代建制下公共项目政府市场监管研究

分类号 D693.69 密级 公 开 UDC 300 学 位 论 文代建制下公共项目政府市场监管研究作 者 姓 名：指 导 教 师： 申请学位级别：硕士 学 科 类 别：管理学学科专业名称：行政管理论文提交日期：2009年5月 论文答辩日期：2009年6月学位授予日期：2009年7月 答辩委员会主席：李兆友评 阅 人：东 北 大 学2009年6月A Dissertation in Public AdministrationStudies of public programe governmental market supervision in agency construction systemby Supervisor： Northeastern UniversityJune 2009独创性声明本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：日 期：学位论文版权使用授权书本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后：半年 一年 一年半 两年学位论文作者签名： 导师签名：签字日期： 签字日期：-I-东北大学硕士学位论文 摘 要代建制下公共项目政府市场监管研究摘要随着政府推行公共项目代建制度，企业进入公共产品生产领域。由于受经济利益的驱动，公共项目建设的各方市场主体各方总是追求经济利益，想方设法谋取私利，既损害了国家和公众的利益，也造成了不良的社会影响，同时为部分政府部门寻租提高了滋生腐败的温床。因此规范代建公共项目的建设市场，加强政府市场监管显得尤为重要。本文从政府管理的角度，对代建制下公共项目的建设市场政府监管进行了研究。首先，本文结合学界、各级行政机构的界定对代建制下公共项目政府市场监管的相关概念做了概述，明确了代建制下我国政府市场监管的基本内容：即代建市场准入监管、代建投招标监管、代建合同监管、代建项目保障机制监管、代建项目咨询监管。其次，本文从政府市场监管的基本内容入手，结合相关文献资料和前人的研究成果，结合现实中政府市场监管的做法，归纳整理出政府在代建市场监管中存在的问题，并进一步分析，从深层次得出监管中问题的原因。最后，本文通过对发达国家政府公共项目政府市场监管的做法，并借鉴其经验，从政府市场监管的基本内容出发，提出了完善我国公共项目代建市场政府监管方法与对策。关键词：代建制；公共项目；政府市场监管-II-东北大学硕士学位论文 AbstractStudies of Public Programe Governmental Market Supervision in Agency Construction SystemAbstractBecause the government sets up agency constuction system of public program, the business enterprise gets into produce realm of public producting. Beacause of drived by economic benefits, the market subjects always pursue the economic benefits,and try to seek private interest.What they do not only harms the benefits of the nation and the public,but also brings the bad social influence and causes the governments corruption. So it is very important to normalizate the constuction market of agency public program and strengthen the governmental market supervision.Standing on the angle of government,this Thesis research on public programe governmental market supervision in agency construction system. First;This Thesis draws lessons from the scholar thought and the regulation of administration organization.It defines the related concepts about public programe governmental market supervision in agency construction system and definite the basic content: the supervision of going into market、the supervision of agency inviting bids、the supervision of agency contract、the supervision of agency public progam guarantee mechanism、the supervision of consultation agency public progam. Second,basing on the basic content of the governmental market supervision,this thesis makes reference to related reference data and elders good results and the way of governmental market supervision in practice. In the meantime ,this thesis generalizes the problems in governmental market supervision;and analyzes these problems, gets the reasons of the problems of governmental market supervision in deep level. Last this thesis generalizes the ways of public program governmental market supervision in developed countrys and draw lessons from their beneficial experience. Basing on the basic supervisal content ,this thesis puts forward perfect supervisal measures and strategys of public programe governmental market supervision.Key words：Agency construction system;Public programe;Governmental market supervision-III-东北大学硕士学位论文 目 录目录声明I中文摘要IIABSTRACTIII第1章 绪论11.1研究的背景和意义11.1.1研究的背景11.1.2研究的意义11.2研究内容及主体结构21.2.1研究内容21.2.2主体结构31.3研究的重点和难点31.4论文创新点及研究方法41.4.1论文创新点41.4.2研究方法4第2章 代建制下公共项目政府市场监管概述52.1基本概念界定52.1.1代建制52.1.2公共项目72.1.3政府市场监管82.2代建制下公共项目政府市场监管的理论基础92.2.1政府市场监督的“公共利益”理论92.2.2政府市场监督的“利益集团理论”92.2.3基于委托-代理关系的政府市场监管理论92.3代建制下公共项目政府市场监管的内容102.3.1市场准入制度监管102.3.2招投标制度监管112.3.3代建合同监管112.3.4公共项目交易保障机制122.3.5公共项目咨询监管12第3章 公共项目政府市场监管存在问题及成因133.1政府市场监管中存在的问题133.1.1代建市场准入监管失范133.1.2公共项目招投标中政府不依法和不规范行为133.1.3公共项目合同管理中政府监管薄弱153.1.4公共项目担保保险市场监管不到位163.1.5公共项目咨询监管中政府责任缺失173.2政府市场监管存在问题的原因分析183.2.1市场准入制度监管缺少明确的标准和依据183.2.2公共项目招标投标监管体制和机制不完善193.2.3合同监管法律滞后，监管体制、机制落后及认识不足203.2.4公共项目交易保障的法律体系不健全，监管体制、机制不完善213.2.5公共项目咨询监管法律、体制不健全，资质准入执行不严22第4章 完善我国代建制下公共项目政府市场监管的对策244.1发达国家公共项目政府市场监管经验及启示244.1.1发达国家公共项目政府市场监管经验244.1.2发达国家政府市场监管对我国的启示254.2完善我国代建制下公共项目政府市场监管的对策264.2.1完善代建企业市场准入制度264.2.2规范政府在项目投招标中的行为274.2.3完善合同监管机制，加强公共项目合同监管力度284.2.4加强对公共项目担保和保险交易保障机制的监管304.2.5加强制度和体制建设，完善各项监管措施30第5章 结论32参考文献33致谢35作者简介37-V-东北大学硕士学位论文 第1章 绪 论第1章 绪论1.1研究的背景和意义1.1.1研究的背景公共项目是为了满足社会的公共需要，由政府生产或提供公共物品（包括服务）的项目，政府是最终业主，其狭义理解为非经营性政府投资项目。公共项目是社会经济生活系统的重要组成部分，为整个社会的运转和发展提供基础条件。2004年7月国务院出台了关于投资体制改革的决定，提出“对非经营性政府投资项目（公共项目）加快推行代建制1”。我国目前已有20多个省市开始了公共项目代建制试行和推广工作，并出现了如上海、深圳、北京等代建模式。公共项目代建制是末来我国政府投资项目管理模式选择改革趋势。公共项目代建制推行后，企业进入了公共产品生产领域，即将某些公共产品由政府供给改为市场供给或政府与市场共同供给，政府只按照公共产品供给的基本规律制定公共产品生产和供应规则，承担必要的资金扶持，并履行监管职责。由于受经济利益的驱动，公共项目建设各方总会有个别人想尽一切办法来规避法规、章程、制度等的约束，谋取私利，这不仅损害了国家的利益，也给社会造成了很坏的影响。公共项目建设领域似乎成了滋生腐败的温床，同时也阻碍了我国经济建设的发展。为了规范公共项目的建设市场，加强政府市场监管显得尤为重要。代建制下公共项目的政府市场监管的目的是是为了解决公共项目建设中，出现的招投标违规、代建合同不严格、市场竞争不规范、项目交易缺乏保障等现象和问题，以达到提高公共项目的建设质量，维护公共项目的公益性、效益性，防止寻租腐败等目的。建立和完善代建制下公共项目政府市场监管是决定的重要内容，也是保证公共项目效益的客观要求。因此如何以科学发展观，充分借鉴国发达国家的成熟的政府市场监管经验，努力构建适应我国市场经济要求的政府市场监管机制，提高公共项目的管理水平、政府投资的效益和公共项目的价值，从源头上预防和解决腐败问题，一直是政府领导、专家学者和社会各界高度重视和关注的问题。1.1.2研究的意义公共项目是由政府投资的项目，资金来源于纳税人，其金额一般较大，综合性、专业性也很强，对经济和社会发展具有重要的影响。政府既是公众纳税人的代理人，也是代建企业的委托人，具有双重的身份，对公共项目的监管承担着责无旁贷的义务。政府将公共项目委托给代建单位，一旦投资失误、建设失误，将造成公众利益的损失和社会负面影响。因此加强政府对代建市场的监管具有重要的意义。1.1.2.1理论意义由于“代建制”自身发育不完善，加之“市场失灵”，公共项目的价值有可能偏离公众利益，如质量低、资源配置效率低、效益低，还有可能伴随寻租、腐败，造成另一种不公平。建立和完善代建制下公共项目的政府市场监管机制，严格市场监管的各项程序和制度，有助于发挥政府投资的作用，弥补“市场失灵”的弊端，以最大程度地优化资源配置，同时减少甚至消除政府投资失误，确保公众利益。1.1.2.2现实意义政府对公共项目的市场监管，严格了招投标和代建合同的机制，健全了代建单位和专业人士的市场准入制度和项目的交易保障机制，明确了社会中介组织的作用，有利于规范项目代建市场环境，确保公共项目质量、投资和进度最优实现，有利于规范项目相关利益者的行为，杜绝违规操作，防止恶意损坏和避免寻租腐败行为。1.2研究内容及主体结构1.2.1研究内容总体上看，目前世界上发达国家对于政府投资项目监管的理念基本上是相同的。他们大多采用“事先预防为主，事后审查为辅”的监管体制。我国与西方发达国家有不同的政治制度和政府职能，因而代建制下政府对公共项目的市场监管有不同的内容。同时国内专门的行业监管（中介服务机构）发育不成熟或不完善，就现阶段来说，政府应当承担起这部分监管职能。论文的第二章主要叙述了对代建制下政府对公共项目市场监管的概述。首先是基本概念的界定。文章对代建制、公共项目、政府市场监管等概念进行了详细的界定。其次是介绍了代建制下公共项目政府市场监管的理论基础，包括政府市场监督的“公共利益理论”、政府市场监督的“利益集团理论”、基于“委托-代理”关系的政府市场监管理论。最后是明确了代建制下公共项目政府市场监管的内容，主要包括市场准入制度监管、招投标监管、代建合同监管、公共项目交易保障机制监管、公共项目咨询监管。第三章主要叙述了当前公共项目政府市场监管中存在的问题及原因。其主要包括在市场准入制度监管、招投标监管、代建合同监管、公共项目交易保障机制监管、公共项目咨询监管五个方面存在的问题，并找出问题的原因。第四章主要介绍了完善我国代建制下公共项目政府市场监管对策。文章通过借鉴发达国家公共项目政府市场监管经验及对我国的启示，从五个内容上入手，提出了完善了我国代建制下公共项目政府市场监管的对策。监管中存在的问题1.2.2主体结构美 国英 国德 国代建合同监管咨询机构监管交易保障机制招投标监管监管市场准入监管归纳代建合同监管咨询机构监管交易保障机制招投标监管监管市场准入监管管放眼分析 国际 代建合同监管交易保障机制监管咨询机构监管招投标监管市场准入监管分析总结政府市场监管内容借 鉴完善政府市场监管对策图1.1论文结构图Fig. The structure of the thesis1.3研究的重点和难点本文在对我国代建制下公共项目政府市场监管中出现的问题及问题原因进行深入分析、总结的基础上，结合当前我国的国情，借鉴国外公共项目政府市场监管的有益经验，提出了健全和完善我国代建制下公共项目政府市场监管的基本构想和相应的配套措施。本文研究的重点集中在政府市场监管中存在的问题及原因的分析、总结和完善我国政府市场监管方法与对策。其原因如下：第一，本文从政府市场监管的五个方面入手详细总结了政府市场监管中存在的问题，并从深层次分析其原因所在。第二，本文通过借鉴国外公共项目政府市场监管的有益经验，来提出健全和完善我国代建制下公共项目政府市场监管的基本构想和相应的配套措施。由于本文研究的课题在国内研究者较少，相关研究资料不多，因此对于一些问题难以进行比较系统全面的论述；再加上时间和水平的局限，常有不能深入之感。因而本文在若干问题上的讨论还处于较低层次，未能作较深的探讨和研究，这有待于在今后的工作和学习中予以进一步的关注。1.4论文创新点及研究方法1.4.1论文创新点第一，本文通过研究政府市场监管理论和相关的文献资料，并结合我国实际国情和现行实践经验，全面归纳出代建制下公共项目政府市场监管的内容。该内容明确规范了代建制下公共项目政府市场监管的职责，使政府对公共项目的监管更有成效，并有助于避免政府职能的缺位、失位、越位。第二，本文从政府管理角度出发，健全完善了代建制下公共项目政府市场监管的各种体制和机制，有助于促进政府职能转变，培育和净化公共项目代建市场。此外还对遏止政府权力寻租和腐败现象的发生和对保障国家、公众利益具有一定的效果。1.4.2研究方法正确有效的方法有助于对问题的深入研究，本文在探讨我国代建制下公共项目政府市场监管的研究过程中将采用如下几种方法：第一，文献分析方法笔者主要通过查阅现有的法律法规条文、政策文件、书刊、论文、研究报告等，了解当前国内公共项目政府市场监管存在的问题以及发达国家监管做法，提出解决我国代建制下公共项目政府市场监管的对策。第二，是综合分析方法笔者查阅了有关公共项目政府市场监管体制这方面专家与学者的大量著作与文献，并将这些观点进行了归纳整理，重新排列组合，形成了新的有机整体。 第三，横向分析方法本文收集了一些当前发达国家公共项目政府市场监管的资料，如美国、英国、德国，分析了这些国家的市场监管特色、先进理念及经验，对研究我国代建制下公共项目政府市场监管有很好的启示。-4-东北大学硕士学位论文 第2章 代建制下公共项目政府市场监管概述第2章 代建制下公共项目政府市场监管概述2.1基本概念界定2.1.1代建制代建制这种由中国本土发源、从地方自发成长起来的项目管理方式，目前仍在进一步实践、完善之中。由于目前尚未出台国家级的规范性法律文件作依据，因而人们对与代建制的内涵界定难免见仁见智，至今尚未统一。而且在各个地方政府制定的地方规章中，由于各地实际情况不同，对于代建制的定义也缺乏一致性，往往会使得言者说各顾，众说纷纭。对此，我们有必要作一回顾，并归纳比较，提出本文的观点。2.1.1.1学界的界定鉴于代建制管理方式的成长性，学界的探讨还仅限于其制度层面，目前尚未对其学理基础的系统阐述。对于代建制概念的界定主要搜集如下：代建制是“建立专业化、社会化的工程建设代建制项目管理模式(工程管理公司)，对工程管理(代建方)受投资的委托，依据工程建设的法律、法规和委托合同，对投资的工程建设项目实施全过程、全方位的组织管理2”。所谓代建制，即“指政府投资项目经过规定的程序，委托专业的工程管理公司对项目的建设进行组织和管理。代建制按照“建管分开”和“专业管理”的原则，代行业主责任管理项目，实际上也是对项目法人制的补充与延伸”3。“代建制，即政府主管部门对政府投资的基本建设项目，按照使用单位提出的使用要求和项目供给要求，通过招投标的市场机制选定专业的工程建设单位（即代建人），并委托其进行建设，建成后经竣工验收、备案，移交给使用单位的项目管理方法”4。“所谓代建制，是指通过设立专业的建设代理机构，代理（或提供咨询服务）机构负责有关工程项目建设的前期和实施阶段的工作。其工作性质为工程建设管理和咨询，其单位性质是企业，其盈利模式是收取代理费、咨询费及从节约的投资中提成，并承担相应的管理、咨询风险，不承担具体的工程风险”5。由于代建制的项目管理方式在我国实际产生的时间比较短，因而在项目管理理论建设上尚未形成统一的看法。多数学者将代建制归为工程项目管理的一种新模式，并依此区别于由投资人实施投资管理的项目管理方式，但也有一部分理论和实务人士将代建制实施的范围界定在政府财政性资金投资的项目范围之内。2.1.1.1各级行政机构规章中的界定代建制，作为一种新的非经营性政府投资项目的管理方式，经由学界在理论上的分析，已在相当程度上成为我国目前弊端丛生的政府投资项目管理方式的替代措施。随着行政体制改革、政府职能的转变，代建制已经引起中央和各级政府机构的重视，各地方政府基于本地实际情况，开展了代建制的试行或试点。厦门建设委员会厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法第二条规定：“市重点工程建设项目代建制是指财政投融资的我市重点工程项目通过委托方式、将建设单位的项目法人责任事项交由熟悉建设程序和建设规定、具有较强经济和技术力量且符合资格条件的企业或机构进行项目的管理工作”厦建法20016号，2001年7月.。宁波市关于政府投资项目试行代建制的暂行规定：“本规定所称的政府投资项目代建制，是指政府投资项目经过规定的程序，委托专业的工程管理公司组织和管理项目的建设”甬政办发2002128号, 2005年5月.。柳州政府投资项目代建制暂行办法（2003年6月发布）规定：“本法所称的政府投资项目代建制，是指政府投资项目经过规定的程序，委托专业的工程管理公司组织和管理项目的建设制度”。北京市发展和改革委员会起草的北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）（2004年3月）规定：“本办法所称代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责”。海南省人民政府投资项目代建制管理办法（2004年11月）指出：政府投资项目代建制，是指政府投资项目法人按照规定的程序，将政府投资项目的组织、管理、策划和实施，委托专业工程管理公司具体负责的一种项目管理制度。2004年7月国务院发布国务院关于投资体制改革的决定指出：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。从上述各地的法规文件来看，虽然各地政府在对代建制的实施问题的看法一致是由政府主导、规章先行、强制实施的，但是由于理论认识上的不统一，导致各地在对代建制进行规范化的过程中存在相当大的差距。虽然多数地方政府规章对代建制的含义进行了解释，但在其实施范围上都将其局限于政府投资项目，其中一部分法律文件还进一步将代建制的实施范围限制在政府投资的公益性项目（或非经营性项目）。2.1.1.3本文作者观点从代建制在我国的起源与各个地方实施情况来看，政府投资项目代建制的实施并非是为了独创一种全新的项目管理方法，而是为了解决在我国现有行政管理体制之下，政府行政部门直接管理所造成的“投资、建设、管理、使用”四权所造成的“责、权、利”难以廓清，难以具体落实的严重弊端，是以分权和市场化的方式对政府机关的行政权利运行进行一定的限制，在实施的效果上则主要表现为项目投资和工期的节省，质量效益的提高以及项目建设领域腐败现象的防治。本文作者认为：代建制是指为了实施对政府投资非经营性公共项目建设的有效管理，建立科学的责权分担机制，而根据法律法规和行政规章的规定，通过市场竞争的方式，从具有相应代建资质的项目管理专业机构选任代建人。政府作为投资人和业主以代建合同的方式将投资项目建设全过程委托代建人管理，并支付相应代建费用的项目实施管理方式。2.1.2公共项目2.1.2.1公共项目概念界定社会经济活动的基本目的是满足社会中人们的物质文化需要，提供人们的生产生活的消费品。公共项目既是公共消费品的提供者，同时也是整个社会运转的基础条件。我国的公共项目涉及领域繁多，几乎囊括了经济、文化、科教、国防等各个重要领域。对于公共项目的具体界定，学界有着不同的划分方法。齐中英认为，公共项目的分类有三种分类加上一种特殊项目，即：一是按提供公共消费品的内容不同，分为城市基础设施项目、公共卫生项目、教育项目、文化项目和体育项目等。二是按投资来源划分，包括政府投资项目和非政府投资项目。三是按照公众享受项目是否需要缴费划分为经营性项目和非经营性项目。四是政府采购项目也可以视为一类特殊的项目管理6。简德三认为，对于公共项目有四种分类方法。第一，按项目投资使用方向和投资主体的活动范围分类，可以分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目。第二，按规模（投入资源的数量、持续时间的长短、提供产品和服务的数量等）分类，可以分为大型、中型和小型项目。第三，按项目的的结果分类，可以分为提供产品的项目和提供服务的项目。第四，按项目所在行业分类，可以分为工业项目、农业项目、教育项目、房地产项目、商业项目、建筑项目等7。严玲、尹贻林根据公共项目的可收费性质，将公共项目分为经营性和非经营性两大类（本文只探讨非经营性公共项目）。非经营性公共项目具备三个特点：第一，资金来源基本由财政收入支付；第二，投资无法直接产生财务效益；第三，投资形成的固定资产在使用上是无偿的，不具有可收费或无法收费性。因此非经营性公共项目是为了维护社会效益和环境效益，投资主体只能由代表公共利益的政府来承担，资金以公共财政支出为主，权益归政府所有8。通过对以上学者专家的观点的研究，本文认为应把共项目界定为：公共项目是为了满足社会公众需要，为公众提供公共物品(包括服务)，其最终业主是政府。它有公共物品性质和公益性目标，常是固定资产投资项目。其狭义理解就是非经营性政府投资公共项目。如无特殊说明，以后本文所提到的公共项目是指非经营性政府投资公共项目。2.1.2.2公共项目的重要性公共项目是一种公共物品。公共物品的消费具有不可分割性、非排他性。“搭便车”对每个公民来说都是最合理选择的结果。市场机制除了无法有效提供公共产品外，还不能解决外部性、分配不公、不完全竞争市场、垄断、道德领域等市场失灵的问题。因此，提供公共物品和弥补市场失灵需要政府投资。政府投资是以政府为主体进行资源配置的一种投资行为，体现的是国家的发展理念和实施纲领，对经济和社会发展具有长期性和战略性，在国民经济和社会发展中具有重要作用。政府投资项目还对解决经济发展中的“瓶颈”问题、引导和调控社会投资、促进经济发展、调整产业结构、抑制经济波动等方面发挥其独有和重要的作用，并在减少社会不公、落实科学发展观和构建和谐社会方面也起到了重要作用。2.1.2.3代建制公共项目内涵目前各地的代建模式各有不同，但从总体上看，都是由业主将其投资的建设项目委托专业机构管理的一种项目管理模式。这里的“业主”指的是政府建设主管机构，“建设项目”指的是政府投资的非经营性项目，“专业机构”则是指代建单位。所以在代建制的项目建设模式下，政府建设主管部门实际上是“委托人”，而专业的代建公司是“代理人”。2.1.3政府市场监管2.1.3.1公共项目的市场根据传统的经济学理论，政府提供公共物品是为了弥补市场失灵，矫正外部性，而且政府提供公共物品不以营利为目的，因此公共物品供给不存在交易问题，无所谓公共物品市场存在。然而，从广义来讲，市场是一种交易关系的总和，只要存在市场交易主体、交易对象和交易规则，便会形成市场。公共项目的需求和供给产生了两个不同的市场。第一个层次是政治市场，即在围绕公共需求进行公共选择和决策的政治交易过程中，政府为了满足公众对公共项目的需求而进行立法并制定政策和制度，但往往受到各种利益集团和政府官员个人利益等压力。第二个层次是经济市场，即围绕公共项目的建设和交付过程，政府作为公共项目的提供者，以公共项目业主身份参与公共项目交易过程。2.1.3.2市场监管与政府监管第一，市场监管的概念。严格说来，市场监管并不是一种确切的叫法。从字面上来看，监管就是监督和管理的意思。实施市场监管行为的主体既可以是政府部门，也可以是社会公众。为了写作的方便，作者在本文中把由政府主管部门所实施的活动称作“监管”。政府监管只是政府部门对经济活动的所采取的干预措施中的一种。从本质上来说，政府对经济活动的所有治理都可以称为干预。对给社会提供公共产品或服务的企业，政府要对这类企业进行干预。第二，政府监管。通常“监管”又被称为“规制”、“管制”等，其英文表述方式为“Regulation by Law”。“Regulation”指的是法规和规章，因此监管的意思就是“依法管制”9。政府监管是指政府行政机构可以依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为等方式，对社会经济个体的行为实施直接的控制。政府管制的根本特征在于依法管制。2.2代建制下公共项目政府市场监管的理论基础2.2.1政府市场监督的“公共利益”理论“公共利益理论”（public interest theory）源于新古典微观经济学。该理论认为，政府的职能在于矫正市场的非完备性，如自然垄断、外部效应和信息不对称。因此政府监管是一种降低或消除市场失灵的手段：在技术分析上，表现为监管代理人毫无成本地实现监管目标，在信息约束下社会福利最大化。基于公共利益而实施政府对公共项目市场监管是代建制下政府市场监管的依据之一。2.2.2政府市场监督的“利益集团理论”该理论在批评“公共利益理论”的同时，认为行业的监管并没有建立在公共利益基础之上，而是建立在被监管集团的利益损害消费者利益之上，即“政府对某个行业的监管从设计到实施都是从被监管对象的利益出发”，其要义就是并非从全民或公共利益出发。Stigler(1997)进一步提出了“监管市场理论”，认为所有的监管安排同样由需求和供给决定，并发现了一个事实“政府对行业的监管调控往往为少数存在利益相关的企业所左右”。2.2.3基于委托-代理关系的政府市场监管理论詹森（Jensen）和麦克林(Meckling)将“委托代理”理论定义为一个或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人的利益从事某些活动，并相应的授予代理人某些决策权的契约。委托人通过代理人的代理行为实现其利益最大化的目标，而代理人的出发点往往是追求自身利益的最大化。这种矛盾双方的不同立场使得委托人如何实现对代理人的约束变得十分重要。目前，解决代理人问题的基本思路主要有两条：一是设计激励机制；二是建立监督机制。由于政府组织缺乏货币收益，即使运用激励机制很难实现二者的相容。在这种政府经济先天“激励不足”的情况下，切实加强监督机制的作用显的尤为重要。总上所述，本人认为，尽管上述政府市场监管理论主张不同，但是政府市场监督作为一直能够减少和消除市场失灵，保护公共利益的手段是很重要的、不可或缺的。对政府投资的公共项目，政府作为投资人和项目最终业主，委托建设单位实施固定资产的形成过程，即形成委托代理关系。委托人对受托人工作过程和结果进行监督和约束是正当和必要的。因此政府业主必然要对公共项目实施必要的监督。并且从长远看，只要政府投资这种非市场行为存在，对于完全依赖公共财政的非经营性的公共项目，就有必要加强政府部门对公共项目的市场监督，而不能仅仅依靠项目的内部权利制衡和外部以市场竞争为主的制约机制。2.3代建制下公共项目政府市场监管的内容严玲、尹贻林在公共项目治理中指出，在我国公共项目的政府市场监管主要是建设部门通过通过各种建设法规、规章和制度对公共项目进行市场监管。主要包括投招投标监管、代建合同监管和项目交易的保障机制监管。在国外，代建单位和代建专业人士的监管一般是有社会中介机构来进行管理。但是目前我国中介组织社会发育迟缓，缺乏公信力，再加之各项法律、法规和规定不完善，政府也应该承担起对市场准入制度和项目咨询机构的监管。对于代建制下公共项目政府市场监管，本人认为应包括以下内容：第一，市场准入制度监管；第二，招投标管理监管；第三，代建合同管理监管；第四，公共项目交易保障机制监管；第五，公共项目咨询机构监管。所谓市场监管就是从建设行政主管部门角度建立政府投资项目建设市场监督机制。2.3.1市场准入制度监管市场准入监管，是指政府出台市场准入制度，要求代建人必须具备一定的资质，方可进入建筑市场，参与投标、竞标。可以说，市场准入监管是一道过滤器。2.3.1.1市场准入制度分析市场是商品和劳务发生交换关系的场所和媒介。市场准入制度，从经济角度讲是指主体和交易对象被政府准许进入市场的程度和范围；从法律角度上讲，它是国家规定市场主体和交易对象进入市场的有关法律法规的总称。它主要包括代建企业资格准入制度和专业人士的资格准入制度。2.3.1.2完善市场准入制度的必要性代建制的主要做法是选择专业化的项目管理单位负责建设实施，控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。由于代建市场自身发育还不完善，代建市场上代建企业和专业人士资质普遍比较低。代建企业为追求利润最大化，极易出现压低投资、压级压价、使用低档材料、降低施工标准等问题，造成政府投资的流失或浪费。政府投资项目多是关系到经济发展和社会进步的公共品，就算追回了经济损失，对政府的社会发展战略来讲，也是一种滞后和拖延。在这种情势下，要完善市场准入制度，让那些只有符合标准的代建企业或人才能获得准许进入代建市场，对那些不符合代建资质标准的企业和人士应清理出代建市场。2.3.2招投标制度监管2.3.2.1招投标定义所谓招标投标是指采购人事先提出货物、工程或服务的条件和要求，邀请必要数量的投标者参加投标并按照法定或约定程序选择交易对象的一种市场交易行为10。2.3.2.2招投标制度监管必要性分析政府投资项目采用招标方式可以控制投资、防止腐败、提高投资效益。但由于公共项目的招标方只是所有者代表，缺乏强有力的产权约束，因此在招投标过程代建人不可避免地表现出通过违规行为来谋取私利的强烈动机。所以公共项目的业主，必须在严密的内外监督下选择合理投标人。如果监督不严，那么代建人越是处于有利地位，则越有可能利用这种有利地位来违规谋取私利。施行代建制度，原来由政府机关直接面向市场的许多交易转由招投标标市场进行，加强投招标的监管被提到越来越重要的位置。如果不加强对招投标市场监督，招投标秩序得不到规范，将导致公共利益的损害，滋生更顽固的腐败。2.3.2.3政府对招投标制度监管招投标是政府投资项目控制成本的重要手段。由于政府投资项目的业主没有产权约束，因此政府必须对招投标活动加强监督，否则将会产生大量违规行为。在任何市场经济体制中，政府监管都是以克服市场缺陷为理由而存在的。政府对招投标行为监管就是政府招投标管理机构依据国家法规对招投标行为进行全程监督，杜绝招投标中任何的违法行为，强调了政府对公共项目招标的公开性和透明性，使官员远离任何诱惑，接受广泛监督11。2.3.3代建合同监管代建合同是指政府投资公共项目的委托人与经招标确定的公共项目代建企业受托人之间达成的代为管理公共项目建设活动的协议。代建项目的合同管理是公共项目管理的核心，贯穿于项目实施的全过程和各个方面。政府投资公共项目经过了多层次委托代理关系。其中政府与项目业主是一个虚拟的概念，代表它们的主要是各级政府官员，这些官员的自利性可能使他们偏离初始委托人的目标，通过与代建企业和项目咨询机构串谋共同损害初纳税人的利益，表现在政府投资项目的合同管理中，业主、承包商与监理单位及监理工程师彼此串通，通过虚增工程量等手段来多领工程款，造成腐败。因此加大对公共项目监管力度，防止偏离公众利益的目标。2.3.4公共项目交易保障机制公共项目交易保障机制是指为了保证公共项目顺利 完善代建制项目的工程保险和担保制度。由于代建单位自身资产规模小，但其承担的责任却是非常巨大的，一旦发生事故，往往无法赔偿巨大的经济损失，所以建立和完善项目保险和担保制度就显得尤为重要。建立担保保险制度，既要避免对代建单位设立过高门槛，又要防止代建单位的投机心理而导致的违规行为。项目保险与担保是国际工程界应用最广泛、最有效的风险控制措施之一。我国在加入WTO的背景下，保险界、担保界已逐步认识到公共项目保险与担保对于运用经济手段保障政府投资的公共项目建设的顺利进行具有重要的意义。2.3.5公共项目咨询监管公共项目咨询是在规定的时间内，运用多学科知识和经验、现代科学技术和管理办法，遵循独立、科学、公正的原则，为政府部门和投资者对经济建设和公共项目的投资决策、实施和管理提供的智力服务，以提高宏观和微观的经济效益，是投资和项目建设管理中的重要环节。凡需各级政府部门批准立项的公共项目，应遵守国家有关法规和规定，委托有资格的项目咨询单位进行阶段的或全过程的咨询。其他建设项目可自主选择有资格的工程项目咨询单位进行必要的咨询活动。目前我国工程咨询机构多采取有限责任制，缺少风险约束，大大影响了咨询机构的诚信度，阻碍了市场的发展。因此要改变我国咨询行业机制，大力发展工程建设领域的社会中介组织，通过行业自律，建立风险约束机制和信誉约束束机制。推行公共项目担保和保险制度，是实现政府投资项目管理优化的必要前提。-12-东北大学硕士学位论文 第3章 公共项目政府市场监管存在问题及成因第3章 公共项目政府市场监管存在问题及成因3.1政府市场监管中存在的问题3.1.1代建市场准入监管失范当前我国市场准入制度是以单位资质管理为主，个人执业管理为辅的制度，而国际上通行的做法是只重视个人执业资格管理。可见我国市场准入制度与国际通行的市场准入制度存在明显的差异。3.1.1.1市场准入制度存在缺陷，限制人才了发展与流动由于现行代建企业大多由政府直属事业单位转型而来，公司的法人治理结构比较封闭和单一，且具有较强的刚性。这种局面极大地限制了代建市场上的人才流动和人才的发展空间。目前，依靠行政手段建立的执业注册制度与国际上的以行业协会为主体的执业注册制度存在较大的差距，其在国际市场上难以真正发挥作用。因此，执业制度与单位资质管理、人才的自由流动与单位刚性管理之间存在着尖锐的矛盾 12。市场的供求关系要求拥有执业资格的专业人才在不同企业间流动，而现有准入制度则限制了这种流动。3.1.1.2各地各自为政，没有形成市场准入的统一标准目前我国还是各个试点城市和省份各自制定各自的市场准入资质的标准，尚未形成全国较为统一的市场准入标准。由于各地的准入资质不尽相同，妨碍了企业在全国范围内的参与和竞争，仅仅局限于某地的市场，不利于公共项目代建市场的长远发展13。当前在我国有能力接受项目全过程委托管理，又比较独立、成熟的代建企业或企业集团还不多见，政府对该行业的管理也是一个空白。3.1.1.3市场准入资质的申报存在弄虚作假行为当前，代建企业和专业人士资质申报中弄虚作假，资质条件达不到相应代建资质标准的现象比较严重。企业和专业人士资质条件不实的问题，不但干扰资质管理工作的正常开展和运行，而且还破坏了诚实信用的市场秩序的基础，已经威胁到公共项目代建市场秩序的进一步规范14。由于以上问题，导致目前政府对代建市场准入监管失范，代建市场混乱，公平竞争的机制难以形成。3.1.2公共项目招投标中政府不依法和不规范行为招标投标制是国际上广泛采用的项目建设制度。我国经历了几十年的行政任务分配体制以后，于1981年开始逐步试行招标投标制，并于1984年在全国推广。由于该制度在我国推行时间相对较短，理论的匮乏和实践经验的不足，在实际实行中政府的行为也有失灵的地方，目前在招标投标中出现了许多问题。3.1.2.1行政权力干预招投标活动在政府投资的公共项目中，招投标是项目市场通过公平竞争承揽公共项目的一种市场行为。其突出特点是公开、公平、公正、诚实信用，不允许任何行政干预15。而当前的各项招投标活动中，存在行政监督部门或个别领导直接介入招标活动，进行非法行政干预行为，如打招呼、递条子、“关系专家”等等。还有一些行政领导加入到“专家”行列，以专家身份进入评标小组，但却一定程度上暗地里行政干预招投标活动，形成变相的行政干预，达到行政干预的合理合法化。3.1.2.2在招投标过程中存在违法、违纪现象当前政府投资公共项目和建设项目，绝大部分都执行了招标投标制。但我国招标投标市场发育尚未完善，公共项目建设市场的无序、过度、不公平竞争等现象屡见不鲜，违法违规现象时有发生16。例如评标委员会成员组成违规，或不按规定评标；投标人串通投标；建设单位与中标单位签订“黑白合同”。该招标的项目不招标，或规避公开招标；招标人与投标人事前谈判，事前默定中标人，然后搞虚假招标，明招暗定，或让所有投标人分段中标等。这些不法行为扰乱了市场秩序。3.1.2.3招标不公平，不公正，不客观在公共项目招标投标时，一些地区或部门为确保本地区、本系统代建企业中标，采取歧视性资质审查、限制信息发布地点和范围、制定不公平的评标标准和方法等措施，排斥外地或外系统的投标人，堂而皇之地搞地方保护主义。例如，缩短投标时间，让外地投标者来不及编制投标文件；设小标段，使外地投标者感到进行投标的成本高，价值小；通过各个环节的审批加以限制；评标过程中加入多项不同的地方评分标准；有的不惜在招标投标之外与外地投标人私下签订强制性条款，要求投标人在中标之后要把其中多少标额分包给本地企业，甚至要求外地投标人与本地低资质或无资质的企业组成联合体，联合投标，如果投标人不同意或不愿意，就想办法让其不能中标等等，公开搞地方保护主义。更有甚者，在招标过程中，为了使内定者中标公开弄虚作假，随意更改招标书和打时间差17。3.1.2.4政府对公共项目招投标中介代理组织监管薄弱当前在项目招投标中，“条块分割”的行政管理模式，在现阶段尚未完全打破。这种条块分割，各自为政的监管格局，造成各类招投标规章和规范性文件泛滥，招标代理机构资质许可标准重复混乱，项目招标代理机构的监管部门众多，备案手续繁琐，效率低下。不同地区、不同部门间各类招标投标规定相互矛盾，造成项目招标代理法规不够健全。招标代理机构缺乏独立性，具有行政色彩，“挂靠”现象严重。它们靠项目招标投标管理部门的权力和影响开展业务18。3.1.2.5政府对招投标监管效果差我国政府投资项目招标投标活动监督机制主要是依靠外部监督（“巡警监督”）。但由于监管者掌握信息不完全、不对称，且被监督者容易形成利益集团来蒙骗监督者，监督效果却不理想。监管部门多注重招投标程序的合法性监管，对评标结果和评标后期工作关注度不够，致使招投标难以达到预期效果。3.1.3公共项目合同管理中政府监管薄弱当前我国政府投资领域存在大的违规行为和经济犯罪行为。这与我国公共项目合同管理中政府监管薄弱有很大的关系。3.1.3.1政府的合同监管的意识薄弱当前在代建项目合同管理中我还没有专门的合同文本，这就在一定程度上回避了各方项目业主义务，增加了项目风险。少数合同有失公正，不利于项目合同的公平、公正履行，给项目建设带来隐患。“阴阳合同”充斥市场，严重扰乱了项目市场秩序。合同索赔工作难、违法承包、转包、分包合同等情况普遍存在。由于政府对公共项目监管意识不强，当纳税人的利益受到侵害时，政府缺乏采取有力措施的意识。3.1.3.2政府合同监管的力量薄弱发达国家的实践表明，通过专门的政府机构或专门人员进行合同管理，可以实现权责明确、责任到人，有效地防止政府投资项目中的违规行为，尤其是防止业主与承包商、供应商之间的串谋行为19。我国虽然规定各级政府建设行政主管部门负责对项目合同的签订进行审查和监督、检查合同的履行，并依法处理存在的问题，查处违法行为，确定损失赔偿范围，调解合同纠纷，但没有明确落实专门人员对合同的管理职责及其职能履行不到位的惩处方式，致使处罚不能落实到具体的责任人。公共项目合同涉及内容多、专业面广，合同管理人员需要有一定的专业技术知识、法律知识和项目理知识。政府建设行政主管部门人员，缺少专业合同监管知识，一旦发生合同纠纷，缺少必要的知识支援，直接导致监管的不到位。3.1.3.3政府合同变更履约监管薄弱我国政府投资项目合同的变更，主要由项目代建单位自行管理。有些项目合同的签约双方都不认真履行合同，随意修改合同，或违背合同规定。部分代建单位常常采取各种手段，有意减小项目规模和降低建设标准，在项目实施中再加以提高，形成钓鱼项目或三超项目；或者是项目业主与代建商和项目咨询单位串通，为了谋取私利而进行合同变更。3.1.3.4政府对合同违规处罚力度薄弱我国政府投资项目合同的实施过程中缺乏有效的争议违规处理办法。由于我国的项目咨询人员素质不高、没有得到业主的明确授权，不能有效地进行合同争议的处理。合同监管部门没有建立项目争议裁决机制，缺乏有效的争议处理办法。当合同管理不严，合同出现违规现象时，公众利益受到侵犯时，政府却很少给予相关责任人严厉的处罚。对违规责任人处罚不严，导致合同管理的效果很差，纳税人的利益得不到保证。3.1.4公共项目担保保险市场监管不到位我国现行的监管机制主要是指以中国保监会和银监会为主体的政府行政宏观