农村塘堰等小型农田水利设施产权制度改革之雏议

农村塘堰等小型农田水利设施产权制度改革之雏议水利是农业的命脉。近年来，我国的粮食产量虽然连创新高，实现了历史罕见的“八连增”，但各种支撑力量已经绷得很紧，尤其是农田水利建设与管理滞后的问题更加突出。有收无收在于水，粮食生产受水的影响最大，维护国家粮食安全，我们必须始终把农田水利作为提高农业综合生产能力的决定性因素， 着力夯实粮食持续稳定发展的水利基础。 为此，抓好农田水利基本建设与管理，推进农村塘堰小型农田水利设施产权制度改革重大意义。这里，就如何推进农村塘堰等小型农田水利设施产权制度改革，结合白霓现状，我谈一点粗浅的看法。一、白霓镇农村塘堰等小型农田水利设施的基本状况小型塘堰等农田水利设施，在这里是指库容量在100 万立方米以下的小一型、小二型水库、塘堰及以乡（镇） 、村、组为单位内群众集体使用的河堤、 水渠、台圳、泵站、泉眼、水井、蓄水池等。根据水利普查数据，白霓镇境内现有小一型水库 2 座、小二型水库 7 座、库容量 480 万立方米；河堤 17 处，长 186 公里； 水渠 72 处，长 174 公里；台圳 23 处，长 119 公里；泵站 73 台套，功率 980 千瓦；水井泉眼 383处，年涌水量 180 万立方米；水塔蓄水池 69 个，总容量 5500 立方米；塘 379 口，总蓄水量 750 万立方米，堰 18 处。这些小型农田水利设施“个头”尽管“小，”但其作用和功劳却“大”，它们承担了我镇 22 个村 1 个社区， 181 个村民小组， 12428户 64017 人和 43628 亩耕地的用水需求。然而，农村实行联产承包责任制后， 这些水利设施因没有随之“联产承包” ，产权不明晰， 管理不到位， 陈旧老化， 年久失修， 超负荷运行，加上洪涝灾害的影响，造成其功能大减，有的甚至丧失。如青山水库东干渠白霓段因年久失修，渠道破损、漏水淤积，不能承担输水功能，造成我镇谭家、白露、油市、洪泉、大市、白霓等村大片良田变旱地，有的甚至荒芜；高堤河谭家段因没有护砌加固， 每年造成堤岸崩塌， 成片良田变成沙洲；全镇 379 多口当家塘中的 117 口因没有清淤维修， 蓄水功能萎缩，而丧失保水抗旱作用； 30 处提水泵站因设备陈旧老化，没有维修保养而废弃； 70 多处水渠因泥沙淤积而丧失排灌功能； 300 多处泉眼、水井中 100 多处因没有合理利用和地下水的污染而变成死泉、 臭泉；7 座小二型水库都是 70 年代修建，年久失修，不能正常运行，现在都在“病”中，其中施家冲水库已成“干塘”，特别是这些水库到田间的沟、 渠等末级渠系大多为简易土质结构，输水损耗严重，农业灌溉水利用系数不高这一切，严重影响农业生产和农民生活。二、形成农村塘堰等小型农田水利设施上述现状的原因当前，农村塘堰等小型农田水利设施“病得不轻” ，可以说形成这种现状的原因是多方面的。既与政府管理部门、农村经营主体的主观意识有关，又与农村社会经济发展水平、农村经济管理体制特别是产权制度等方面密不可分，其原因主要是：1、投入不足，保障乏力。主要表现在：乡镇无力投入，县级财政投入有限，中央、省级财政投入杯水车薪，农民投工投劳难组织， 其他社会资金无动力投入。以农民“一事一议”投工投劳为例，农村税费改革取消“两工”后，失去了农村水利建设投工投劳的支点。现在“一事一议”项目中的“投工投劳”，几乎全是虚设，事实上农民根本没有投工投劳。2、资金投入分散，结构不合理。目前，国家投入农村小型水利工程的资金渠道很多，除了水利口外，还有国土综合整治、农业综合开发等。但由于各自为政，工程规划及布局上缺乏整体考虑，建设投资标准也很不一致，造成农村小型水利工程规划内容难以形成合力，整体推进难度大，效果不佳。3、产权制度缺乏激励作用，体制机制运转不畅。一方面管理主体缺位。除大中型水利工程有专门的管理机构和人员外，大部分农村小型水利工程基本上是“有人用、无人管”的局面，特别是在农村“联产承包责任制”后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村小型水利工程由于管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有明确的界定， 导致这些工程建、 管、用三位脱节， 管理、维护主体缺位。 另一方面运行机制不活。大多数水管单位性质不明，公益性工程缺乏财政支持，经营性部分又难以实现良性发展，造成工程维修资金难落实，工程管理基础薄弱，效益难以正常发挥，服务质量难以保证。形成了农民管不了、集体管不好、国家管不到的尴尬境况。三、推进农村塘堰等小型农田水利设施产权制度改革的对策小型农田水利设施建设与管理是一项系统工程，涉及的利益主体和环节比较多，既需要爱农、护农、支农的高尚境界，更要在不断加大政府投入力度的同时，发挥市场机制作用和社会力量，着力推进以产权制度改革为核心的管理机制创新，逐步化解小型农田水利设施建设与管理的难题。1、整合支农投入，形成规模效应国家支农投入重点在于引导和激励，应对目前各项小型农田水利设施建设项目进行全面的清理、论证。一是结构调整。对引导和激励效果不明显的项目不再保留，将这部分资金交由各地自行安排。二是整合归并。将内容相近、作用相同、分配使用分散的项目进行归并整合，对确需保留的项目（如惠农补贴）实行统一归口管理使用，对其他一般建设性的项目（小型农田水利设施建设等）进行归并整合打包下达给地方，集中财力办大事，由地方按照统一规划统筹安排。三是双轨运行。支农投入应该区分不同对象，研究制定无偿化投入和资本化投入的双轨运行机制。对惠农补贴、农村农业基础设施和公共设施投入实行无偿化，以资本注入形式对民营企业和个体老板进行帮扶。积极着手改变目前支农项目多，额度小，使用分散，管理杂乱，效果不优的局面。切实解决分散实施后效益不佳的问题和地方财力困难、解决配套资金难的问题， 使有限财政资金真正起到“四两拨千斤”作用，提高支农绩效。2、对重点地区实施财政倾斜，提高均等化程度虽然近年来中央财政不断完善财政转移支付制度，地方财力差距逐渐缩小，均等化程度日益提高，但是欠发达地区财力仍然主要用于保运转，缺乏对小型农田水利设施建设管护投入。而且，由于传统文化风俗习惯不同、经济发展水平显著区域差异、自然条件约束、市场结构悬殊，加上作物类型差异极大，政府和农村经营主体对小型农田水利设施建设投入的偏好和激励不同，小型农田水利设施建设出现非均衡增长具有必然性。因此，需要继续完善财政转移支付制度，重点对欠发达地区倾斜，对农业重点地区倾斜。3.推进产权制度改革，提高投资主体积极性小型农田水利设施建设投入与管理滞后的制约因素较多，其中非常重要的一点是对投入主体的激励不够，而产权不清晰是关键的影响因素。如果要严格分割小型农田水利设施产权的话，可以细分为除所有权外的很多其他产权属性，但最重要的仍然是对建设和管护两个环节明晰产权。因此，今后应该继续在充分尊重农民意愿和集体所有的基础上，按照“谁投资、谁管理、谁建设、谁受益”的原则，积极推进小型农田水利设施产权制度改革，不断放开、放活小型农田水利设施建设、管护权限，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性较强的小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。只有这样才能调动各方面的建设投入积极性，缓解资金短缺压力，切实增强小型农田水利设施服务于农业生产和农民生活的能力。