论中国进出口银行管理制度的改革与完善

_论中国进出口银行管理制度的改革与完善 一、我国进出口银行管理制度存在的问题 由于我国进出口银行的管理体制尚未理顺，亦没有就包括中国进出口银行在内的政策性银行进行立法，甚至未就其经营颁布指导性的行政法规，致使其经营活动产生了以下一些问题： 1就我国进出口银行的组织体制而言，其最高决策机构董事会由计委、经贸委、财政部、外经贸部、央行、中行、机械工业部、国防科工委主要负责人与该行行长、部分副行长组成，由于上述部门的官员并不参与进出口银行的工作，也因种种因素，无法全身心重视其经营管理，致使中国进出口银行董事会未能在其经营活动中发挥积极的作用，在具体运行中乏于管理；另一方面，我国的进出口银行董事会成员中没有从事进出口行业的相关人士，亦未能形成与其服务对象主要是国内出口企业之间的稳定联系机制，其经营活动不能及时反映出口企业的需要和呼声，造成与其服务对象联系的脱节。 2从中国进出口银行的监督管理制度看，尽管相关文件明确中国进出口银行直属国务院领导，但实际上并未形成国务院对中国进出口银行的业务活动进行监督和管理的具体制度，而财政部、商务部、中国人民银行等机构也仅仅是从使本部门的政策得到贯彻实施的角度对中国进出口银行进行指导和监督的。因此相关文件规定的中国进出口银行接受上述部门“指导和监督”的制度实际上仅仅是中国进出口银行与这些部门进行政策协调的机制。我国目前并未形成对中国进出口银行实现其宗旨的情况进行审查和对其资金使用的效率进行监督的机制。 3中国进出口银行没有形成制度性的资金补充机制。中国进出口银行章程规定，中国进出口银行的资金来源除部分由财政部拨付外，主要由央行再贷款和资本市场筹资组成。这种资金来源模式的缺陷是显而易见的。 首先，把中央银行再贷款作为筹集中国进出口银行运营资金的方式不妥，原因是：作为一家政策性银行，中国进出口银行经营活动的本质在于由国家承担商业资本不愿承担的风险，或由国家提供补贴来校正外国政府补贴其本国企业而造成的市场扭曲以及对我国相关经营者的不利局面，因此国家通过政策性银行干预经济的行为从本质上讲是一种财政行为。而中央银行是货币政策的制定者和执行者，应当相对地独立于政府的财政、外贸等经济政策；其次，中央银行贷款只能是货币政策的工具之一，而政策性银行则是独立执行国家的产业政策、外贸政策及其他社会、经济政策的机构，不应直接被用作中央银行货币政策的传导工具。 其次，中国进出口银行的运营资金亦不应直接从私人资本市场获得。作为非赢利机构，中国进出口银行的还贷能力必然受到怀疑，因此如果没有政府或其他部门、机构的担保，进出口银行在私人资本市场融资必然会遇到困难。笔者注意到，中国进出口银行实际上在国际上获得了较高的信用评级，但这要么表明它未能很好地实现其政策目标，要么表明外国的投资者相信中国政府会对中国进出口银行的融资行为承担责任，从而与其作为独立法人的形象相悖。 由于以上一些问题的存在，导致中国进出口银行没有明确的定位，在经营活动中形成与商业银行竞争的态势，有偏离其政策目标的倾向。因此如何对包括中国进出口银行在内的我国的政策性银行进行经营管理，已经成为一个必须正视的问题。 二、美国进出口银行的管理制度及其对我国的借鉴意义 美国进出口银行成立于1934年，至今已有七十余年的历史。在这一漫长的历史过程中，美国国会通过立法不断地完善其管理制度，从而使其成为美国政府鼓励和促进美国产品出口，增加国内就业机会的重要机构。美国进出口银行的管理制度对完善我国对政策性金融机构，特别是中国进出口银行的管理制度具有重要的借鉴意义。 1美国进出口银行的组织结构及其与相关行业的联系机制。 美国进出口银行设有行长、董事会和顾问委员会三个主要机构。行长是其最高行政首长。董事会注:12 USC 635 a(c)(1)。负责通过和修改进出口银行的内部规章(by-laws)，包括根据1945年进出口银行法确定的原则制定进出口银行的政策方针，以指导进出口银行的管理和运行。顾问委员会沟通进出口银行和社会各界的联系，反映社会各界的呼声和要求。 根据美国1945年进出口银行法的规定，美国进出口银行董事会由五名成员组成，其中行长和副行长是其当然成员，所有成员均须由总统经参议院同意后任命。五名董事会成员均应为全日制工作人员，不得由政府官员兼任。美国进出口银行的顾问委员会由十五名成员组成，其组成人员由行长推荐，董事会任命。顾问委员会应由来自生产、商业、金融、农业、劳动、服务及州政府的代表组成，而且来自小企业的代表不得少于三人。顾问委员会就美国进出口银行的经营计划及各项业务活动向其提出建议，就其执行竞争性原则、促进美国产品出口的情况做出评价，并提出改进意见。顾问委员会对进出口银行工作的评价和意见要随进出口银行向国会提交的年度报告一并提交国会注:12USC 635 a(d)。，从而将董事会对顾问委员会意见的吸纳程度纳入了美国国会的监管范畴。因此，顾问委员会是反映工商、劳动等社会各界意见的渠道。 美国进出口银行的董事会是一个全职的机构，这为其在进出口银行的业务活动中发挥积极作用奠定了基础，值得我国学习和借鉴。而顾问委员会作为一个沟通进出口银行与其服务对象之间的关系的机构对完善我国的进出口银行制度也是必要和有益的。 2美国进出口银行的监管机制。 鉴于美国进出口银行的法定地位，对美国进出口银行的监管主要是由美国国会通过报告制度和存续审查制度等来完成的。 （1）报告制度。 报告制度是美国国会了解美国进出口银行的运行及实现其政策目标的情况，并有针对性地做出新的立法规定的一项制度。现行立法确立了以下三种报告制度： 第一，年度报告(Annual Report) 1945年进出口银行法第八节规定：美国进出口银行应该就其运行情况每年向国会提交一个全面详细的报告。该报告应就进出口银行一年来的经营活动、内部管理、机构和人员、财务状况等做出说明。注:12USC 635g 第二，竞争性报告(Competitiveness Report) 为了对付外国政府通过为其本国产品出口提供补贴性融资造成的对美国产品出口的不利影响，美国国会通过其1971年和1975年两个进出口银行法修正案确立了“竞争性原则”，并要求美国进出口银行就其为实现“中和”外国政府的补贴性融资这一政策目标所采取的行动，每年向国会提交一个报告。这一报告要求美国进出口银行对外国政府或与政府有关的机构的补贴性融资计划和设施进行评估并反映美国出口商和商业性金融机构对外国政府的补贴性融资的意见。注:12USC 635(b)(1)(A)；1992、1993年Competitiveness Report. 第三，临时报告美国国会还经常就一些有关美国产品出口的特定事项通过立法制定相应的计划，由进出口银行来执行，并要求进出口银行就执行情况向国会提交报告。另外，国会亦可责成进出口银行就有关其宗旨或业务活动的某一事项做出调查，并提交报告。 报告制度使得国会能及时了解美国进出口银行的经营状况、经营环境等情况。它既是美国国会行使其立法监督权的一种手段，又是国会监督和管理美国进出口银行经营的前提。 （2）存续审查制度。 按照1947年政府公司控制法的规定，美国进出口银行的存续期间以五年为限。由于抵消外国政府的融资补贴，补充市场机制之不足，促进美国产品出口，已是美国的长期经济政策，因此，每当进出口银行到期时，美国国会总是以立法延长其存续期限。国会在决定是否延长美国进出口银行的存续期限时，要对照法律确定的宗旨与原则，评论进出口银行工作的得失，对其存在的合理性进行辩论。通过这种不断地审定进出口银行存在的合理性的制度使国会可以经常性地对进出口银行的得失进行检讨，不断修改、完善立法，同时也促进进出口银行克尽职守，最大限度地实现其政策目标。 （3）事先通告制度。 根据1945年进出口银行法，美国进出口银行在通过贷款、担保、保险支持以下交易时，须事先向国会通报：贷款或担保数额等于或超过1亿美元者；支持出口的产品、技术、服务等与原子能及相关设备的生产、研究、建造等有关者；另外，该法还就通报的期限做了严格的规定注:12USC 635(b)(3).。事先通告制度使美国国会有机会对美国进出口银行的某些重要业务事先进行审查，以便监督进出口银行的活动。无疑，这是加强对相对独立的美国进出口银行的控制的一个手段。 正是由于美国进出口银行的这些报告制度、存续审查制度和事先通报制度确保了作为政策制定者的国会对美国进出口银行活动情况的了解以及美国进出口银行宗旨的实现，同时也为国会不断地根据国际经济贸易的现实情况调整政策提供了契机。美国的这些制度对完善我国的进出口银行制度无疑是具有启发意义的。 3美国进出口银行的资金补偿机制。 美国进出口银行的经营资本是由股本、业务收入、财政借款以及国会的财政拨款等构成的。美国进出口银行的股本总额为10亿美元，全部由美国财政部认购，并由进出口银行向总统签发股权证书注:12USC 635 b.。业务收入作为美国进出口银行的一个资金来源仅具有理论意义，因为自从美国进出口银行确立竞争性原则以来，其业务活动多具有补贴性质，从而使其经营活动总是处于亏损状态。实际上美国进出口银行经营的主要资金来源还是财政借款以及财政拨款。 （1）财政借款。 1945年进出口银行法第五节授权美国进出口银行向美国财政部发行证券、债券或其他形式的债务。该法同时授权并指令财政部购买以上债务，并为此目的使用任何证券收益或发行新的债券注:同上。财政借款已经成为美国进出口银行经营的主要资金来源之一。 （2）财政拨款。 从20世纪70年代后半期竞争性原则注:竞争性原则是美国进出口银行经营的一个基本原则。它要求美国进出口银行提供融资的利率、期限和其它条件，与其它国家的出口商获得的由其官方信贷机构支持的出口信贷相比，必须是富有竞争力的，从而使美国产品在国际市场上具有竞争力。参见1945年进出口银行法第二节(b)(1)(A)规定及该法第二节(b)(1)(B)和该法1978年修正案的规定；12USC 635 a-1。的确立开始，为抵消外国政府的出口融资补贴，美国进出口银行的贷款相对利率不断降低由于市场利率的提高，美国进出口银行的绝对利率亦呈提高之势。，经营状况日渐恶化。从1981年开始，美国国会每年通过一个“战场法案(war Chest Bill)，直接向美国进出口银行提供拨款，以作利息补贴之用注:David P Baron：The Export-Import Bank：An Economic Analysis，Academic Press，Inc，1984，p25。以便美国进出口银行在必要时以直接补助(direct grant)或利息减让(interest concession)的方式向美国的出口商提供补贴注:Export-Import Bank of the US：Annual Report 1993p45。1990年，美国国会又通过了联邦信贷改革法，规定国会将向进出口银行提供拨款，以弥补其经营活动中的各项开支和损失(包括行政费用开支)注:Annual Report 1992及Annual Report 1993中“Notes to Analysis Statements”一节。 显然，美国进出口银行的日常运营资金是由美国财政部以借款的方式提供的，这与我国的中央银行再贷款和资本市场筹资制度形成对照，充分彰显了美国进出口银行活动的财政性质以及美国中央银行体系的独立性。另外，“战场法案”以及其后的联邦信贷改革法也反映了美国进出口银行经营活动中执行“竞争性原则”，对本国出口企业进行一定的补贴的必要性，而这与补充市场机制不足的宗旨无疑也是一致的。 三、改革和完善我国进出口银行管理制度的设想与建议 1中国进出口银行的组织机构应反映其服务对象的意愿。 （1）中国进出口银行董事会成员不能由政府官员兼任，而应当由来自贸易行业的工商界人士组成。这样就可以保证中国进出口银行实现其促进中国产品特别是高附加值产品出口的政策目标。当然，董事会成员仍可由国务院任命。 （2）设立中国进出口银行顾问委员会，由来自工商、银行、外贸及学术界的代表组成。在人员的组成上，注意体现国家的产业政策和外贸政策。顾问委员会应成为中国进出口银行沟通以上各界的渠道，以便进出口银行更好地履行其职责。 2加强对中国进出口银行活动的监管与协调。 （1）建立中国进出口银行与国务院之间的年度报告制度和重大业务活动事先通报制度，以便国家及时了解进出口银行的经营状况、调整有关政策或通过其他方式影响进出口银行的活动。同时国务院或国家有关部门也可以及时地对中国进出口银行的经营活动进行必要的评估与指导，以保证其政策目标的实现。 （2）责成中国进出口银行对我国出口产品的主要竞争对手所在国的融资政策和融资补贴情况进行研究，并跟踪其发展情况，定期向国务院提出报告。报告还需相应地提出我国的应对策略及政策建议，以避免我国产品因出口融资问题而在与外国产品的竞争中处于劣势地位。 3改变中国进出口银行的资金筹集方式。 虽然政策性银行是为实现国家的社会经济的政策目标而设立的，国家有必要在资金上给予支持，这种支持可以是国家直接拨款，也可以是向国家财政借款，但是政策性银行，包括中国进出口银行不能从中央银行借款，应当割断政策性贷款与中央银行基础货币供应之间的关系，以免因此引起通货膨胀，从而殃及整个国民经济。美国进出口银行与美国联邦储备系统并无直接的关系，更不从联邦储备系统借款，这种做法是不无道理的。笔者认为，如果进出口银行需要从私人资本市场获得运营资金的补充，则宜作为国债之一部分由财政部统一筹集，然后再由财政部以不高于成本的利率转贷给进出口银行，这样将会从总体上降低筹资成本，并确保其作为独立法人对外承担法律责任的形象。美国进出口银行把从财政部借款作为其筹资运营资金的方式无疑对我们是一个有益的启示。 如笔者在前文中所分析的那样，中国进出口银行要真正实现其政策目标，就必然会造成经营的亏损。因此需要确立中国进出口银行经营活动的竞争性原则，把其运营成本及经营亏损的弥补资金列入国家预算，建立制度性的亏损弥补制度与资金拨付制度，并根据其经营的实际情况以及国家所确立的经营方针实施资金的拨付。 最后必须强调的是，美国进出口银行的组织、协调、监管和资金拨付等都是以法律为依据的。无疑，一个完善的中国进出口银行管理制度也应当建立在完善的立法的基础之上。因此应当将改革和完善我国进出口银行制度以及其他政策性银行制度的精神上升为国家的立法，通过立法的方式将这些制度固定下来。 参考文献： 1Cumulative Annual Pocket Part Of the USCA，12,Sec531 to 1460，West Publishing，Co，1984 2David P Baron：The Export-Import Bank：An Economic Analysis，Academic Press，Inc，1984 3James J Emery,etc：The US Export-Import Bank：Policy Dilemmas and Choices，Westview Press，Inc，1984 4Jordan Jay Hillman：The Export-Import Bank at Work：Promotional Financing in the Public Sector,Quorum Books，1982 5Harry M Venediskian，Gerald A Warfield：Export-Import Financing，2nd Ed，John Wiley & Sons，1986 6Office of Management and Budget：The United States Budget in Brief Fiscal Year 1987 7Export-Import Of the United States：Annual Reports，1992，1993，2003，and 2004 8Export-Import Bank of the United States：Reports to the US Congress on Export Credit Competition and the Export-Import Bank of the United States，Jan 1，1992-Dec 31，1992，Jan 1，1993-Dec 31，1993, Jan 1，1992-Dec 31，2003 and Jan 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