发达国家和地区食品质量安全监管模式研究及对我国食品安全监管的启示

发达国家和地区食品质量安全监管模式研究及对我国食品安全监管的启示专题报遭SpecialReport 友达国家和地区食品质量安全监管棋扎研究及对我阁食品安全监管的启示东北农业大学动物医学学院，黑龙江省兽药饲料监察所高云峰世界肉类生产贸易消费基本上分为四大类，类制品监督法，标志着美国食品安全监管走上了以美国为代表的产量和人均占有都很高的国家;法制化的道路280世纪初期的小治到大治阶段，以加拿大、丹麦等为代表的肉类出口国;以日本颁布了食品、药品和化妆品法，解决了食品、为代表的高端肉类进口国;以印度、非洲各国为药品法和肉类制品监督法中食品要求没有标准代表的低端肉类进口国或潜在肉类进口国。近几的问题，同时增强了FDA的食品安全监管权力，年来，国内外食品安全问题日益突出，严重影响为美国现代食品安全监管体制的建立奠定了基到了人们的身体健康，成为备受世界各国人民关础20世纪中期到现在的完善加强阶段，对食注的热点问题之一。由于各个国家肉类消费方式品、药品和化妆品法进行了修订、完善和细化，的不同，其对食品安全监管所采取的方法和措施以应对不断出现的食品安全新问题。也有所不同。研究国外经济发达国家食品安全监美国的食品安全监管是多部门;一体化;联合管手段和措施，借鉴发达国家食品安全监管的先监管，在总统食品安全管理委员会综合协调下，进经验，己日渐成为食品质量安全研究的热点之农业部(USDA)、卫生和公共服务部(DHHS)、环。境保护局(EPA)等多个部门分工监管，各州地方政一、美国府共同协作，不同部门间、联邦与各州和地方之1.美国畜牧业概况，间的食品安全职责相互补充和相互依赖2-30USDA 美国的畜牧业高度发达，是资金和技术密集下设食品安全检验局(FSIS)和动植物健康检验局的产业，畜产品产量在世界上占有很大的份额，(APUIS)两个机构。FSIS的主要职责是对肉类、禽是世界第一大禽肉生产国。其畜牧业发展具有生类以及蛋制品安全进行监管;APUIS的主要职责是产集约化、品种良种化、疫病防治规范化、草饲负责农产品进出口检验检疫工作，监督和处理外配合科学化、生产服务社会化、管理法制化等特来物种入侵、外来动植物疫病传人、野生动物及点1。根据FAO统计，2009年美国肉类、蛋、奶家禽疾病监控等。除此之外，USDA还被授权监督产量分别为4164.3万、534.9万、8585.9万吨，分执行联邦食用动物产品安全法规。DHHS下设食品别占世界总产量的14.7%、7.9%、12.2iJ毛。与药品监督管理局(FDA)oFDA主要负责除USDA2.美国食品安全监管管辖范围外的其他食品、兽药、饲料的监管;负美国的食品安全监管过程大致可以划分为四责设定肉类和禽类中兽药残留最高限量法规和标个不同的发展阶段:美国建国到19世纪初期的自准;监控假劣食物流通，评估食品及食品添加剂由竞争阶段，食品安全监管工作也主要由州政府安全。EPA主要负责农药的监管，制定农药、环境负责，对食品的生产和销售进行监督1850年至化学物的残留限量和有关法规，公布杀虫剂安全20世纪早期的乱到小治阶段，受经济利益驱使食使用指南;饮用水的监管，制定饮用水安全标品造假开始出现，为了遏制违法行为国会颁布了准;管理有毒物质与废物，预防其进入环境和食首批食品安全监管法规一一食品、药品法和肉物链。60 饲料儒览2013竿第8期Special Report专题报遭在美国除上述三个机构对食品安全监管发挥主保障供给是当时主要的食品安全政策;第二阶段为要作用外，还有一些辅助机构协助进行食品安全监供给充足时代(20世纪60年代)，经济发展后食物管工作，例如财政部海关局、粮食检验包装储存管供给满足了消费需求，为了解决食品的生产、加工理局(GIPSA)、商务部的国家海洋渔业局(NMFS)、和卫生问题，欧盟颁布了第一部食品卫生法规;第农业市场局(AMS)等。同时，在美国还形成了以三阶段为加工食品时代(20世纪70年代)，速食食CAC、OIE、WHO、FAO等各机构的优秀专家提供品和加工食品成为市场的主流，食品中的杀虫剂、的技术支持体系。添加剂、香精等化学物质的安全及食品污染问题成3.主要的法律法规为关注的焦点，为了解决上述问题，欧盟建立了食自1906年颁布首批食品安全监管法律法规开品和饲料的快速预警系统(RASFF)，并规定了每一始，美国政府共制定和修订了30多部与食品安全种污染的限量标准;第四阶段为由重;量;变为重相关的综合性法律和具体法规。与食品安全直接相;质;时代(20世纪80年代)，快餐进驻欧洲，食品关的法令主要有联邦食品、药物、化妆品法、的消费日趋国际化，欧盟调整了食品监管方向，加联邦肉类检验法、食品质量保护法、蛋类产强了对进口的控制，提高了安全标准;第五阶段为品检验法、禽类产品检验法、联邦谷物标准化食品可追溯时代(20世纪90年代)，成立健康和消法上鲜活农产品法、联邦杀虫剂、杀真菌剂和费者保护总司，使食品安全相关工作独立，制定和灭鼠剂法、公共卫生服务法(又称美国检疫执行了追溯制度、标签制度等一系列欧盟层面的食法)等。100多年来，美国建立了几乎无盲点的食品安全法规;第六阶段为食品安全倍受关注时代品安全监管法律法规体系，为其制定监管政策、检(21世纪初期)，社会关注增多，为进步一步保障验标准和产品认证提供了依据，也使美国成为食品食品安全，欧盟发布了食品安全白皮书，制定了安全管理体系建立最成功、最完善的国家，公认为更加完善的措施，建立了一个最高水平的食品安全世界上食品消费最安全的国家之一。标准，推行了;从农田到餐桌;的全程监管7。4.美国食品安全监管的特点目前，欧盟负责食品安全监管的机构主要有欧美国食品安全监管的核心是基于科学、风险管盟委员会健康和消费者保护总暑(DGSANCO)、欧理和全程管理。其所有的监管工作都是围绕着这一盟食品与兽药办公室(FVO)和欧盟食品安全局(EF?#0046990?核心开展，具有法律法规健全、监管职责明确、多SA) 80 DGSANCO主要负责欧盟法律议案的提部门分工协作、注重风险管理、公众参与、信息透议、法律法规的执行、条约的保护及欧盟保护措施明等特点，实行全程监管、风险评估、产品可追的管理。FVO主要职责是监督和评估各国欧盟食溯、产品召回、舆论监督等基本原则4-5。品安全相关法律法规的情况，监督和评估欧盟食品二、欧盟安全局的工作情况。EFSA主要职责是统一负责欧1.欧盟畜牧业概况盟境内所有食品的相关事宜，负责监督整个食品链欧洲联盟畜牧业高度发达，其产值占农业产值安全运行，主要进行风险评估和交流，为欧盟食品的比值一般在三成以上。养殖业结构中，牛的比重安全政策和立法提供依据。由管理委员会、执行主最大，其次是生猪，再次是禽类。各国畜牧业发展席和员工、科技委员会、咨询论坛组成。的专一性较强，各个国家根据自身综合情况有针对3.主要法律法规性地发展优势品种。根据欧盟统计局统计，2011 目前，欧盟已经制定了13类173个有关食品安年欧盟猪肉、牛奶、奶粉产量分别为2238.7万、全的法规标准，其中包括31个法令、128个指令和13892万、62.2万吨6。14个决定以及10多万项技术标准，建立了覆盖食2.欧盟食品安全监管品全过程的法律体系，主要有食品安全绿皮书、欧盟的食品安全监管经历了一个由保障供给到食品安全白皮书、第178/2002号法令(欧盟食品保障安全，由注重数量到质量的发展过程，其发展通法)、第852/2004号法规(食品卫生法)、第853/可划分为六个阶段:第一阶段为供给困难时代(202004号法规(供人类消费的动物源性食品具体卫生世纪50年代)，受二战影响，欧盟食品供给困难，规定)等，形成了具有种类多、涉及面广、系统性2013年第8期饲料懦览61专题掘遭SpecialReport 强、科学性强、可操作性强、时效性强等特点的环节管理，负责初农产品以外的其他食品(含进口法律体系和安全规范要求9-10。食品)质量安全的监管，负责制定食品安全标准及4.监管的特点食品中农兽药残留最高限量、食品加工企业许可欧盟食品安全监管的基本模式为风险分析，核准及食物中毒事件调查处理。农林水产省下设实施统一监管、风险预警、信息公开、全程控的消费和安全管理局，侧重于生产和加工环节管制、限定责任主体及预防为主等原则，具有法律理，负责生鲜农产品及其初级加工品质量安全的监法规完善、责任分工明确、注重预警分析等特管，负责投入品的监管，进口动植物检疫、组织点，强化了可追溯制度和市场准人制度，建立JAS制度、可追溯制度和HACCP体系的实施等1飞RASFF，加大了各部门间的协调力度，提高了食品3.主要法律法规安全监管的效率11-12。日本是世界上食品安全保障措施最完善的国三、日本家之一，其监管措施非常严厉。目前，日本有关1.日本畜牧业概况，食品安全的法律法规多达49部，涵盖了食品质量日本的畜牧业生产规模较小，畜产品产量不卫生、农产品质量、投入品质量、动物防疫和植高，进口较大。据FAO和WTO统计，2009年日本物保护等五个方面。其与食品安全有关的主要的畜产品仅占世界总产量的1.4%，而进口总额却占法律法规有食品卫生法、食品安全基本法、同年世界农产品进口总额的5.6%。受国土面积的农林物质规格化及品质表示标准化和法规、化限制，日本的畜牧业生产更加注重环境保护、注学物质审查法、健康增进法等以及大量的相关配套规章16-17。重资源的再利用、注重优质畜产品的生产。2.日本食品安全监管4.监管的特点日本的食品安全监管同样经历了由重数量到风险分析是日本食品安全监管的理念，其监重质量的过程。以;疯牛病;后食品安全基本法管的特点是法律标准健全、管理重点突出、部门为分界，其食品安全监管可分为卫生行政时期和分工明确、检测手段先进、重视食品安全教育，安全行政时期两个时期。食品卫生行政时期以卫实施肯定列表制度、可追溯制度、JAS制度和严厉生为监管重点，侧重于立法。在1947-2002年，处罚制度，推行HACCP体系和GAP体系，强化了日本陆续制定了食品卫生法、化学物质审查信息交流机制，使食品安全监管全面接受公众和法、健康增进法等15部食品安全相关的法律法媒体的监督。规。食品安全行政时期以安全为监管重点，虽也四、加拿大制定了食品安全基本法、牛肉可追溯法、大1.畜牧业概况，米可追溯体系法等法律法规，但是侧重点已转为加拿大是世界第7大粮食生产国，也是畜牧业对现有法律法规的修订。据统计，截止到2009大国，农牧业和食品工业也非常发达，据FAO和年，日本先后对食品卫生法、营养师法、营WTO统计，2009年加拿大肉类产量占全球肉类总养改善法、化学物质审查法等法律法规进行42产量的1.6%，农产品进、出口总额分别占同年世次修订，甚至于在2却OO2年以健康增进法替代了界农产品出口总额的2.4%和3.7%。营养改善法沪口问1归3巧川2.监管机构目前，日本负责食品安全监管的机构主要有在全球范围内，加拿大在食品安全保障方面食品安全委员会、厚生劳动省和农林水产省三个一直享有盛誉。加拿大在食品安全监管上采取分部门，三方之间相互协同、相互制衡。食品安全级合作、广泛参与的模式，设有联邦、省和市三委员会隶属于日本内阁，下设调查委员会和事务级管理机构。在联邦层面上负责食品安全监管的局。其主要职能是对食品安全实施检查和风险评机构主要是卫生部和农业部下属的食品检验局估、对风险管理机构进行指导和监督、对风险信( CFIA) 0 CFIA统一负责全国的食品检验工作，其息进行沟通和公开14。厚生劳动省下设31个食品主要工作内容为食品安全、动物健康、植物保护卫生检疫站、7个地方厚生局。侧重于流通和进口三个方面，全国分4个大区，下设18个地区性办62饲料博览2013年第8期Special Report专题掘遭公室、160个基层办事处。卫生部主要负责制定食3.监管部门分工明确，并有效运行品安全及营养标准、制定食品安全相关政策、评发达国家食品安全监管无论多部门联合监估CFIA工作成绩川。管，还是一部门独立监管，都存在着共同点，即3.主要法律法规监管主体清晰，监管职能分工明确，监管工作有加拿大与食品安全相关的法律法规主要有加效运行。尽管各国之间有所差异，但存在着由分拿大农产品法机鱼类检验法机食品与药品散到统一的发展趋势。无论是分散监管还是统一法、动物健康法、化肥法、肉与肉制品检监管均注重对农产品实施;从农回到餐桌;的全验法、饲料法、植物保护法、种子法、过程管理。加拿大食品检验局法、农业和农业食品管理货4.注重风险预警分析，防患于未然币处罚法、消费品包装及标签法等。风险管理和风险分析已经成为发达国家食品4.监管的特点安全监管的核心和理念。重视食品安全的风险预加拿大的食品安全监管体制是开放型食品安警分析，建立快速反应系统，力争危害早发现早全监管体制，其特点是组织机构和法律制度健消除，防患于未然，已得到了许多国家的认可，全、食品安全知识的普及广、监测计划覆盖面广并在实际的监管工作中进行了实施。泛。在食品安全监管中，加拿大重点实施了食品5.重视合作与交流，信息公开透明安全召回制度，并食品安全信息的交流，积极参当今世界是开放的，现代物流行业的发展促与CAC、SPS、IPPC、OIE的活动，其食品安全标进了食品在全球范围内的流通，发达国家食品的准的制定注重与国际标准的接轨。来源也更加多样化。在具体监管工作中，发达国五、国外食品质量安全监管值得借鉴之处家一方面注重食品安全知识的普及，及时公开食纵观发达国家(地区)对食品安全的监管，无品安全信息，充分发挥社会舆论监督作用;另一论是多部门分工协作，还是一个部门独立监管，方面非常重视食品安全信息的交流，积极参与在监管中均有一些共同之处，其所采取的方法可CAC, SPS、FAO、IPPC、OIE等组织的活动，力以给予启示，其所采取的措施有许多方面值得借争其国内在标准制定、法律法规修订等方面与国鉴。际接轨。1.法律法规体系健全，可操作性强外国对食品安全的监管都是依法进行，各国参考文献家(地区)都有比较健全的法律法规体系，而且能够根据食品生产、流通的新情况、新问题进行及 1 刘亚学.美国畜牧业概况特点与启示口.吉林畜牧兽医，2005时的修订，使其具有较强的操作性，以确保现行(2): 1-3. 的食品安全管理法律法规能够尽量覆盖食品生产2 王海，孙晓明，王仕涛，等.借鉴美国农产品质量控制理念服务的各个环节，从而达到;从农回到餐桌;的全程监我国食品安全事业的发展一一赴美国农产品HACCP质量控管。同时也为食品安全与营养方面标准制定、产制体系培训班总结口.农业工程技术:中国国家农产品加工信品的质量检测检验、质量认证、信息服务等纷纭息，2006( 1): 44-50. 复杂的工作奠定了法律基础。 3王芳国外农产品质量安全政府管理及对中国的启示J.世界2.食品标准体系完善，且实用性强农业，28(1): 37-39. 发达国家食品标准种类繁多，要求较为具 4赵平，吴彬美国食品安全监管体系解析J.郑州航空工业管体，但其最大的特点是系统化，涵盖全产业链(包理学院学，2009，27(5):101-104. 5李卫东，刘志英.美国食品安全管理体系及其对我国的启示括生产、加工、销售、包装、标签、储运、添加剂、药物残留限量等要求)，标准较为完善，各领J.江西食品工业，2009(2):45-49. 域标准元明显矛盾，并注重与国际接轨，制定之 6 The European statistics agency. Agricultural productsEB/OL. 初就吸收和参照国际标准和国外先进标准。整个2013-05-07. /epp. eurostat. ec. europa. eu/statistics_ex?标准体系具有具有很强的可操作性和可检验'性阴。plained!index. phplA gricultural_products. 2013年第81UJ饲料懦览63