时，应该由国家承担损害赔偿责任6）违约责任：若无正当理由，又无法定免责事由，作为行政合同一方当事人的行政主体应当对其违反合同义务的行为承担违约责任,4、伦理困境,1）价值选择现实中，行政人经常处于价值选择的困境之中，有时这种选择不是简单的善恶之间的选择，而是在多种善之间、多重义务或责任之间的抉择。在多数情况下，源自各种法令的行政人的正式客观责任是有限的、直观的、可操作的。但是，源自行政人的主观情感、态度和价值的主观责任则有点不可捉摸，因为，行政人的主观责任可能源自行政人在社会中的多种角色规范之和。,现代行政是在一个价值观多元、模糊的时代，公共行政多元价值之间存在着一致与相通的成份，但更多的是彼此间的冲突，主要表现在：民主与理性的冲突民主与效率的冲突理性与自由的冲突,库帕,库帕在行政伦理学：实现行政责任的途径中，以“责任”为出发点和轴心对行政的伦理责任进行了探讨。库珀阐释了行政人的三大类责任冲突和伦理困境，即：权力的困境角色的困境利益冲突,行政人必须为其行为后果承担责任。行政不可能价值无涉，行政人需要找到合理的理由来向人民、向其上级或同事，至少是向自己，证明其选择的价值正当性。不要把行政人当作“一种伦理售货机”。事实上，外界赋予行政人角色的各种伦理规范，必须经行政人的主观认同，内化成为它的信念、态度和价值观，变为其主观责任后，才能真正指导行政人的行为。法律法规从根本上来讲都是形式主义的，而行政行为是具体的，行政自由裁量权不可避免。,三、行政伦理的结构,1）静态结构：个人和组织两个层面公务员的个人道德：组织层面：制度与程序，政策,2）动态结构：职业道德和政策伦理职业道德：基本规范要求P531政策伦理：政策是行政组织活动的结果，是动态的过程产物。公共利益和个人偏好之间的伦理关系。,四、公共行政道德与德治,公共行政道德是指从事公共行政活动的组织与个人应该遵循的伦理规范与美德。主要依靠制度的约束来维系，辅之以行政个体的内心信念,道德作为一种行为不仅仅是个人的精神信念，个人的一种信仰、修养，同时也是一个公共领域里的规定，一个社会空间里的东西。因此，任何行为都有相应的社会舆论、制度作为其体制性的、条件性的一种支持。如果缺乏这种条件和支持，或者不联系到这方面，只单独去要求一个人从个人修养方面去履行道德的责任，无疑于道德说教,当我们讲到道德的时候，它一方面是指人类的科学领域，那就是对人自身的精神境界、信仰这方面的分析，其次还涉及到文化传统，涉及到它相应的社会条件，要进行社会科学的研究。当我们讨论行政伦理的时候，尤其不能停留于将行政伦理等同于行政人员道德的内在本质的提升和行政人员内在道德境界的净化层面,德治的内涵,“德治”首先是指制度的道德性其次包含法治的内涵再次是指决策体制的合道德性最后指个人的自我道德约束与道德自律,五、公共利益,社会的“公共利益”不等于某局部组织或团体的“共同利益”。“共同利益”是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。,“公共”的词源学含义,“公共”一词的古典含义有两个来源一是希腊语“pubes”或者“maturity”(成熟)，表示一个人在身体上、情感上或智力上已经成熟。因而，公共(public)一词就意味着一个人业已进入成年，能够理解自我与他人之间的关系，能够理解二者之间的联系二是是希腊语“koinon”。英语中的“common”一词也来源于此。而“koinon”一词则来源于希腊语中的另外一个词语“kom-ois”，意思是“关心”。“共同”和“关心”都暗含着相互关系的重要性,把“common(共同的)”和“carewith”(关心)这两个词与“maturity”(成熟)加在一起就使得“Public”这个词意味着一个人不仅能与他人合作共事，而且能够为他人着想综上所述，“公共”既可以指一件事情，如公共决策，也可以用来指一种能力，如能够发挥公共作用，能够与他人相处，能够理解个人行为对他人产生的后果,共同利益并不一定是公共利益，共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。公众利益并不能代替公共利益，公共利益则应该代表公众利益。无法否认政府是公共利益的代表者和维护者，非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。,公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。公共利益不是特定的、部分人的利益。而是共享性的受益，这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。,“公共”原初含义的消逝,在现代英语中，“公共”既保留了这个词所具有的一些本来寓意，也丧失了自身所具有的一些本来寓意：我们用公共泛指社会中的所有的人，而对他们不加以区分公共已经成为“政治”和“政府”的同义语公共意味着一种对个人主义的挑战，意味着和私人企业相对立的公共企业公共意味着一种集体主义倾向“公共”一词意味着琐碎、普通、庸俗和大众化的东西,公共性丧失的后果一是政府的目的被降低为为私人谋取福利二是使得人们不关注个体决策的后果，大多数人的行为的后果都是相当自私的，丧失了公共责任感,关于“公共”的几种理论,（一）公共是利益集团：多元主义的观点（二）公共是理性选择者：公共选择的观点（三）公共是被代表者：立法的观点（四）公共是顾客：服务提供的观点（五）公共是公民：参与民主的观点,六、公共行政的公共精神,（一）基本构成要件（二）具体表现,（一）基本构成要件,1、宪法2、公民精神3、对公众的回应4、爱心,（二）具体表现,（一）陌生人之间的交往（二）非人情化关系的有效性（三）相互依存的公众,七、行政伦理实践,1、英国政府负责指导廉政建设的诺兰委员会1995年提出，政府公职人员必须遵循7条行为原则：无私；廉洁；客观性；可说明性；公开性；诚实；率先垂范。,朱镕基曾对公务人员提出五点要求：第一，要牢记自己是人民的公仆，全心全意为人民服务；第二，要恪尽职守，敢于说真话；第三，要从严执政，不怕得罪人；第四，要清正廉洁，惩治腐败；第五，要勤奋学习，刻苦工作。,胡锦涛提出行政伦理规范的“四项要求”：第一，发扬民主、依法办事，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚定不移地维护社会主义民主的制度和原则，维护社会主义法制的统一和尊严。第二，忠于祖国、一心为民，坚持国家和人民的利益高于一切，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终做人民的公仆。,第三，继往开来、与时俱进，继承和弘扬中华民族的优良传统，学习和发扬我国老一辈领导人的崇高品德，永不自满，永不懈怠，开拓进取，不断前进。第四，严于律己、廉洁奉公，始终保持谦虚谨慎、艰苦奋斗的作风，为国家和人民夙兴夜寐地勤奋工作。,八荣八耻,以热爱祖国为荣以服务人民为荣以崇尚科学为荣以辛勤劳动为荣以团结互助为荣以诚实守信为荣以遵纪守法为荣以艰苦奋斗为荣,以危害祖国为耻以背离人民为耻以愚昧无知为耻以好逸恶劳为耻以损人利己为耻以见利忘义为耻以违法乱纪为耻以骄奢淫逸为耻,温家宝“我是有信念、有主见、敢负责的人。”,八、行政伦理失范,1）涵义：行政权力的异化：公权谋私利。2）发生机制：A、个体层面：公私利益的角色冲突B、组织层面：公共机构代表性与自主性的冲突C、集体行动与个人选择的冲突,九、行政伦理建设,行政伦理建设的根本性任务就是要提高行政人的道德智慧，恢复和扩大他们的道德自主性和创造性。行政人的基本伦理诉求应该是服务精神、公意取向和公正立场,（一）行政伦理建设思路,1、超越简单的“外控”或“内律”，拒绝“意志论”发扬“实现论”；2、服制度主义和行政伦理学的规则中心论，确认行政人的道德主体性地位；3、克服官僚制理论的权威主义观点，主张行政人对制度的合理服从；4、克服功利主义行政伦理学对行政人员的内在利益的忽视，关注行政人的内在感受；5、克服“控权论”对行政专业自主性的敌视，,（二）行政伦理建设的具体方式,注重公共行政的专业伦理建设；充分运用其专业协会、社团组织形式，借助行政系统开展的各种专业性活动，强化行业内的舆论监督和制度约束。还必须针对行政人的道德发展规律和良知生成机制，内外结合的开展行政伦理教育,行政伦理制度建设的两个方面,行政伦理制度建设的必要性体现在人们之间的伦理关系不仅存在于人们的日常世界中，同时也存在于制度设计和社会结构之中，并总是通过制度框架和体制安排来发挥作用。行政伦理是他律性和自律性的统一，因此行政伦理制度建设也主要从这两个方面来考虑。,从他律性的角度来看，行政伦理的制度建设重点在于一方面要加快和深化行政体制改革，如精简机构、完善机制等；另一方面要加强行政伦理的监督机制的建设，包括行政监督、司法监督、群众监督等，涉及到有关法律法规、行政体制与制度的加强与完善等。,从自律性的角度来说，行政伦理的制度建设主要是指在重视行政伦理教育的同时，突出强化行政伦理修养，把客观、外在的行政义务转化为主观、内在的行政良心和行政习惯，加强行政伦理人格养成机制的建设。重视行政人的行政人格形象的锻造与考察；通过有效地教育机制运行，使广大行政人将行政他律与行政自律统一起来，以期达到行政人人格的最佳境界。,政府作为公共行政与管理的机构必须使其行为及其后果具有“可度量性”和“可解释性”，其后果是可以进行“问责”和追究的。应该建立健全相关的政治制度以实现行政人的政治伦理责任，同时通过具体的法律制度追究行政人的法律责任。我国目前已建立了行政复议、国家赔偿和行政诉讼，行政许可法四大法律制度。,