县域政府负债风险控制研究

县域政府负债风险控制研究本论文是对县域政府负债风险的理论与控制研究。本研究以县域经济发展理论、 财政管理理论、风险管理理论与可持续发展理论为基础，研究县域政府负债风险的内涵，县域政府负债动机、负债风险形成机理以及负债风险的影响因素；建立地方政府负债风险的理论模型，并构建县域政府负债风险测度与预警的实证模型； 对县域政府负债及负债风险的现状进行实证考察，弄清县域政府负债风险的现状、 原因及影响；根据县域政府的经济社会职能以及县域未来社会经济发展新趋势，探索适合县域政府负债风险的监测、预警、监管机制，并提出防范与化解县域政府负债风险的政策建议。1 研究结论(1) 县域政府负债有其历史与现实的必然性，不能突然中断债务链。虽然预算法规定地方政府要做到平衡预算，不列赤字，但改革开放以来，特别是1994 年财政体制改革以来，多数县域政府在片面追求经济增长的内在冲动和县域政府财权与事权不对称的体制约束下，已出现了过度负债现象。当前，不少的县域政府需要通过借新债还旧债，才能避免支付危机的出现。如果当前不允许县域政府负债，可能不少县域政府会陷入危机，整个社会的支付链条就会断裂，金融风险、社会风险就会爆发。另外，长期以来，资金紧缺问题一直是制约我国县域经济与社会发展的关键性因素，县域政府适度负债可以在相当大的程度上缓解县域资金不足的困难，为县域农业产业化、企业改革与城镇化发展提供资金保障。从理论层面与现实层面来看，县域政府适度负债都有其必要性。(2) 县域政府负债的扩张是县域政府追求即期绩效的结果。在县域政府负债的总收益(R)函数中，贴现率p是一个重要变量。在p较大时，县域政府负债的未来收益对政府的当前收益贡献会越来越小。尤其是在县域政府官员频繁轮换任职的情况下，政府官员心目中的p一股较大。县域政府负债的成本与政府负债风险密切相关。风险愈大，则相应的成本就越高。 由于县域政府的特殊性，其负债成本不能完全被内部化，县域政府可以通过上级政府担保、县域政府权力的运用、弱势群体的非自愿性应债等多种方式进行成本转移。因此在短期高收益和短期低成本的推动下，县域政府负债扩张的动机十分明显。(3) 引致县域政府负债风险的有静态和动态两方面因素。而实证分析表明，决定负债风险的敏感因子主要是地方居民个人偿债率、地方债务依存度、债务的平均偿还年限、财政偿债率、地方政府债务余额增长率/地方 GDB曾长率、地方财政年偿债额增长率地方财政收入增长率等六个指标。引致县域政府负债的静态因素主要来自于两个方面。一是政府的负债行为。当政府负债存量太大，历史包袱太多时，未偿还的债务余额必然很大，出现收小于支的可能性就会增大；当负债结构不合理时，支付危机出现的可能性也会较多。二是县域政府当年的净现金流。当税收收入减少，而支出增加，或政府的融资渠道不畅时，支付危机发生的可能性也就越大。在动态层面上，决定负债风险的主要因素是经济增长和负债成本。当地方政府经济增长停滞不前时，政府的债务负担将会变得无限大，地方政府负债风险就会产生；当政府负债成本高于经济增长速度时，且新债务无限制地增加时，政府债务负担会无限大，负债风险必然存在。基于西部某市40 个区县近 5 年的资料，运用粗糙集理论，对12 个地方政府负债风险指标进行了敏感因子的筛选。结果表明，决定负债风险的敏感因子主要是地方居民个人偿债率、地方债务依存度、债务的平均偿还年限、财政偿债率、地方政府债务余额增长率地方GDZ曾长率、地方财政年偿债额增长率/地方财政收入增长率等六个指标。(4) 县域政府负债总体规模较大，过度负债十分普遍。根据A市2000-2004年的统计资料，A市区县负债覆盖面为100%。2000年末， 40 个区县显性负债总余额达1896201 万元，每个区县平均负债余额47405万元。而至2004 年末， 40 个区县显性负债总余额达3436059万元，每个区县平均负债余额85901 万元，区县平均负债余额年均增长95。就结构而言，区县政府显性负债主要是直接显性负债；直接显性负债中又主要是由解决地方金融风险专项借款、国内金融组织其他借款、向单位借款、国债转贷资金四部分。乡镇政府负债在A市也十分普遍。2000年-2004年，抽取的33个乡镇平均每年显性负债总余额为26734.75 万元，平均每个乡镇显性负债余额为808.20万元。 (5) 县域政府过度负债蕴含着巨大的债务风险。实证资料表明，县域政府的负债规模较大，财政负债率太高，债务负担率较重，政府债务依存度较高，债务居民个人负担率高，地方经济的长期应债能力、长期还债与借债能力较差，县域政府负债隐含着巨大的风险。根据A市40个区县的资料分析表明，2000-2004年，区县政府平均财政负债率为 367.06，平均债务负担率为15.41 ，债务依存度均值18.69，平均债务居民个人负担率为40.83。2001-2004 年，区县政府平均债务余额增长率与GD?曾长率之比为165.08 %,处于危机区。其中有43年个观测值处于危机区，占总观测值的26.9；10个观测值处于高风险区，占观测值的6.3。(6) 县域政府负债风险具有相关性、隐蔽性、 不均衡性和传递性的特征，对经济社会的和谐发展将产生不利影响。县域政府负债风险与县域经济体内私人风险和公共风险密切相关。私人风险的发生和蔓延，转化成为公共风险，最终带来负债风险。县域政府负债不仅包括显性负债，还包括了隐性负债。这些隐性负债来源广、领域宽，只有积累到一定程度，发生财政危机、政府信任危机时，人们才能直接感觉它的危害性。各县域经济体之间的负债风险差别也很大的。经济欠发达的县乡，政府负债主要是弥补经常性财政开支的不足，负债并没有促进经济的增长，致使贫困的区县负债规模越来越大，负债风险不断增加。县域政府负债风险的聚积加剧了社会风险的形成，降低了财政支出绩效，对农民收入产生了不利影响，同时还恶化了社会环境。(7) 县域政府负债风险的形成与累积有其特殊的背景与原因。县域政府负债风险的形成、累积与中国的财政经济改革关系密切。其首要的原因在于，整个国家的风险防范体系还不健全，尤其是保险体系、社会风险防范体系、 金融风险管理体系不健全，致使很多风险的聚积最终向政府转移，从而形成政府负债风险。其二是县域政府的财政与事权不对称。县域政府拥有相对较少的财权， 而具有相对较多的事权，为了完成辖区内的各种管理事务，县域政府只能以负债的方式解决资金紧张的问题。其三是县域政府的短期行为和非理性行为。其四是缺乏对县域政府负债风险的科学管理。2 论文的重要观点(1) 县域经济在国民经济发展中具有举轻重的作用， 县域经济是国民经济发展的重要基础，各级政府应当高度重视县域经济的发展。 (2) 县域政府负债已成为当今社会一个普遍现象，有其历史与现实的必然性。县域政府过度负债已严重阻碍县域经济社会发展和县域政府职能的正常发挥和机构的正常运作。(3) 县域政府过度负债已形成了严重的债务风险，要高度重视县域政府负债无人监管现象，如果不加以重视与控制，将酿成严重的经济危机和社会危机。(4) 科学有效地强化县域政府负债风险的控制和监管，必须转变县域政府的职能，规范各级政府的职责和负债行为。3论文的主要创新本文对县域政府负债风险问题进行了较深入的研究。其主要创新之处在于：(1) 基于县域政府的财权事权、县域经济的初始条件与制度约束，提出当前县域政府负债有其历史与现实的必然性，从负债成本与收益角度建立了县域政府负债的理论分析框架。(2) 建立了县域政府负债风险的静态与动态模型，从静态与动态两个视角分析了导致县域政府负债风险的各种因素，对县域政府负债风险的生成机理进行了深入系统的阐释。(3) 运用实际调查资料，对县域政府的负债规模与结构、负债风险的现状进行了全面揭示，对县域政府负债风险的成因与影响进行了新的分析与阐释。创造性地运用粗糙集理论，对县域政府负债风险的敏感因子进行了筛选，建立了县域政府负债风险的测度与预警模型及相应的预警体系。(4) 对县域政府负债风险的监测体系与监管机制进行了全新的研究，并从县域政府经济职能转变与职能定位的角度，对县域政府负债风险的规范进行深入研究， 提出了建立财政风险、金融风险和社会风险的国家综合监控体系等措施与战略。4政策建议(1) 多渠道化解县域政府负债存量，减轻财政历史包袱。县域政府负债负债规模较大，负债风险高位运行，负债问题已是积重难返，沉疴癔结。当务之急必须多渠道化解县域政府负债存量，减轻财政历史包袱，否则负债风险会进一步加剧。首先， 要全面彻底清理和整顿县域政府债务，核定历史存量。为清楚地反映县域政府债务风险的现状和严重程度，要组织由财政、银行、计委、审计等各个部门组成的债务清理联合调查委员会，对县域政府债务进行全面的调查和清理，特别是隐性和或有债务一定要进行全面地核查。搞清楚究竟有哪些类型债务，严重程度如何，对县乡财政风险有什么长期和短期的影响。对于现有的债务进行清理整顿， 分清楚哪些是应该由县域政府承担的，哪些应该是由企业或者民间组织承担的， 将风险控制在可控的范围内，防止其他领域的风险转化为县乡财政的直接风险。其次， 要成立县域政府债务风险化解的专门机构，确定县域政府负债风险的化解目标，制定县域政府负债风险化解的各选方案，督促相关单位积极开展县域政府负债风险化解工作。再次要建立合理的偿债机制。要根据责任归属，明确中央政府和地方政府的偿债责任；要给地方政府开辟合法的多方式融资渠道，允许有条件的省级地方政府发行地方债券；要进行资本运作，引进多渠道资金，通过置换、冲销等多种方式化解政府财政历史包袱。(2) 转变县域政府职能，建立科学的地方政府绩效考核制度。首先，要转变县域政府职能，将原来无所不能的“无限政府”向有所为有所不为的“有限政府”转变，从注重计划控制的“有限政府”向注重绩效的“效能政府”转变；要强化县域政府的指导作用，县域政府要加强区域经济发展指导，提出符合本地比较优势的发展战略与产业政策，加强对区域发展的协调和宏观指导；要树立县域政府的服务意识，要建设“招商、亲商、安商”的发展环境，降低本地的交易成本。其次， 要充分利用行政、法律及民主监督等多方式建立政府行为规范制度，避免县域政府行为的随意性。尤其是要避免县域政府不合理的负债成本转移行为。使县域政府负债成本与收益内部化，避免政府短期行为的产生。最后， 县域政府职能的真正转变，离不开科学的地方政府绩效考核制度建立。要改变以GD次中心的考核目标体系，建立以降低交易成本、社会经济环境和谐发展为核心的、新型绩效考核制度。(3) 科学界定县域政府的财权与事权。县域政府财权与事权的不对称是形成现有负债风险的重要原因，也是县域政府负债扩张的借口。重新划分县域政府的财权与事权是防止负债风险进一步恶化的关键。首先要正确理顺中央与地方的财政关系。在科学划分中央与地方政府事权的基础上，合理界定各级财政支出范围，逐步做到中央政府事权由中央政府负担支出，地方政府事权由地方财政负担支出，中央与地方的共同事权，也要以规范的方式确定下来；在收入方面，也要适当调整中央与地方财政的收入范围；在管理权限方面，可适当下放，让地方政府有权管理、调整新开征地方税种，如对一些不影响国民经济全局的地方小税种逐步由地方立法，报国家备案。要建立规范的政府间转移支付制度，将增量分配和存量分配统筹考虑，按因素法计算，本着既要有利于促进经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要扶持经济不发达地区的发展原则，合理确定县乡的支出水平和转移支付数额，以解决和缩小各地财力的差异，尤其是对于贫困山区更要实行政策倾斜，使之加快经济发展。(4) 尽快健全县域政府负债风险的监测预警机制。县域政府负债风险具有隐蔽性、累计性的特点，风险一旦暴发，其危害性极大。通过建立和健全县域政府负债监测机制，充分发挥其监测功能，可有助于从事后的发现和化解风险尽快转向事前预警和预防风险，同时减少相应的损失。首先要把握县域政府负债风险的特点，明确县域政府债务风险监测目标，建立科学的债务风险评估与分析标准，建立县域政府债务风险监测信号与识别机制、县域政府债务风险监测的中间控制机制和县域政府债务风险监测的调节传导机制，形成持续的、动态的、 有差别的监测系统。其次要建立科学的风险预警机制，要从分析影响县域政府负债风险的静态与动态因素出发，找出引起县域经济负债的警兆指标，构建县域政府负债风险的预警体系。要充分运用居民个人偿债率、债务依存度、债务的平均偿还年限、财政偿债率、地方政府债务余额增长率/地方GDPt曾长率、地方财政年偿债额增长率地方财政收入增长率等六个风险敏感指标进行负债风险预警。(5) 加快建立和完善县域政府负债风险的科学监管体系。县域政府缺乏有效的监管是造成负债规模逐年扩大的主要原因。为了确保县域经济可持续发展，将负债风险降低到最小程度，迫切需要对县域经济负债风险进行全面科学的监管，要按照依法、审慎、全面、全程、综合的监管原则，把县域政府负债风险控制在安全范围内。为此必须要构建“借、用、还”和“责、权、利”相统一的监管体系。要完善监管的组织与制度建设，建立负债风险监管信息系统、负债风险监管评价系统、政府危机预警监管系统、社会舆论监管系统和法律监管系统，建立、 健全政府债务危机处理系统，建立债务风险监管的操作机制与减震机制，探索审计、财政、 人大及社会舆论的综合监管模式。 (6) 建立国家综合风险管理体系，完善财政风险、金融风险和社会风险的联合防控与综合预警机制。由于财政“兜底”的客观存在，事实上，各种私人风险、公共风险、金融风险， 最终都会转化为政府债务风险。为了防范与化解政府债务风险，必须要建立、健全国家综合风险管理体系。首先要加强保险体系的建设，加大险种开发与创新，大力促进农业保险、信用保险的发展。其次要完善社会风险防范体系，建立自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会治安等突发事件的防范与预警体系。再次，要健全金融风险管理体系。无论是区县政府，还是乡镇政府，大约有1 3的债务是由于解决金融风险而形成的，金融风险财政化的现象极为普遍。目前必须强化金融企业的金融风险意识，加强国家金融风险监控，防止金融风险的聚积。 最后， 要建立财政风险、金融风险和社会风险的联合防控与综合预警机制，做好整个社会风险总量控制与风险结构的优化。