政府预算论文

新一轮收入分配体制改革前瞻08040746 08经济学基地班 王子竹在当下我国经济正处在企稳回升的关键时期，扩大内需特别是消费需求，对实现我国“保增长，调结构”的目标尤为关键。但是，当前收入分配制度不合理、收入差距过大，限制了我国刺激消费需求拉动经济增长的活力与动力。因此，启动并推进收入分配制改革，对刺激消费需求进而推动经济增长至关重要。我国收入分配制度改革似已拉开序幕。从国税总局取消“双薪”计税、国资部门规范中央企业负责人薪酬管理、实施事业单位绩效工资改革、传闻国家发改委已制订关于加强收入分配调节的指导意见（征求意见稿）、以及2009年中央经济工作会议频频提及收入问题等来看，当前国内收入分配体制改革似已进入“现在进行时”。一、改革的背景：扩大内需扩大内需成为当前中国政府应对全球金融危机的当务之急，为此，国家出台了各种刺激消费的政策，期望国内消费的增长能够弥补外部需求的下降。然而，中国居民的消费倾向一直比较稳定，而且短时期内也不可能有很大的变化，所以扩大消费的政策作用非常有限。中国的消费低不是因为居民有钱不消费，而是居民没钱。所以中国消费低的问题不是消费的问题，而是收入结构的问题。主要原因是在总储蓄中，企业的储蓄快速上升，而居民的储蓄在快速下降。而企业的储蓄快速上升，主要是资源型和垄断型国企的收入留在了企业内部，因此，扩大消费的关键是要改变目前中国这种不合理的收入分配结构。中国实际上有很强的内需，只是在内需的身上还带着枷锁。造成目前居民消费率过低的症结指向收入分配机制。政府拿钱投资，居民拿钱消费，现在政府有钱而百姓没钱，因此国内消费不足，经济外向依赖程度过高。城乡、地区和个人之间收入差距不断拉大，也制约了广大中低收入者购买力的提高。从中国的现实情况来看，老百姓富裕的速度较慢，居民收入增长并未与财政收入的增速同步。 从宏观角度看，当前我国收入分配领域面临的问题表现为居民收入在国民收入中的比重偏低，劳动报酬在初次分配中的比重偏低，这是我国消费率持续降低、投资率持续升高的症结所在。从微观角度看，表现为居民内部不同群体收入差距持续扩大。低收入者的消费倾向高但缺乏购买力，高收入者购买能力强但消费倾向低。因此，合理调整收入分配关系，是扩大消费、促进经济平稳较快增长的必然要求。二、目前收入分配体制现存问题当前我国居民收入分配机制存在三大问题。其一是城乡收入差距不断扩大的现实。改革开放以来，我国城乡居民收入差距总体上呈不断扩大的态势，进入21世纪后，城乡居民收入的相对差距和绝对差距开始加速扩大，目前，城乡居民收入差距处在历史最高水平。在城镇居民内部差距、农村居民内部差距、城乡居民之间差距中，城乡差距最大，2007年，城乡居民收入差距对居民总体收入差距的贡献率达到64.45%。第二个问题是微观分配机制的系统性“缺陷”，具体表现在工资决定机制的不合理、工资增长机制不完善、职工工资支付保障机制的不健全。很多企业工资决定主体不明确，由经营者说了算，我们尚未形成一个职工工资随企业效益发展而同步提高的增长机制。第三是再分配机制“逆向调节”问题较为突出，特别是国有企业经营性资本收益向居民转移机制缺失等因素，造成再分配环节对居民收入的“逆调节”，从而在总体上扩大了城乡差距。三、改革的总思路刚刚闭幕的中央经济工作会议提出，要加大国民收入分配调整力度，增强居民特别是低收入群众消费能力。在这个经济正在回暖的特殊时期，这个表述被看成是收入分配改革进程加快的信号。1、“提低”是重中之重 从中央经济工作会议提出的六大主要任务来看，“提低”是说得最多的，特别强调了提高低收入群体的收入在分配改革中的重要性，可以说是重中之重。在2010年经济发展的第二项任务中，提到了“要加大国民收入分配调整力度，增强居民特别是低收入群众消费能力。”第六项任务中提到的“加大对低收入群众的帮扶救助力度，提高城乡低保标准，提高企业退休人员基本养老金和部分优抚对象待遇水平”都表明了政府将进一步推进“提低”的工作。国民收入分配改革中最受关注的对象就是中低收入人群，而如何提高这部分人群的消费能力，在目前的发展形势下具有非常重要的意义。关于如何提高低收入人群的收入，首先要创造更多的就业机会。低收入人群收入低的一个重要原因是就业机会不够多。如果创造足够的就业机会，他们的收入就会随之增长。其次，还应该让低收入群体能够在城市享有同等的社会保障，包括户籍问题、福利保障等。2、“调高”与“扩中”有所体现 虽然在中央经济工作会议中关于“调高”在主要任务没有直接描述，但是我们仍然可以看到一些相关联的“调高”措施。如2010年经济发展的第三项任务中“推进垄断性行业体制改革，要增强非公有制经济和小企业参与市场竞争，放宽市场准入，保护民间投资合法权益。”就是可以服务于“调高”目标的。关于“扩中”，中央经济工作会议提出的“积极鼓励和支持劳动者自主创业和自谋职业，鼓励高校毕业生自主创业”也都是对“扩中”有意义的。四、改革的关注点2009年4月，国务院常务会议已提出加快出台的关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则主要是理顺国家、企业、老百姓三部分的分配结构关系，同时也包括二次分配中，财政收支中拿出多少用于社保、教育等问题，甚至三次分配中的慈善事业也都涉及到了。同时，国税总局取消“双薪”计税、国资部门规范央企负责人薪酬管理以及中央经济工作会议对收入分配制度的定调引发了业内专家学者对收入分配改革具体措施的讨论。1、改革初次分配焦点1）提高劳动者报酬比率初次分配奠定了国民收入分配的基本格局，而其取决于经济的发展模式和路径，我国的经济政府主导性比较强，这导致我国经济成为投资型、出口型经济，造成整个经济重化工和资本密集型产业的特征比较强，其吸纳的就业人员较少，而这就使初次分配更多地偏向于资本、偏向于政府，非劳动报酬和居民储蓄所占份额越来越萎缩。1997年2007年，劳动报酬占GDP的比重从53.4%降至39.74%；资本收入占比持续上升，企业营业盈余占GDP的比重从21.23%升至31.29%；政府预算内财政收入占GDP比重从10.95%升至20.57%，若加上预算外收入、政府土地出让收入以及中央和地方国企每年的未分配利润，政府的大预算收入几乎占到了国民收入的30%。因此，改革方案应该对初次分配政策进行重点考虑。调整收入分配结构关键看两个比重：一是初次分配中劳动报酬的比重；二是国民收入分配中居民收入分配的比重。而初次分配政策是重点。要在初次分配中适当提高劳动报酬的比重，改变目前初次分配中资本所得偏多、劳动所得偏少的局面。从初次分配领域入手，提高劳动者报酬比例。为此，我们要从以下几个方面入手来努力提高劳动者报酬比例。首先，要拓宽民间投资的领域和范围，打破垄断的“玻璃门”，让民间投资有机会进入高利润行业；其次，国家要加大对国企的利润分红，并加大税收等分配手段的调节力度，这样国家才能将更多的资金投向教育、医疗、社保等公共服务领域，让老百姓分享垄断国有企业的利润。此外，在企业内部，要增强员工的利益话语权力，避免资本过度侵占劳动力报酬分配。2）酝酿工资市场化改革最近几年国家强调初次分配领域也要兼顾公平，制度的改变因而成为必然。一个现实背景是，近年来在收入差距不断拉大的现实面前，改革垄断行业工资分配方式，限制国企高管薪酬的呼声不断。不只是国企内部存在收入差别，在不同行业或者同行业的不同国有企业之间，薪酬差距也较大，改革传统的工资管理制度迫在眉睫。一般来说在市场因素作用下，工资的价格不应偏离劳动力价值太多，而是缓和波动的态势；如果工资高低落差太大，恰恰说明有很多非市场化的因素在干扰。这些因素可能是政策因素，垄断因素或者其他人为因素。一份针对所有国企的工资总额预算改革方案正由人社部牵头制定，该方案意图终结单纯以企业利润定薪酬的工资决定简单模式，系统考虑行业投入产出水平等综合因素，从而敲定每个国企年度工资总额的“总盘子”并首次纳入到企业经营预算中，实行工资预算总额管理制度。尽可能剔除非市场化因素，综合行业及企业投入产出水平、劳动力市场价位等综合因素来确定企业员工工资，摆脱过去单纯根据利润来定薪酬的传统模式，让企业员工工资水平，与其人工成本合理匹配。3）转变向政府及企业倾斜的现状中国的改革，可以说是从一个政府主导收入分配到市场主导收入分配的这样一个变革。但是截至目前为止，政府仍在资源的分配中起着非常重要的作用，而市场在收入的分配方面起着重要的作用。这两个机制结合起来，就表现出我们现在收入分配中存在的诸多令人不满的问题。因此，应转变目前收入分配格局向政府及企业倾斜的现状，加大市场对收入分配的调节力度。在国家、资本和劳动三个分配结构中，国家是用权力分配的，企业是用资本分配的，劳动者主要是用劳动力来分配的。如果劳动者失业了，就意味着国民收入的大部分可能是用权力和资本进行分配了，因此，必须提高就业率，以提高劳动在收入分配中的比重，纠正目前政府和企业主导收入分配格局的现状。而要提高就业率，就应该鼓励更多的老百姓去创业投资，要有更多的小老板。国家要对中小企业创业实施减税、减费措施，让大量的中小企业吸收劳动力。政府有必要通过改革，调节不合理的初次分配，加强对行政垄断力量的监督约束，逐步通过更加彻底的市场化改革，使初次分配更大程度地由市场实现。从目前看，瓜分国有资产的做法让人担心会出现东欧权贵阶层掠夺社会财富的一幕，因此由政府掌管国有资产在当前仍然是必要的。但是，国有企业偏好积累和员工高薪的状况必须改变，对此应强制提高国有企业分红的比例，加强对垄断性国企薪金发放的监督管理。这样，政府将有更多的资源用于二次分配，缩小收入差距以及提高消费率。2、再分配领域改革1）提升财政转移的作用受经济各方面因素的影响，国民收入分配中初次分配改善的空间不是很大，比如劳动力过剩这个问题还没有得到解决，居民收入占GDP比重就很难改善，要改善现有收入分配格局，二次分配更重要，要发挥财税政策的收入转移作用。比如，我国养老金的资金来源必须改变，目前，企业和个人交的养老金占工资28%，这个比例在世界各国当中都算是比较高的。养老金的筹资过度依赖工薪税，不仅对消费不利，对就业和企业经营等方面也是有影响的。因此，养老金的资金来源可以从财政收入中固定划出一块，这样才能解决养老资金对劳动征税过重的问题。 政府应注重二次分配的改革，财政支出应向低收入人群倾斜，作为一个应急措施。二次分配对于缩小收入差距至关重要，而财政支出在二次分配中又是至关重要的，由于财富总量及其增长速度都是有限的，要把有限的资源用于二次分配，就必须提高行政效率，大力压缩行政开支，特别是必须大大压缩让人民群众不满的“三公”支出。2）强化税收调节收入分配功能对于二次分配，我们可以根据经济发展情况和财政承受能力，提高个人所得税起征点，降低个人所得税税率，减轻居民纳税负担，增加居民可支配收入。提高过高收入群体个人所得税的边际税率。出台实业投资抵扣个人所得税的办法，鼓励高收入者将收入更多地进行实业投资。研究开征遗产税和赠与税，调节财产差距，促使高收入人群财富转化为现实的消费能力。调整消费税征收范围，取消部分商品消费税，降低商品价格，达到刺激消费的目的。加强对高收入群体的税收征管力度，建立健全高收入申报制度，加大对偷漏税行为的惩处力度。在再分配领域，我们可以通过减免税费的方式让利于民。这包括三方面内容：一是政府通过减免税费的方式让利于企业，然后再由企业通过提高劳动者报酬的方式让利于民；二是政府通过清理不合理收费、罚没的方式直接让利于民；三是继续推进和深化个人所得税改革，在暂停提高个税起征点之后，个税改革需要新的突破，总的目标是将个人所得税制从分类征收到综合征收、由按人征收改为按家庭征收。由此，我们要充分发挥个人所得税收入分配的调节功能。确实，健全我国的再分配机制，实现分配的公平，对刺激我国消费需求增长意义重大。3、完善垄断行业收入分配机制垄断行业改革已成为目前进一步深化改革的重点和难点。要切实贯彻落实反垄断法，严格限制国有垄断行业的经营范围。推进电信、铁路等垄断行业改革，放宽准入标准，引进竞争机制，提高效率，运用市场力量解决行业之间的收入分配差距问题。同时，加强规范力度，通过控制价格和税收调节垄断企业利润率，设定最高工资标准等约束性指标，规定其职工收入水平与其他行业职工平均收入水平之间的差距保持在合理水平。4、完善政府公共品服务 收入分配中存在的问题，暴露了当前人民群众对于公共产品和公共服务需求的迅速上升与政府供给不足且配置失衡，形成一个突出的矛盾。在这种情况下，必须加强公共服务，逐步实现基本公共服务均等化。最突出的是解决教育、医疗卫生，以及社会保障等方面存在的问题。这是寻求市场化改革与社会公平“双线”之间“均衡”的关节点。在国富与民生的关系方面，应通过制度建设，使经济发展成果更多体现到改善民生上，为人的发展创造良好的社会条件。这方面的重点是深化收入分配制度和建立社会保障制度，这是与人的发展关系最直接、最现实的一个领域。