城乡统筹背景下县域层面的乡村规划研究_以重庆市为例

以重庆市为例秦淑荣 段炼县是我国经济社会与行政管理的基本地域单元，是有效实施城乡统筹理念的关键层面，然而由于县域层面的各种规 划对乡村规划的宏观调控和指导性不强，导致目前村镇的规划建设存在局限性和不可操作性等问题，迫切需要开展在县 域层面对乡村规划的关系的研究工作，以便能更好更快地促进城乡统筹的进程。重庆市是典型的“大城市带大农村”格局，二元结构突出，农村面积占全市面积的95%，研究和解 决乡村规划问题具有很强典型性和代表性。过程中，有众多的古村落和特色民俗村落，这些特色村落在的规划设计不是现有城镇体系规划可以涵盖的内容。1.1.2县域村庄布点规划 县域村庄布点规划是以“行政村”为规划研究的基本单元与对象，并不是地理意义上的“村庄”，这样做虽然简化了大量工作量，不用去调研收集整理众多的自然村的资料， 但却大大降低了规划成果的科学性与可操作性，失去对实际工作的指导意义，使得“县域村庄布点规划”名不符实，仅仅成为指导行政村合并的“村级行政区划调整规划”，如在 长寿区村落体系规划图中，严格按照“行政村边界”将村路体系划分为“规划中心村规划基层村规划撤并村”三级（图2），然而，在现实中，行政村和村庄布点并不是完全重合，因此，该规划从规划意义和实际操作过程中，都发挥不 了应有的作用。1.提出问题1.1乡村规划缺乏上级规划的有力指导图1：涪陵区城镇体系规划图重庆市目前开展的乡村规划，主要是以乡镇总体规划和村落规划为主的中观层面和微观层面的规划。然而，县域村镇体系规划或县域层面的新农村总体规划开展缓慢，县域层 面的上级规划主要是以县（区）城镇体系规划为主（图1），并没有专门针对村镇体系的规划，导致目前开展的乡村规划 缺乏县域层面的宏观调控和指导。1.1.1县域城镇体系规划目前县域城镇体系规划的编制是对于编制单位来说，没 有单独的编制经费，它只是县所在镇镇区总体规划的组成部 分，编制单位不愿意在城镇体系规划上多下功夫，能通过评 审会即可，在城镇体系规划的编制过程中，只注重城镇，不 重视农村，对农村乡镇乃至中心村发展变化未作研究，没有 建立起村镇体系的概念。另外，村镇与城市在社会经济、历史文化、人口结构和 价值观念等方面都存在着很大的差异，乡村规划中村镇体系的构建不能被城镇体系规划取代。特别是在重庆的乡村规划图2：长寿区村落体系规划1.2乡村规划缺乏与土地利用规划的统一土地利用规划最重要的内容之一是确定土地利用指标： 耕地保护、建设用地、耕地占用量、土地整理和开垦等指 标，并相应地向下级行政单元分 解和分配。所覆盖的空间范 围具有明显的非城市性，而乡村规划面对的是广大的农村地 区，与土地利用总体规划存在一定重叠。1.2.1出发点不一致 土地利用总体规划的出发点是保护耕地，保证粮食生产，优化土地供需平衡的结构，统筹安排各类用地，促进国 民经济持续、稳定、协调发展。它侧重于规划的结果是否实现区域土地供需的综合平衡，是一种指令性目标。如在重庆 市铜梁县土地总体利用总体规划文本中规划目的阐述为“为合理利用土地资源，落实十分珍惜、合理利用土地和切实 76 重庆市涪陵区区域城镇体系规划（2001-2020）城镇体系规划图图例 保护耕地的基本国策，充分考虑铜梁县在重庆市的区域发展定位，不断提高铜梁县土地资源对经济社会的保障能力 等”；而乡村规划的出发点是充分考虑乡村自身发展的要 求，针对乡村的经济和社会发展、土地空间合理利用、镇村布点优化以及乡村的各项建设所开展的一项综合性规划工 作，它侧重于规划的过程，它的结果只是一种预测，强调的是为达到乡村发展的阶段性目标而进行的调控过程。1.2.2法律地位与编制时间有冲突 当前，我国的法规体系以城乡规划法为核心法，土地管理法等为相关法，城乡规划法与土地管理法相比应具有相对高的法律地位。但是在实际的操作中却 刚刚相反：土地管理法超前于城乡规划法，两者之间存在规定上的矛盾。在县域规划体系中，往往是先制定土 地利用总体规划，进而再进行城镇规划和乡村规划的编制。这与法规体系的大原则相冲突，而且县级土地利用总体规划 作为一种部门规划，不能满足综合、全局指导县域各种规划 的需求。1.2.3工作线路与管理部门不一致土地利用总体规划一般采用从总体到局部，从上到下、 逐级进行的基本方法，而城市总体规划基本上是从上到下和 从下到上相结合的工作路线。两个规划分属不同部门管理，在用地标准和地类分类上有所差异，而且两个规划的时限都 很长，协调难度较大。1.3乡村规划缺乏县域层面的经济支持1.3.1时效不一致 国民经济与社会发展规划的时限一般是五年，县国民经济与社会发展规划会根据上级的规划做同步调整，而且每年 都会根据形势发展需要进行补充和完善，而乡村规划中镇规划的时限一般为10年或20年，以致乡村规划与国民经济与社 会发展规划并不能有效结合和统一。1.3.2发展战略不同步 目前的乡村规划并没有涉及到国民经济与社会发展的内容，乡村规划中针对的镇、村并没有经济自主权，导致乡村 规划在很大程度上并不具有操作性，对村镇的产业规划也缺乏经济支持。如在重庆市的经济发展规划中把服务贸易作为重中之重在发展，而在乡村规划中，并没有充分考虑与上级 国民经济发展相适应的产业规划。1.3.3管理部门不一致 乡村规划的管理部门一般为规划局或城建委，而国民经济与社会发展规划是由发改委制定的，由于管理部门的不 同，致使县域经济的规划并不能与乡村规划完全同步，在目 前乡村规划过程中，缺乏与县域经济的统筹考虑，造成村镇的发展与经济发展策略不一致，乡村规划难以落实。统筹发展，推动我国的城乡融合、城乡一体化进程。但 2007年10月28日通过的城乡规划法，却只字未提“县域 村镇体系规划”，依然用“城镇体系规划”。然而，村镇体 系规划不能被城镇体系规划取代，在现阶段的新农村建设过程中，村镇体系规划有其存在的重要意义：如乡村就业结构 的变化需要科学预测；乡镇工业需要有效的管理和规划；土地利用规划需要村镇体系规划与之相协调，找到两者有机结合点，使各项规划更易于实施。以上这些情况和问题，都需 要依靠村镇体系规划来有效的解决。2.2加强乡村规划与土规之间的协调2.2.1部门合并，规划整合 按国内外有关经验，应将两个规划管理部门统一或建立两个部门的协调机构，国内很多学者建议两个规划应统一编 制，将两个规划整合为一个规划。目前国内已有部分城市将规划局和国土局合并成“规划和国土资源委员会”，如深圳 已经开展了城市规划和土地利用总体规划整合的工作，即 “一张图”建设工作，目前已有很大的进展。2.2.2改变“土规”工作方式土地利用总体规划最好采用上下结合的工作方式，并且 从下到上为主，不同的区域有不同的用地特点，因此，最好 在一定的规划原则指导下由乡级开始逐渐往上开展土地利用规划，使其与乡村规划能有效的结合。另外，两规应采用统 一的用地标准，将某些有争议的用地类型统一其使用性质， 避免两规之间在用地分类方面的矛盾。2.2.3建立规划信息平台利用3S（GIS，RS，GPS）技术为支撑，建立系统统一 的规范，在统一采集数据的基础上建立系统数据库，并建立 统一的模型库和方法库，对数据统一进行处理、综合和分析，供有关部门查询并提供规划决策和管理服务，对系统的 数据进行统一的定期更新，使系统处于动态更新之中，以适 应城市和区域社会经济和环境的不断发展变化，这样，就将 土地利用总体规划和城市总体规划置身于统一的大系统中。 武汉目前对这项工作的开展走在全国的前列。2.3加强县域经济与乡村规划的结合 “县域经济”的提出就是为了以县为单位，把经济发展与乡村规划结合得更好，加快新农村建设的步伐。为此，要深化行政管理体制改革，扩大县自主权，加强对县域经济社 会发展规划的指导和监督，探索建立县域经济规划与乡村规划联合实施评估体系，努力保障县域经济社会发展规划的严肃性以及对乡村规划实施推动作用。在具体操作过程中，要 重视县域经济在公共政策方面的明晰性和可行性，使得在乡 村规划的编制和实施过程中，能将县域经济的规划的内容和 结构纳入到乡村规划中，有力推动乡村规划的实施。（作者单位：重庆大学建筑城规学院）2.解决路径探索2.1注重县域村镇体系规划2006年7月25日，原建设部发布县域村镇体系规划编制 暂行办法（建规【2006】183号），其用意就是要注重城乡77建设论坛