第一章公共组织

第一章第一章 公共组织公共组织 组织的定义组织的定义 组织组织是人们在一定社会环境中，通过相互交往而形成的具有共同目标、特定结构、功能共同目标、特定结构、功能和行为方式和行为方式的有机整体。 组织的共性组织的共性 组织是人们相互交往中形成的一定行为关系的集合； 组织有着某种特定的目标； 组织有一定的结构和行为方式； 组织有内在的精神意识（即有意识养成，最终系统化为组织文化）； 组织是一个开放系统，随组织环境变化而有机发展。公共组织的内涵公共组织的内涵 公共组织：公共组织：以管理社会公共事以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。组织实体。从组织目的来看：从组织目的来看： 公共组织公共组织是国家、政府和社会为了是国家、政府和社会为了实现一定实现一定的社会目标，根据宪法和法律的社会目标，根据宪法和法律及其社会公众的需要，将专职人员和若及其社会公众的需要，将专职人员和若干部门按照特定的结构形式组合起来并干部门按照特定的结构形式组合起来并依法对国家、政府和社会事务进行管理依法对国家、政府和社会事务进行管理和控制的系统。和控制的系统。从与私人管理组织相互区别的角度看：从与私人管理组织相互区别的角度看： “公共公共”的组织是相对于的组织是相对于“私人的私人的”、“营利的营利的”或或“企业的企业的”组织而言的一组织而言的一种特殊组织形式，即公共组织或公共部种特殊组织形式，即公共组织或公共部门、公共服务机构所面临的是门、公共服务机构所面临的是“公域公域”而不是而不是“私域私域”。从公共组织所调控的对象范围来看：从公共组织所调控的对象范围来看：公共组织有广义和狭义之分公共组织有广义和狭义之分：广义的公共组织既包括政府系统，也包括第广义的公共组织既包括政府系统，也包括第三部门（非营利组织等）三部门（非营利组织等）；狭义的公共组织仅仅是指国家政府系列的具狭义的公共组织仅仅是指国家政府系列的具有行政管理职责的组织形式。有行政管理职责的组织形式。公共组织的特征公共组织的特征公共组织以管理社会公共事务，维护和实现公公共组织以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责共利益为基本职责公共组织不以营利为目的公共组织不以营利为目的公共组织通过行使公共权力来管理公共事务公共组织通过行使公共权力来管理公共事务 公共组织的活动必须依法进行并受到高度监督公共组织的活动必须依法进行并受到高度监督公共组织具有政治性倾向及行为的强制性和权公共组织具有政治性倾向及行为的强制性和权威性威性公共组织的目标不易计量及责任的多元化公共组织的目标不易计量及责任的多元化 公共组织的存在与定位公共组织的存在与定位 市场失灵与政府干预 政府失灵与非政府组织的介入市场失灵的表现市场失灵的表现 因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。 收入与财富分配不公 外部负效应问题 竞争失败和市场垄断的形成 失业问题 区域经济不协调问题 公共产品供给不足 公共资源的过度使用市场失灵的原因市场失灵的原因 公共产品：非竞争性和非排他性公共产品：非竞争性和非排他性 垄断垄断 外部影响外部影响 非对称信息非对称信息政府失灵的表现政府失灵的表现 政府政策的低效率政府政策的低效率 政府工作机构的低效率政府工作机构的低效率 政府的创租、寻租活动及官员腐败政府的创租、寻租活动及官员腐败 政府机构的内在效应及其规模的扩张政府机构的内在效应及其规模的扩张政府失灵的原因政府失灵的原因 信息不完全信息不完全 政府官员的动机政府官员的动机 难以预期私人部门对政府计划的反应，难以预期私人部门对政府计划的反应，从而使政府行为的后果具有不确定性从而使政府行为的后果具有不确定性 对政府行为的监督缺乏力度对政府行为的监督缺乏力度政府失灵的解决对策政府失灵的解决对策 市场化改革市场化改革 分权改革分权改革 厉行法制厉行法制 促进公民的参与和监督促进公民的参与和监督公共组织的界定公共组织的界定 公共组织既包括政府组织也包括非政府组织。公共组织既包括政府组织也包括非政府组织。 作为作为 “纯粹的纯粹的”公共组织，政府组织具有以下特点：公共组织，政府组织具有以下特点： 政府组织作为公共权力的执掌机构，其基本职能就是维持、处理社会公共事务； 政府组织用来从事公共管理的公共权力是由社会共同需要产生的，是全体社会成员共同意志的集中表现，因而对全体社会成员具有普遍的约束力； 政府组织行为的价值取向是公共利益； 政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源； 政府组织为社会所提供的产品是一种纯公共产品。 非政府组织的范围非政府组织的范围 事业单位事业单位根据公共财政理论和我国实际情况，事业单位可划分为公益型、根据公共财政理论和我国实际情况，事业单位可划分为公益型、半公益型和经营型三类。半公益型和经营型三类。公益型事业单位是指提供纯公共产品或收费管理程度难，需求弹公益型事业单位是指提供纯公共产品或收费管理程度难，需求弹性小，外部效益大的混合公共产品的公共组织。性小，外部效益大的混合公共产品的公共组织。 半公益型事业单位是指提供具有一定外部效益的混合公共产品的半公益型事业单位是指提供具有一定外部效益的混合公共产品的公共组织。公共组织。 经营型事业单位是指提供收费管理较容易，需求弹性大，外部效经营型事业单位是指提供收费管理较容易，需求弹性大，外部效益较低的混合公共产品的部门。益较低的混合公共产品的部门。 非政府组织的范围非政府组织的范围社会团体：社会团体：公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织。 非营利性社会中介组织：非营利性社会中介组织：介于政府、市场、公民、企业之间，起桥梁和纽带作用的具有同业自律、监督鉴证、协调沟通等功能的各类组织。民办非企业单位：民办非企业单位：企业事业单位，社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事公益性社会服务活动的社会组织。 非政府组织的特征非政府组织的特征 非政府组织从事公共管理源于政府的合法授权。非政府组织从事公共管理源于政府的合法授权。 非政府组织生产或活动的基本目标是公益性的。非政府组织生产或活动的基本目标是公益性的。 非政府组织为社会提供的产品往往是一种公共产非政府组织为社会提供的产品往往是一种公共产品或混合公共产品。品或混合公共产品。 非政府组织的资金来源主要是公共财政、不以营非政府组织的资金来源主要是公共财政、不以营利为目的的有偿服务性收费和捐赠。利为目的的有偿服务性收费和捐赠。 非政府组织不以利润最大化为目的，而是为社会非政府组织不以利润最大化为目的，而是为社会提供专业性的、公共性的服务，这种非营利性与提供专业性的、公共性的服务，这种非营利性与政府组织以政府组织以“公共利益公共利益”作为价值取向的目标或作为价值取向的目标或原则是一致的。原则是一致的。非政府组织的法律地位非政府组织的法律地位 准公共管理主体准公共管理主体 公共管理相对人公共管理相对人 民事主体民事主体公共组织的构成要素公共组织的构成要素 组织目标：组织目标：管理公共事务、提供公共产品、增进公共利益 组织人员：组织人员：体现人际关系，非物质关系 组织职能：组织职能：组织目标具体化（界定的业务范围） 组织权力：组织权力：调配组织资源、发挥组织效能的控制力 组织机构：组织机构：承载组织职能，体现组织目标 组织制度：组织制度：以书面形式确认的行为规范，区别于非正式组织 组织文化：组织文化：集体意识和行为方式 组织设施：组织设施：物质基础和技术手段 组织资源：组织资源：人力、财力、物力、信息公共组织的结构公共组织的结构 公共组织结构： 是组织实现目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。 科层组织是现代组织结构的主导形式，绝大多数组织以“科层组织”为基础。公共组织结构的特点公共组织结构的特点公共组织职权等级结构的稳定性公共组织职权等级结构的稳定性;公共组织结构一公共组织结构一旦形成，在一定时期内将处于相对均衡、不变的状态。旦形成，在一定时期内将处于相对均衡、不变的状态。公共组织面对的是整个社会的公共事务和全体人民，公共组织面对的是整个社会的公共事务和全体人民，必须具有最大限度的开放性。必须具有最大限度的开放性。组织系统划分管理层级的数量。层次性的优点在于组织系统划分管理层级的数量。层次性的优点在于上下衔接，统一指挥，统一行动，效率较高。上下衔接，统一指挥，统一行动，效率较高。公共组织是一个复杂的社会技术系统，其规模越大，公共组织是一个复杂的社会技术系统，其规模越大，结构就越复杂。结构就越复杂。公共组织结构的功能公共组织结构的功能 1+12 沟通功能沟通功能 激励功能激励功能 效率功能效率功能公共组织结构合理化的基本标志公共组织结构合理化的基本标志 表现为表现为目标清晰，权责清晰，分工清晰，目标清晰，权责清晰，分工清晰，任务清晰。任务清晰。表现为表现为职能和任务相平衡，人事平衡，职能和任务相平衡，人事平衡，权力与责任平衡。权力与责任平衡。 适应性：能够适应组织内外环境变化的要求，反应适应性：能够适应组织内外环境变化的要求，反应敏锐，应变及时。敏锐，应变及时。 高效性：公共组织结构合理化的程度越高，公共组高效性：公共组织结构合理化的程度越高，公共组织拥有的能量就越大。织拥有的能量就越大。 精干性：组织结构必须精干，才能做到高效。精干性：组织结构必须精干，才能做到高效。组织结构的关键要素组织结构的关键要素 管理层次：管理层次：公共组织内纵向划分的等级。 管理幅度：管理幅度：一名上级管理者或组织有效管理的直接下级人员或单位、部门的数目。 在一定规模的组织内，管理层次与管理幅度成反比，管理层次越多，管理幅度越小，反之亦然。公共组织结构的类型公共组织结构的类型 直线式结构直线式结构 职能制结构职能制结构 直线直线职能制结构职能制结构 矩阵式结构矩阵式结构 直线式组织结构直线式组织结构部长局长1局长2局长3处长1处长2处长3科长1科长2科长3科员1科员2科员3直线式结构：单一垂直领导直线式结构：单一垂直领导组织职位按照垂直系统直线排列，各级主管对自己的下级拥有直接的一切职权。优点：优点：结构简单，职权集中，责任分明，指挥统一，信息传递途径单一、速度快。缺点：缺点：最高主管事必躬亲，基层自主性小，职位工作程序固定，容易导致僵化。适用范围：适用范围：仅适用于规模小的组织。 直线职能型组织结构直线职能型组织结构局局 长长A处长处长B处长处长C处长处长A科长科长B科长科长C科长科长矩阵制组织结构：矩阵制组织结构：由两套组织部门联合构成的双重组织结构，既有职能划分的垂直领导系统，又有按项目划分的横向领导系统的结构。以完成某项工作为核心，从相关部门抽调人员组成临时机构履行特定工作任务优点：优点：灵活性、适应性强。缺点：缺点：稳定性差，易出现意见不统一。 上 层 主 管 职 能 部 门 职 能 部 门 职 能 部 门 职 能 部 门 项 目 办 公 室 项 目 办 公 室 项 目 办 公 室 A A 部门部门B B部门部门C C 部门部门甲工作部甲工作部乙工作部乙工作部丙工作部丙工作部科员科员A1A1科员科员A2A2科员科员A3A3科员科员B1B1科员科员B2B2科员科员B3B3科员科员C1C1科员科员C2C2科员科员C3C3省省 长长A 厅厅B 厅厅甲项目甲项目乙项目乙项目丙项目丙项目科员科员A1科员科员A2科员科员A3科员科员B1科员科员B2科员科员B3C 厅厅科员科员C1科员科员C2科员科员C3公共组织的功能公共组织的功能 公共组织的功能，是指公共组织在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。 政府组织的功能政府组织的功能:(1)政治功能;(2)经济功能;(3)文化教育功能;(4)社会服务功能。 非政府公共组织的功能非政府公共组织的功能:(1)民主参与及民主管理的功能;(2)社会服务与社会保障的功能;(3)弥补政府资源欠缺的功能;(4)管理体制创新的功能;(5)社会稳定功能。 公共组织的功能公共组织的功能 服务功能 经济功能 政策与法律功能 社会保障功能服务功能服务功能 政府组织: 为经济基础服务,为国民经济的稳定和发展服务; 为人民服务、为国家利益服务、为社会公共利益服务; 创办各种社会服务事业以及对公共服务业进行管理。 非政府公共组织: 其服务是普遍性、大众化的; 其服务是日常生活中离不开的最基本的服务; 其服务内容十分广泛。经济功能经济功能 政府组织：政府组织： 提供社会公共产品； 建立和保持市场竞争制度； 调节经济运行过程； 收入再分配。 非政府公共组织非政府公共组织 ： 弥补政府资源的欠缺； 倡导竞争与合作,促进公共物品供给效率的提高； 拓展社会服务领域； 提供大量的再就业岗位。 政策与法律功能政策与法律功能 政府组织：通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导,发挥政策的导向作用; 运用政策,对社会中出现的各种利益、矛盾进行调节和控制,发挥政策的调控作用; 通过政策的制定与实施,对社会公共利益进行合理分配,发挥政策的分配作用。 非政府公共组织：对公共政策与法律的贯彻执行和服务。 社会保障功能社会保障功能 政府组织与非政府公共组织： 生存与安全保障 社会稳定保障 发展保障公共组织公共组织的变革的变革 公共组织的变革是指公共组织为适应外部环境和内部条件的改变，为了提高组织绩效，而对自身的组织结构、人员、职能、管理方式、技术、知识、文化等所进行的调整与革新。公共组织变革的原因公共组织变革的原因 组织环境发生变化 组织内部条件的变化 组织本身成长的要求公共组织变革的阻力公共组织变革的阻力 组织变革会遇到利益方面的阻力。 组织变革会遇到习惯力量的阻力。 组织变革会遇到改革成本方面的阻力。公共组织变革的类型公共组织变革的类型 渐进式变革：渐进式变革： 特点：震动小、阻力小，但周期长、零碎化、见效不大。 适用于利益矛盾非常突出、非常复杂的情况。 公共组织变革的类型公共组织变革的类型 激进性变革：激进性变革： 特点：速度快、变化大，但震动大、阻力大，风险也较大。 适用于通过长期变革解决不了而积累下来的情况。公共组织变革的类型公共组织变革的类型 计划性变革：计划性变革： 有战略眼光，适合组织长期发展的要求；组织变革可以同管理方法改进同步进行；组织成员抵触情绪相对较小。 适用范围相对较广公共组织变革的步骤公共组织变革的步骤 列文：解冻列文：解冻、变革、变革、再冻结。再冻结。 解冻：解冻：焦点在于创设变革的动机。 鼓励组织成员改变原有的行为模式和工作态度，采取新的适应组织战略发展的行为与态度。 变革：变革：为新的工作态度和行为树立榜样。 可采用导师指导、专家演讲、群体培训等多种途径。 再冻结：再冻结：组织利用必要的强化手段使新的态度与行为固定下来，使组织变革处于稳定状态。 卡斯特：由六步骤构成的组织变革的微观步骤模型 一是审视状态 二是觉察问题 三是辨明差距 四是设计方法 五是实行变革 六是反馈效果 公共组织变革的内容公共组织变革的内容 公共组织职能的变革公共组织职能的变革 公共组织结构的变革公共组织结构的变革 公共组织管理方式和管理技术的变革公共组织管理方式和管理技术的变革公共组织职能的变革公共组织职能的变革 公共组织职能重心的变革：公共组织职能重心的变革： 政治职能比重降低，社会公共事务管理职能加强。 公共组织职能关系的变革：公共组织职能关系的变革： “守夜人” “万能政府” “有限政府”公共组织结构的变革公共组织结构的变革 组织结构由集中控制转向在自治合作基组织结构由集中控制转向在自治合作基础上的协调。础上的协调。 公共组织纵向结构变革中呈现出由高层公共组织纵向结构变革中呈现出由高层集权向逐级分权、由金字塔结构向扁平集权向逐级分权、由金字塔结构向扁平结构转变的趋势。结构转变的趋势。公共组织管理方式和管理技术的变革公共组织管理方式和管理技术的变革 放松管制放松管制 弹性管理弹性管理 结果控制结果控制 建设电子政府建设电子政府公共组织的发展公共组织的发展 公共组织的发展是指公共组织人员在对未来社会发展趋势进行科学预测的基础上，全面应用管理科学的知识与技术，有计划地变革与发展公共组织的战略、结构、技术、人员和文化等，以提高公共组织效能的过程。 公共组织发展的基本动因： 一是经济社会的发展促使公共组织发展； 二是拥有现代管理理念和素质的公务人员的自觉推动。公共组织发展的基本趋势公共组织发展的基本趋势 公共组织中传统科层制组织结构在向更具弹性的组织结构渐变 公共组织在向学习型组织发展 公共组织在向虚拟化组织发展