城乡基本养老保险制度衔接研究分析

学校代码：80201 学号：091002031分 类 号： C 密级： 无 中国社会科学院研究生院硕士专业学位论文城乡基本养老保险制度衔接研究袁 涛导师姓名及职称：胡晓义 高经系 别：MPA教育中心专业学位类别：公 共 管 理专 业 方 向：社 会 保 障评 阅 人： 答辩委员会： 答辩日期： 2012年5月中国社会科学院研究生院学位论文原创性声明和版权使用授权书原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本论文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名： 年 月 日版权使用授权书本人完全了解中国社会科学院研究生院关于收集、保存和使用学位论文的规定，即：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版本，并提供目录检索与校内阅览服务；学校可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存学位论文。学位论文作者签名： 指导教师签名：年 月 日 年 月 日中文摘要 摘要：建立城乡基本养老保险制度衔接机制，是进一步完善覆盖我国全体城乡居民的基本养老保险制度建设，适应流动性、增强可持续的重大课题；是保障参保人基本权益、促进人力资源市场自由流动、统筹完善城乡基本养老保险制度的需要；有利于提高城乡基本养老保险制度参保率和参保质量，有利于促进社会公平正义，有利于加快城乡统筹一体化发展。论文密切结合当前我国城乡基本养老保险政策实际，以科学发展观和中国特色社会保障理论为指导，以统筹兼顾为根本方法，从理论上对对我国城乡基本养老保险制度衔接的必要性及重要意义、理念及有关原则进行了梳理、构建；从逻辑上对制度衔接的类型进行了一般分类分析；从可行性上对文献梳理出来的几种衔接思路进行了比较研究。最后，在吸收国内外实践经验与启示的基础上，重点提出了以“缴费年限量化基础养老金进行分段计算”的创新思路，对其进行了较详细的论述和模拟实践检验，并提出了有关配套措施和对策建议。关键词： 城乡；养老保险；关系转移；衔接 AbstractThe establishment of urban and rural basic old-age insurance system, coordination mechanism, further improve the coverage of our country all urban and rural residents in the basic old-age insurance system construction, to enhance the sustainable mobility, the major task is to protect the basic rights and interests; insurance, promote the human resource market, and perfect the free flow of urban and rural basic endowment insurance system needs; is helpful for improving urban and rural basic the endowment insurance system of insurance coverage and quality, is conducive to the promotion of social equity and justice, to speed up the overall planning of urban and rural integration development. The paper closely combined with our countrys present urban and rural basic old-age insurance policy, with scientific outlook on development and characteristics of Chinese social security theory as a guide, as the fundamental method to overall consideration, from the theory of pair of our country urban and rural basic old-age insurance system convergence necessity and significance, philosophy and principle undertook combing, construction; in logic on the connection of system types were classified analysis; from the feasibility on the comb out some cohesion train of thought undertook comparative study. Finally, in the absorption of domestic and foreign practical experience and Enlightenment on the basis, put forward to capture expends fixed number of year quantization based pension subsection innovation train of thought, has carried on the detailed elaboration and simulation practice, and puts forward related measures and suggestions.Key words： Urban and rural；Edowment insurance；Transfer；Link up目 录第一章 导 论- 1 -一、选题背景和意义- 1 -二、有关概念及研究对象的界定- 2 -三、文献综述- 3 -四、研究思路和研究方法- 6 -五、论文结构框架和主要观点- 7 -第二章 城乡养老保险制度衔接的理论思考- 9 -一、城乡基本养老保险制度衔接的必要性- 9 -（一）维护劳动者基本养老权益公平的需要- 9 -（二）促进人力资源市场合理流动的需要- 9 -（三）完善城乡基本养老保险制度建设的需要- 10 -二、城乡基本养老保险制度衔接的重要意义- 10 -（一）有利于加快城乡居民基本养老保险实现全覆盖- 11 -（二）有利于满足和平衡不同群体的保障需求促进社会公正和谐- 11 -（三）有利于促进基本养老保险制度的城乡统筹和一体化发展- 12 -三、城乡基本养老保险制度衔接的政策设计理念- 12 -（一）公平的理念- 12 -（二）效率的理念- 13 -（三）政策导向性- 14 -四、城乡基本养老保险制度衔接的政策设计原则- 15 -（一）公平第一的原则- 15 -（二）高效便民的原则- 15 -（三）利于长远的原则- 15 -（四）自由转移的原则- 15 -第三章 城乡基本养老保险制度衔接的一般分析- 17 -一、制度衔接的主要障碍- 17 -（一）制度模式的制约- 17 -（二）统筹层次的制约- 19 -（三）经办能力的制约- 19 -二、制度衔接的分类分析一般衔接的四种类型- 20 -（一）第一类：统筹区内同一制度的关系转移衔接- 20 -（二）第二类：统筹区内的跨制度的关系转移衔接- 21 -（三）第三类：跨统筹区同一制度内关系转移衔接- 21 -（四）第四类：跨统筹区的跨制度的关系转移衔接- 22 -三、主要矛盾城乡之间跨制度衔接- 22 -（一）筹资模式对衔接的影响- 23 -（二）待遇给付模式对衔接的影响- 24 -（三）养老保险制度自身特点对衔接的影响- 24 -第四章 城乡跨制度衔接的解决思路与制度创新- 26 -一、三种衔接思路的比较- 26 -（一）补差转移思路- 26 -（二）折算转移思路- 27 -（三）分段计算思路- 28 -二、国内外实践经验与启示- 29 -（一）国内部分地区的实践经验及启示- 29 -（二）欧盟养老保险跨国衔接经验与启示- 31 -三、以缴费年限分段计算城乡基础养老金的新思路- 32 -（一）基本思路- 33 -（二）模拟实践检验- 34 -（三）优缺点评析- 34 -第五章 有关结论及对策建议- 36 -一、主要结论- 36 -二、有关配套措施的对策建议- 36 -（一）积极推进城乡基本养老保险全国统筹- 37 -（二）改革完善城乡居民养老保险养老金计发办法- 37 -（三）大力推进“金保工程”建设实现全国社会保障“一卡通”- 37 -（四）建设统一标准的社保经办管理服务体系- 38 -第一章 导 论一、选题背景和意义基本养老保险是我国最为重要的社会保障制度之一，在国民经济社会中占有重要地位，国际上通常以养老保险为标志，评判和研究一个国家或地区的社会保障体系，并将其作为衡量一个国家或社会文明程度的重要指标。我国社会保障以新中国成立为起点至今，是一个从无到有、从小到大、从城镇到农村、从职业人群到城乡居民，不断改革、发展和完善的过程，先后经历了以劳动保险为主的初创阶段、以社会保险为重点的改革探索阶段 胡晓义.走向和谐：中国社会保障发展60年M.北京.中国劳动社会保障出版社.2009年9月.p8-9.。进入新世纪以来，在科学发展观的指导下，城乡统筹和城乡一体化发展理念日益深入普及，成为我国各界贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的重要战略任务。当前我国社会保障体系建设，正是处于以统筹城乡为目标的全面发展和制度创新的全新时期。新时期，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。2006年党的十六届六中全会和2007年党的十七大报告明确提出了覆盖城乡居民的社会保障的发展目标。2008年, 党的十七届三中全会通过中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，提出到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。在这样的背景下，统筹城乡基本养老保险制度全面加速建立。在城镇，经过数十年的改革与发展建立起来的“统账结合”的企业职工基本养老保险制度（后文简称“城保”）已基本定型并走向日益完善。在农村，始于2009年的新型农村社会养老保险试点（后文简称“新农保”）正向覆盖全国加速推进。2011年，国家又按照“新农保”制度模式出台了“城镇居民社会养老保险” （后文简称“城居保”）试点办法。至此，覆盖城乡居民的基本养老保险制度体系已经完成制度全覆盖，当前正处于全面推进人人可及、享有基本养老保障的关键时期。但是，由于特殊的历史原因，在由原“劳动保险”向社会保险制度转轨的过程中，覆盖我国城乡居民的基本养老保障体系逐步形成了的多元“碎片化 郑秉文.中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源J.甘肃社会科学.2009.(3).p50-58.”格局。改革初始，养老保险制度的改革仅被当作国有企业改革的配套措施而进行，致使整个基本养老保障制度先后被依次分割为：公务员或机关事业单位职工模块、城镇企业职工模块、城镇个体工商户及灵活就业人员模块、农民工模块、失地农民模块、农村“计生”两户模块、城镇“干居民”模块等，甚至更多更细划分。这种格局划分过细，为统筹城乡社会保障一体化发展留下了诸多弊端。其中，因各项制度模块之间，制度模式、筹资机制以及待遇保障水平存在较大的差异，形成了制度隔阂，导致关系转移衔接难、不能适应流动性的需要。当前，我国正处于转变经济发展方式和城镇化加速发展的关键时期，城乡之间、区域之间正发生着史无前例的大转折和大变革，全国劳动力正在加速流动，每年有数亿万计的农村居民进城务工，有数千万计的城镇职工发生就业流动，有数百万计的农民转为市民，而且流动人口规模在不断扩大。“十二五”时期及未来二三十年，中国流动迁移人口还将保持2亿人以上 国家人口计划生育委员会流动人口服务管理司编.中国流动人口发展报告2010M.北京：中国人口出版社出版.2010.。这样的背景下，养老保险制度模块之间缺乏有效的衔接机制的问题十分突出，已经成为社会各界广泛关注的热点和难点问题之一。抓紧研究制定城乡基本养老保险制度衔接机制，实现养老保险关系自由转移和接续，对于维护参保者的基本社会保障利益，促进全国统一人力资源大市场的形成，统筹城乡基本养老保险制度的建设完善乃至社会和谐，具有重要的理论和现实意义。二、有关概念及研究对象的界定城乡基本养老保险制度衔接，又称城乡基本养老保险关系转移和接续，或简称关系转续，是指参保人员在不同国家或地区就业时，其养老保险有关权益记录及待遇水平等关系随其发生的必要转移和接续 袁涛.以缴费年限量化基础养老金可解转续症结J.中国社会保障.2011年第9期.p30-931.。由于制度体系的“碎片化”和城乡多元化的制度体系分割，我国城乡基本养老保险制度衔接，既要研究解决群体跨地域流动中的衔接，又要解决跨制度流动中的衔接，是个十分复杂的课题。从对象上来讲，主要涉及到流动就业的城镇职工以及农民工这两大群体；从制度上来讲，涉及城镇企业职工基本养老保险制度（简称“城保”）、机关事业单位养老保险制度（简称“机保”）、城镇居民社会养老保险制度（简称“城居保”）、新型农村居民社会养老保险制度（简称“农保”）、以及军人的养老保险等多种制度。2007年党的十七大报告首次独段阐述“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”时，第一次在党的最高文献报告中强调了要“制定全国统一的社会保险关系转续办法”。需要特别说明的是，由于“机保”的改革方向与“城保”一致，且暂未成型，因此，“城保”与“机保”之间的衔接，本文不作深究。而“城居保”完全是按照“新农保”制度模式构建的，国家又将其和新农保一起统称“城乡居民社会养老保险”并将二者合并实施，和“新农保”是一元的制度，其与“城保”之间的关系转移和“农保”向“城保”的转移是一样的。至于其他养老保险制度模块，要么可以归类于“城保”，要么可归类于“农保”，因此，本文关于“城乡基本养老保险制度衔接”的研究对象，主要是城乡基本养老保险制度之间的跨制度转接，在称呼上主要是指“城保”和“农保”之间的制度衔接（事实上涵盖了城镇企业职工与城镇居民、农民之间的城乡制度衔接）。三、文献综述（一）国内研究现状养老保险关系能否顺畅转接和接续是顺应市场机制和劳动力流动，保障参保者基本社会保障权益，维系养老保险制度持续运行的内在要求。因此，养老保险的关系转移，从一开始就是完善一国或地区养老保险制度建设的重要内容。我国各界关于养老保险关系转移接续方面的研究由来已久，自上世纪80年代中期我国开始建立“统账结合”的社会养老保险制度以来，尤其是2005年国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定（国发200538号文）进一步完善和统一城镇基本养老保险制度以后，关于养老保险关系转移接续问题的研究已十分丰富，涌现出大批研究成果。为广泛查阅资料，利用文献，笔者对研究的问题，在“中国学术期刊数据库”、“中国优秀博硕士学位论文数据库”中，以“养老保险”作为第一关键词，先检索2006年以来研究文献660余篇，再输入“关系转移”或“关系衔接”和“跨制度转移”或“跨制度衔接”，筛选到关系转移或关系衔接的文献研究122篇，其中期刊论文102篇，博士论文1篇，硕士论文19篇。梳理起来，解决我国城镇职工基本养老保险关系转移接续问题的最具代表性思路主要有三个：一是在现有统账结合制度基础上，尽快实现全国统筹，整合现有制度，减少地区分割和制度分割（郑功成，2008）。二是采取“分段计算、权益累加”的办法（杨宜勇等，2008），保证参保人权益在转移接续中不受损失，同时兼顾地方利益。三是认为现行养老保险关系转移困难的根源在于制度设计缺陷，“碎片化”的制度人为地阻碍了不同制度下养老保险关系的转移接续，因而必须重新审视现行制度，重新构建一个新制度以彻底解决关系转接问题，因而主张打破现有制度重新设计（韦樟清，2009）。如以“混合型”统账结合制度逐渐替代现有制度，提高制度的便携性（郑秉文，2008）或建立“社会统筹国民化、个人账户全民化”的新养老保险制度体系（杨燕绥，2008）。比较分析三种思路，每一种思路都各有利弊。“实现全国统筹”是治本之策，但尚待时日。即使实现了全国统筹，对于城乡分割的“二元”制度下，如何解决跨制度的城乡互转问题，也仍待制度创新。“分段计算、权益累加”的办法，是切合当前政策实际的较好思路，但具体如何“分段计算”方法较多，简繁不一。第三种思路，仅从解决关系转移的角度看，似乎有很多优势，但制度转型周期长，转型成本高，牵一发而动全身的后果也无法估量，从当前政策实际看来，其可行性和操作性均尚待研究和论证，仅属于自我价值的理论探讨 王利军.关于社会养老保险关系转移接续问题的理论综述.辽宁大学学报（哲学社会科学版）J.2009.(6).p140.。实际上，由于我国农村的养老保险长期处于制度缺失状态，“新农保”于2009年才开始试点，在此以前，养老保险关系的跨城乡转接问题无从谈起。上述研究，绝大多数是针对城镇职工基本养老保险关系转移问题的研究，即使论及农民工的养老保险关系转移，也只是考虑如何向其它地区的“城保”转移或者是如何“退保”，真正关于养老保险关系跨城乡转接问题的研究，是最近两年才突显出来崭新课题。通过对文献的进一步梳理研究，目前真正涉及养老保险跨城乡转移衔接的研究成果很少，不足10篇，研究的具体内容也较为浅薄。概括起来，主要对策思路也有三种。一是“折算缴费年限”的思路。该思路部分地转移原制度资金，分别进入所转入制度的账户，折算成所转入制度的缴费年限（苏海等，2010）。二是“折算加补缴”的思路。该思路是对我国江苏等地区“城保”与“新农保”关系转移衔接的具体办法基础上提出的，由“城保”往“新农保”转移，采取折算缴费年限的办法。反之，由“新农保”往“城保”则采取补缴差额缴费的办法（刘颖等，2011）。三是“分段计算”思路，主张学习借鉴欧盟“分段计算”跨国转移后的养老金待遇的办法，建议无论“新农保”往“城保”还是反向转移都不转账户资金，而是将“新农保”参保缴费年限和“城保”参保缴费年限分别计算（戴由武，2008；谭中和，2011）。上述三种思路都各有优缺点，因为研究深度不够，关于三种思路的具体操作办法都不太详细、明晰，都缺乏更为系统的深入研究。在实践中，各地至今也没有特别突出的、可能立即上升到国家层面统一实施的关于养老保险跨城乡转接的可操作办法出台。（二）国外研究现状相对于国内纷繁复杂的研究，国外关于城乡养老保险关系转接的研究相对较少。这与我国特色的社会保障制度体系有关。理论上，只要是伴随着城乡经济社会“二元化”而自然形成城乡社会保障制度“二元”分割的国家或地区，都将面临城乡养老保险的关系转接问题。但实际上，由于西方国家建立社会保障制度的起步时间较早，制度体系较完善，多数发达国家一般都强调政府责任的普遍性，保证公民平等地享受社会福利，并把社会保障作为农业结构调整，提高农业竞争能力的重要措施，从而将农村居民纳入统一的社会保障制度体系安排。如英国、美国、韩国和日本等发达国家，均将农民纳入了其统一的社会保障制度覆盖范围，这些国家一般都不涉及养老保险的跨城乡转接的问题。概括起来，世界各国对农村人口实施社会保障大体上有三种方式：一是随同工业化进程，把农村人口纳入统一的社会保障制度。二是为农业工人设立专项的养老保险计划。三是为农村人口建立社会救助性的养老保障制度或为低收入农村老人提供生活补贴（胡晓义，2009）。一般把农村人口纳入统一的社会保障制度的国家，主要集中在社保关系跨国转移即国际合作问题。欧盟各成员国社会保险立法和制度各有差异，但欧盟各成员国劳动者均能享受“国民待遇”。以基本养老保险为例，劳动者流动时，以往的缴费不需要转移（Bill Birmingham,2008）。如果劳动者从一国流动至另一国工作，只要在流入国的工作时间长于一年，就应该参加流入国的基本养老保险，同时不用再参与流出国的养老保险。劳动者流动前的全部缴费不需要转移，而是会被继续保留在流出国，并被继续投资和获得收益，直至达到退休年龄领取相应待遇 韩标 (Bill Birmingham);张燕妮;朱文：欧盟：流动劳动力的社保待遇支付J.中国社会保障,2008,(2).。为了保证参保者的养老金待遇，欧盟规定，劳动者在不同成员国工作时的参保缴费时间必须累加计算，各国将计算得出的总时间视为劳动者在本国的全部参保缴费时间，计算出相应的养老金待遇，再乘以劳动者在本国实际参保缴费时间占总时间的比例，得出实际应支付的养老金，分别向劳动者发放 刘靓.我国养老保险关系转移接续中的问题与对策研究.江西财经大学硕士论文C.2010.P3.。欧盟这种做法被我国学者归纳为“分段计算”思路加以研究，对我国城乡养老保险关系转移接续政策的研究思路，有着较大的影响。因此，可以说养老保险关系的跨城乡转移问题，既是城乡养老保险制度“二元”分割产物，也是区域经济发展不平衡的必然。中国特色的养老保险关系转接模式，无现成国际经验可以借鉴，将来成型的中国特色的养老保险城乡衔接机制，对世界转型国家或发展中国家，均将具有一定的独特参考价值。欧盟（EU）、世行（WBG）、亚行 (ABD)等国际组织，也长期跟踪研究和密切关注我国的基本养老保险制度（包括城乡衔接制度）创新。四、研究思路和研究方法本文以科学发展观和“覆盖城乡居民社会保障体系的指导思想”（胡晓义，2009）为指导，以统筹兼顾为根本方法，运用了公共管理学、公共经济学有关理论，以公共效益最大化为目标，对我国城乡基本养老保险关系转移衔接制度的设计理念、有关原则进行梳理和构建，对关系转移衔接的类型进行逻辑上的一般分类分析。重点是在统筹城乡现有制度格局和综合比较当前文献研究中的几种衔接思路的基础上，提出以“缴费年限量化分段计算基础养老金”的创新思路，从而设计出整合一体化的城乡基础养老金的计发公式，并对该公式的公平性、合理性及可行性进行模拟实验检验。最后，提出有关措施和对策建议。通过对城乡基本养老保险制度衔接的必要性、重要意义、政策设计理念和原则的梳理，有利于统一认识、统一思想、消除误点；通过对城乡基本养老保险制度衔接的一般分类分析，有助于理清思路、集中矛盾、解决关键；通过对城乡跨制度衔接的现有几种解决思路的比较研究，可以对比优劣、综合计较、取长补短；通过“缴费年限量化基础养老金”创新思路的推演和模拟实验，有利于开拓思路、检测实效、创新制度。本文主要运用了文献分析法、归纳分析法和比较分析的研究方法，并一定程度上采用了模拟实验法和精算技术等方法。文献分析法，主要是对我国城乡养老保险关系转移现状进行了文献梳理；归纳分析法，主要是从逻辑上对我国城乡基本养老保险关系转移接续的类型进行了一般性的归类，厘清思路；比较分析法，主要是对通过文献研究梳理出来的几种解决思路进行比较研究，从而提出自己的创新思路。此外，主要是对本文提出的创新思路进行了模拟实验，并运用了精算技术，对城乡基本养老保险关系转移接续的主要情景进行了模拟实验，以检验创新思路的可行性。五、论文结构框架和主要观点本文研究的主要内容：第一章为导论。阐述选题背景、意义；梳理概念，界定对象；综述文献，阐明方法、概述主要观点、创新点以及结构框架。第二章从理论上对城乡基本养老保险制度衔接的必要性、重要意义，政策设计理念和有关原则进行了梳理和构建。第三章和第四章为本文的重点。第三章从逻辑上对养老保险制度衔接的类型进行一般分类分析。首先分析了衔接的制约因素；按照两大主要制约因素进行排列组合，将城乡养老保险制度衔接分为四种类型，进行简化梳理，指出主要矛盾是城乡之间的跨制度转接；针对这一主要矛盾，分别从筹资模式、给付模式、以及养老保险制度自身的特点对城乡之间跨制度转接的影响，进行论述。第四章针对前一章梳理出来的主要问题，即城乡之间的跨制度转移衔接，进行技术攻关。由于从国家到地方，目前均无行之有效的解决办法出台，本文只能从可行性上，对文献梳理出来的三种较为主导的衔接思路进行综合比较。比较评价的标准为本文第二章构建的政策设计三大理念：分别为公平、效率、政策导向性。在比较分析和结合国内外实践经验与启示，重点提出了以“缴费年限量化基础养老金，进行分段计算”的创新思路，设计推导了计发公式，并进行模拟实践检验。最后，第五章进行总结，并从提高统筹层次，改革完善养老保险计发办法，打造“一卡通”的信息平台，提高社保经办管理服务能力四方面，提出配套措施和建议。本文的主要立场是：承认现有多元碎片化养老保险制度格局的客观现实基础上，力图通过理论和技术创新，建立衔接机制，统筹城乡基本养老保险制度朝一体化方向发展，适应流动性、增强可持续。本文主要观点认为：社会保险关系的转接问题，是人力资源（或劳动力）市场流动的派生问题，是完善城乡社会保险制度、促进的人力资源（或劳动力）市场流动的重要补充性制度。作为补充性制度，其政策设计的理念首先应考虑的不应是其政策的导向性，而是在保证一定效率的基础上，重点考虑制度的公平性何以保障。也就是说制度的公平性应当成为社会保险关系转接制度的首要设计目标。本文的主要结论是：针对目前学界提出的几种养老保险关系城乡转接思路进行对比分析研究，可以显见，倘若以公平性作为制度设计的优先考虑目标，笔者提出的以“缴费年限量化分段计算基础养老金”的创新思路，无损溢于各方权宜，更具有保障制度公平性的优势（其缺点只是政策导向性不足，但这恰恰是笔者认为应忽略的），更有利于破解城乡养老保险关系转接难题，有利于面向未来整合城乡一体化的基础养老金的计发公式。第二章 城乡养老保险制度衔接的理论思考城乡基本养老保险关系转移衔接，既是保障参保人员基本社会保障权益、促进人力资源市场流动的需要，也是加快城乡统筹，完善覆盖城乡居民基本养老保险制度建设的重要内容。当前，我国城乡基本养老保险制度模式和制度特点为城乡养老保险关系转移衔接带来了诸多困难。从理论上认真梳理和正确认识这些困难，是研究城乡养老保险制度衔接的前提。一、城乡基本养老保险制度衔接的必要性（一）维护劳动者基本养老权益公平的需要根据我国宪法，每一个公民都享有基本的社会保障权，这也是国际公认的基本人权法则之一。而公平社会保障权，要义至少包括两个方面：一是人人享有；二是人人公平地享有。前者以2012年城乡居民社会养老保险试点在全国启动为标志，覆盖城乡居民的基本养老保障制度全面建立，“人人享有”的目标已经基本实现，但离第二个要义人人公平地享有的目标还很远。其中，制度体系的“碎片化”导致关系转移接续难，广大流动人员的基本养老保险权益要么受损，要么甚至被迫终止，是重要问题之一。因此，从防范老年风险、保障基本人权角度来看，建立适应城乡基本养老保险制度“碎片化”格局下的衔接机制，确保参保人养老保险关系不因工作变换而受到影响，是公平社会保障权，维护参保人基本权益的需要。（二）促进人力资源市场合理流动的需要人力资源的合理流动是市场经济的内在要求，是推动经济增长的客观需要，有利于人力资源的成长发育，有利于为经济持续增长提供不竭动力。伴随我国经济体制改革不断深化，我国就业方式发生多样变化，混合制和非公有制经济成为就业的主渠道，包括广大进程务工人员在内的灵活就业人员规模不断壮大。各种人力资源资源跨城乡、跨地区、跨行业的就业流动的越来越频繁，其规模也越来越大也是必然趋势。基本养老保险制度作国家人力资源社会保障制度安排，不能成为人力资源合理流动的障碍，只能顺应人力资源市场流动就业的需要。建立城乡基本养老保险制度衔接机制，确保基本养老保险关系随其就业自由转移，是顺应人力资源市场合理流动的唯一正确选择。合理顺畅的衔接机制，不仅有利于保障人力资源的基本养老保障权益，而且有利于发挥促进人力资源正常合理流动的作用，为优化人力资源的配置发挥积极作用。这是人力资源市场合理流动的现实必然性要求。（三）完善城乡基本养老保险制度建设的需要改革开放30余年来至今，我国已全面建立起覆盖城乡居民的基本养老保险制度，改革成果来之十分不易。在这一改革历程中，城乡之间、区域之间的巨大差距等特殊国情所限，不可避免形成了城乡基本养老保险制度二元化、多元化、多样化的现实格局。这一路径既有其历史的必然性，有着其一定的优越性，有利于针对不同群体的特点和需求，分类推进保障。但是，也存在城乡之间、不同保障群体之间的各种制度隔阂，便携性差，导致关系转接难题，不能适应城镇化、就业方式多样化需求等问题，也为今后统筹城乡发展留下了诸多弊端。“健全完善的基本养老保险制度应当做到，无论劳动者者如何流动，都要保障劳动者基本养老保障权益的可持续、可叠加、可累计” 胡晓义.走向和谐:中国社会保障发展60年M.北京.中国劳动社会保障出版社.2009年9月.p71.。建立城乡基本养老制度衔接机制，打破制度分割，成为进一步完善城乡基本养老保险制度建设的必然之义。这是正视当前制度业已形成的制度格局，适应城乡之间、地区之间经济发展不平衡的客观实际，进一步完善城乡基本养老保险制度建设的必然要求。二、城乡基本养老保险制度衔接的重要意义近几年来，基本养老保险关系转移接续难，出现了很多农民工“退保潮”乱象，不仅直接损害了参保者的合法权益，也让社保制度饱受社会各界质询。这一问题不但引起了社会舆论的广泛关注，也引起了高层的高度重视。党的十七大报告明确提出“要逐步提高社会保险统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转移接续办法”。温家宝同志在 2009 年的政府工作报告中强调了要继续完善社会保障体系，指出 2009 年的工作重点之一就是要完善基本养老保险制度。主要包括：“总结各地做实养老保险个人账户试点的经验，继续扩大试点范围；切实提高养老保险的统筹层次，2009 年底要在全国基本建立养老保险省级统筹制度；出台全国统一的养老保险关系转移接续办法，切实解决养老保险关系转续难的问题”。胡锦涛总书记在中共中央政治局的第十三次集体学习中强调，“应加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，要加强统筹协调和政策衔接，推进各类社会保障制度整合，抓紧制定实施全国统一的各种社会保险关系转续办法，完善社会保障公共服务管理平台” 胡锦涛总书记在中共中央政治局的第十三次集体学习讲话R. 新华社北京月日电.。建立城乡基本养老保险制度衔接既是形势所迫，也具有重要的现实意义。（一）有利于加快城乡居民基本养老保险实现全覆盖我国城镇尚未参保的人员，绝大多数是城镇个体工商户及其雇工、灵活就业人员和城镇“干居民”。这部分群体由于“城保”专为城镇职工设计，缴费和待遇标准较高，而城镇居民养老保险政策出台后，这部分群体又认为待遇标准过低。且由于劳动关系的不稳定，以及户籍等方面的原因，许多人持徘徊观望态度。其中，二者缺乏有效衔接办法是导致人们呈观望态度的主因。研究制定“城保”（包括农民工）与“城乡居保”之间的衔接办法，使各项处于相互分割独立的制度之间可以自由转移衔接，可以免除他们的后顾之忧，有利于城乡居民对号入座、自由选择参保，进而保障其基本的社会保障权益。二是能够有效解决断保问题，提高参保质量。目前，参加企业职工基本养老保险的失业人员和灵活就业人员“断保”严重，其中还有很大部分人没有缴满15年。如果明确了不同养老保险间的衔接办法，对这部分无力缴费的人员，可以引导他们再选择参加缴费较低的城乡居民养老保险，然后将其不同时段的不同养老保险进行对接，并根据不同的缴费水平确定养老金标准。三是有利于遏制当前外出务工人员的退保潮，保障合法权益 企业职工基本养老保险实现全国统筹还有很长的路要走，养老保险关系转移办法出台后，非因出国定居、死亡等特殊情况一律不许退保，确保了养老保险关系的稳定，可避免“退保潮”，让广大外出务工人员老来生活有保障。（二）有利于满足和平衡不同群体的保障需求促进社会公正和谐针对不同群体安排不同层次差别的基本养老保险制度，是我国特殊国情和特殊历史发展阶段的必然。建立各种不同层次养老保险制度之间的衔接机制，也就是尊从这种现实，从实际出发、顺应历史的必然，一方面有利于满足现阶段我国不同群体不同层次的社会保障需求，另一方面，也有利于平衡这种差别。从目前三大基本养老保险制度的待遇标准来看，企业职工基本养老保险的待遇水平最高，农民工养老保险次之，城乡居民养老保险最低。农民工养老保险与企业职工基本养老保险相比，如均按最低缴费基数缴费，个人缴费每月只少缴40元左右。出台了城乡基本养老保险（企业职工基本养老保险、城乡居民养老保险等）制度间的衔接制度，让符合参保条件的城乡居民自由选择，只要在同一时段不重复参保，真正体现“多缴多得、长缴多得”，这将有利于缩小待遇差距，平衡各方利益，促进社会公平。（三）有利于促进基本养老保险制度的城乡统筹和一体化发展统筹兼顾是科学发展观理论的基本方法。统筹城乡发展，是贯彻落实科学发展观理论的重要内容。党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，加快社会保障制度的城乡统筹，首要目标是解决部分群众社会保障“从无到有”的问题。随着2012年城乡居民社会养老保险试点在全国全面实施，这一问题已经得到基本解决。由于特殊国情，我国“统筹城乡社会保障的制度框架设计应是多元化、多样化、多层次的，以满足各类群体的需要 胡晓义.走向和谐：中国社会保障发展60年M.北京.中国劳动社会保障出版社.2009年9月.P36.”，但同时也应注意多元化制度安排之间的便携性，建立多元化保障制度的衔接机制，就成为新时期完善社会保障制度建设的重要内容。一旦建立了有效的城乡基本养老保险制度衔接机制，就意味着打破了当前城乡基本养老保险制度壁垒，化解了多元化制度安排导致的制度隔阂，解决了当前多元制度安排存在的便携性差的缺点。这对维系当前城乡基本养老保险制度多元化、多样化格局继续合理存在具重要的现实意义，有利于促进基本养老保险制度一体化发展，必将成为促进城乡统筹发展的又一重大制度、政策创新。 三、城乡基本养老保险制度衔接的政策设计理念城乡养老保险制度衔接办法，是完善城乡基本养老保险制度建设的一项重要补充政策，属于典型的社会保险公共政策。一般公共政策设计中，“公平”、“效率”和“政策导向性”这三大基本价值理念往往对政策设计产生着重要影响。城乡养老保险制度衔接的政策设计，同样与这三大政策理念密切相关并深受此影响。（一）公平的理念“公平”是当今世界举世公认的一个基本价值理念。党和国家的最高文献近年来也多次反复强调“公平正义”的原则。党的十七届五中全会审议通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议中强调：“在当代中国,坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本,更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。”胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出：“有利于维护和促进社会公平正义、实现全体人民共同富裕”，是检验社会主义制度和体制的一个重要标志。党的十七届六中全会审议通过的中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定也强调：“加强法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，提高全民法律素质，推动人人学法尊法守法用法，维护法律权威和社会公平正义”。 然而，实践中，公平正义却是相对抽象的概念。究竟何为“公平”、“正义”，不同的人们在不同的场合有着不同的理解。根据汉语词典的解释，公平有三层含义：一是公正，不偏不倚；二是指对一切有关的人公正、平等的对待；三是合理，公平交易。显然，就养老保险关系的转移问题而言，“公平”的价值取向是其必然追求，它既包括权利上对“一切有关的人公正、平等的对待”，又包括具体利益分配上要“公正，不偏不倚”。城乡养老保险制度衔接中的“公平”，既包括“对一切有关的人公正、平等的对待”，也包括在转移衔接中，有关参保人的权益转移要“公正，不偏不倚”。（二）效率的理念“效率”原是机械工程学科的专有词汇，是指单位时间完成的工作量，其含义相对容易理解。应用到管理学上，效率是指在特定时间内，组织的各种投入与产出之间的比率关系。“效率”既是公共管理决策者制定公共政策所必须考虑的价值取向，也为公共政策利害关系人所十分关心关心所提供的产品或服务是否能够满足公共政策利害关系人的不同偏好。具体就养老保险关系转移政策而言，养老保险经办服务机构提供的养老保险关系转移接续服务的效率应是各方共同关心追求的价值取向。但值得注意的是，养老保险经办服务机构的效率，往往和服务对象的服务要求是相矛盾的，养老保险经办服务机构的高效率，往往意味着服务质量的损失。因此，倘若养老保险关系转移政策，片面追求服务机构的效率，从而忽视服务对象的权益或效率要求，那么这种效率的价值取向则是不可取的。正确的效率价值取，向应当是在保障公平的基础上，有利于提高关系转移的服务效率。（三）政策导向性政策导向性（或政策的倾斜性），是指政策的制定者或决策部门有意将政策优惠于那些政策需要倾斜照顾的对象，以使其享受到政策给与的好处，从而发挥政策的引导作用。“政策导向”常用于我国经济社会体制改革政策制定当中。社会保障政策也不只是消极的“兜底”，事实上，我国政府已经越来越重视社会保障政策的导向性。如2006年，国家改革“城保”基础养老金计发办法，使养老保险的待遇水平更紧密地与缴费年限的长短和缴费金额的贡献多寡挂钩，以引导参保者“多缴多得、长缴多得”，鼓励参保者多积累养老保障权益。2008年，为抵制金融危机，国家出台了阶段性降低费率帮扶就业等积极的社会保障措施参与国家宏观调控，这些都是发挥社会保障政策导向性的典型案例。基本养老保险制度的衔接机制，同样可以发挥积极的政策导向性。事实上，当前亦有不少政策研究者主张继续发挥养老保险关系转移接续政策的导向作用，其中两个较为鲜明的主张：导向由“农保”向“城保”的转移，以配合国家的城镇化战略；或者干脆导向不转移，以节约社会管理成本。笔者认为，基本养老保险关系转移政策是完善我国基本养老保险制度的一项补充性政策，是参保人员发生就业流动后，其养老保险权益记录随其发生必要转移的派生性政策，具有从属性，不应该也没有必要过多地考虑使用或发挥政策导向性，以免使公民基本养老保险权益在关系转移接续过程中有所损溢，影响了衔接政策的公平性。诚如有些学者所担忧的那样，在改革开放30年里，驱动我国人口流动的主要因素是经济因素。而在未来30年改革的历史进程中如果任凭地方财政对养老保险的各种补贴以“碎片化”的方式继续发展下去将会导致福利因素成为推动人口流动的一个动因。在目前的户籍制度约束下，地方性的养老保险财政补贴制度还没有成为我国老年人口流动的诱导因素，但是，当户籍制度彻底改革后，福利诱导型人口流动将会为地方财政和城市发展带来额外负担，不利于经济发展，同时对全国范围劳动力流动将会产生一定的扭曲效应 郑秉文. 改革开放30年中国流动人口社会保障的发展与挑战.人口研究J.2008(6)P18-29.。关系转移衔接政策导向性，应该警惕这种“福利驱动”。四、城乡基本养老保险制度衔接的政策设计原则综合养老保险的制度模式和特点及上述有关价值理念，笔者认为，我国的城乡基本养老保险关系转移接续政策，应坚持“公平第一、高效便民、利于长远、自由转移”的原则。（一）公平第一的原则即养老保险关系转移接续应坚持公平第一。养老关系转移中的公平，既包括当参保人员发生就业变更时，有权利要求其养老等社保关系随之发生转移，又包括对“一切有关的人公正、平等的对待”，在具体的利益分配上还要“公正，不偏不倚”，权益要对等，不能损益。（二）高效便民的原则高效便民原则既包括在政策设计上，要本着高效便民、以人为本，又要在具体的操作上，易于管理、便于操作，利国利民。应当在保障公平的基础上，有利于提高关系转移的服务效率。不能为了养老保险经办服务机构的效率，损失关系转移者的权益或忽视关系转移者的效率要求。（三）利于长远的原则 中国特色社会主义性质决定，我国未来基本养老保险制度也必然以城乡一体、共同富裕为战略目标。因此，应当看到，当前我国的城乡基本养老保险关系转移接续办法，是在制度体系碎片化的现实格局下的过渡之策。养老保险关系转移接续办法，作为统筹城乡养老保险制度一体化的配套措施，本是立足现实但更应该着眼长远，为将来逐步实现统筹城乡基本养老保险制度一体化预留好政策“接口”，以利于将来促进城乡养老保险制度一体化发展的方向。（四）自由转移的原则面向未来，我国基本养老保险必然以“城乡一体、共同富裕”为战略目标。一方面应看到，随着统筹城乡发展的日益深入，城乡之间、区域之间经济社会差距慢慢缩小，未来实现基本养老保险制度城乡一体化必有可能。另一方面也应注意，当前城乡“二元化”基本养老保险制度现实格局，其实质是“城保”与“新农保”各自筹资及对应待遇保障水平存在巨大差距、短期内难以兼容。这种差距，必将伴随着我国城乡之间、区域之间的巨大差距而在未来较长一段时期内长期存在。因此，城乡基本养老保险制度衔接办法，一方面既要能适应这种制度分割的现实，允许这种差距，另一方面更也能够适应人力资源市场的流动性需求，保障合理正常的流动转移和接续。当然，自由转移不是随意转移，更不能诱使“福利驱动”。为更好地保障参保者的根本利益，防止道德风险和逆向选择，适当地发挥政策导向性，规制投机转移，出台一些限制性措施也是十分必要的。第三章 城乡基本养老保险制度衔接的一般分析 分析我国城乡基本养老保险制度衔接面临的障碍，主要有制度模式、统筹层次和经办能力三大制约因素，导致我国的养老保险关系转移，既面临有众多制度模块分割、制度不统一造成的制度隔阂，又面临有统筹层次低带来的统筹区域隔阂，实践中还受到组织管理机构能力、技术手段方面的条件限制，具体的关系转移流向分类众多，情况十分复杂。为了便于系统地分析研究，本文根据我国养老保险关系转移既面临制度分割，又面临统筹区域制约的双重因素，按照矩阵排列组合法将我国养老保险关系转移分成四大类，以集中问题，分类疏导研究，解决关键问题。一、制度衔接的主要障碍（一）制度模式的制约制度模式的制约主要表现为针对不同人群建立不同的养老保障制度，不同制度模式之间因筹资办法、资格条件、待遇保障水平等存在较大差异而难以兼容，一旦参保人员在不同制度之间发生流动就业，其社保关系就难以在不同制度之间顺畅接续。跨制度的转移，主要有“城保”与“城乡居民养老保险”两大制度模块之间的互转。具体展开，主要涉及两大群体，一是流动就业的城镇职工群体，主要是机关事业单位职工养老与城镇职工基本养老保险之间关系互转；二是农民工与失地农民这类特殊群体，需求迫切，矛盾尤为突出，实践中其与各项制度之间都存在交叉转移的流向。此外，因城镇化进程导致“新农保”与“城居保”之间的关系互转也有相当的规模。如图1所示。互转衔接被征地农民基本养老保险农民工基本养老保险互转衔接机关事业单位职工养老城镇职工基本养老保险新型农村社会养老保险城镇居民基本养老保险城乡转移与衔接覆盖城乡的基本养老保险制度体系城镇职工模块城乡居民模块图1.城乡基本养老保险制度衔接示意图以城乡之间的制度模式衔接障碍剖析为例：“城保”是以“社会统筹+个人账户”制度模式，“农保”是单建个人账户模式。前者的参保缴费是是以职工本人工资或“岗平工资”为基数，按固定比例缴费；而后者是按每人每年最低100元到500，有些省份最高1200元的缴费档次，由参保农民自由选择。从待遇计发看，前者是社会统筹养老金加个人账户养老金；后者是国家统一标准的定额的基础养老金加个人账户养老金。制度模式的不同导致在衔接过程中的两个关键问题，一是在新农保向城保转接时，无统筹账户对应转入城保；二是“城保”向“新农保”转接时，统筹基金如何处理，该不该转以及往哪儿转？倘若不转移基金，其权益又如何保障？其待遇又如何计算？关于城乡之间的制度模式差异，简表如表1所示，下文将作进一步深入分析，此处不再赘述。板块制度模式筹资机制待遇计发“城保”社会统筹+个人账户以本人工资或岗平工资为基数，按一定比率缴费（单位为20%，个人费率为8%；灵活就业人员总比例为20%）。统筹养老金+个人账户养老金除“城乡居保”单建个人账户按每人每年最低100，最高500元（部分省份到1200元、1600元）的定额标准，自由选择缴费档次。国家基础养老金（55元/月）+个人账户养老金表1：“城保”与“农保”制度模式比较（二）统筹层次的制约养老保险的统筹层次，是指包括缴费标准、养老金计发办法、基金使用等内容在内的整个养老保险制度在一定范围内的统一设计和统一管理。显然，统筹层次的高低直接影响着城乡养老保险制度衔接。在同一统筹区内，参保者的养老保险关系可以不转资金，实现无障碍衔接。我国“城保”制度是从县级统筹起步，中央从1997年就开始努力建立统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金的社会统筹的养老保险制度，党的十六届三中全会也明确指出要逐步将社会统筹的层次提高到省级、并在条件具备时实行全国统筹。经过数十年发展，至2009年，全国已基本实现省域的范围内实行统一的制度，统一筹资及待遇保障标准和统一调剂使用基金，只是在统一组织管理上还很欠缺。“养老保险的地区统筹已经成为了阻碍劳动者流动和损害公平的负面因素，而且这种情况会越演越烈，劳动者会受到不同程度的损害 郑功成.要建立更高统筹层次的社保基金分组审议社会保险法草案发言摘登（五）Z.中国人大网 . 2008-01-03. 郑功成. 实现全国统筹是基本养老保险制度刻不容缓的既定目标J. 理论前沿. 2008(18).P32.”。统筹层次的制约，其实质是区域经济发展水平差异以及财政“分灶吃饭”管理体制的制约。