试论英国的城市规划体系

n英国的城市规划体系1 总体特征英国是最早进行城市规划立法,也是城市规划体系最为完善的国家之一, 对于许多国家产生了广泛的影响。英国的城市规划体系及其演变具有几个主要特点。（1）英国的城市规划法具有纲领性和原则性的特征, 实施细则是由规划主管部门所制定的各项从属法规, 特定的规划议题则以专项法为依据。从而使规划主干法具有普遍的适用性和相对的稳定性。同时, 英国的地方议会没有规划立法职能, 这是与中央集权的规划行政体系相一致的。英国中央政府的规划主管部门不仅审批结构规划和受理规划上诉, 并且有权干预地方发展规划和开发控制。（2）英国的发展规划由战略性的结构规划和实施性的地方规划构成二级体系, 已为许多国家所借鉴。结构规划需要上报中央政府批准, 地方规划则是开发控制的主要依据。这样的发展规划体系既确保了战略性规划与国家和区域的发展政策相协调, 又使实施性规划过程较为简化, 以及时应对各种变化。尽管一般开发规则界定了不需要申请规划许可的小型开发活动,但英国的开发控制还是以判例式为主要特征。（3）地方规划只是开发控制的主要依据之一, 并不直接决定规划许可, 规划部门在审理开发申请时享有较大的自由量裁权。在开发控制具有灵活性和适应性的同时, 也难免会存在不透明和不确定的问题。80 年代以来, 英国政府试图把简化规划控制作为改善投资环境的一项措施, 曾在企业特区( Enterprise Zones) 进行了通则式开发控制的试验, 但并没有得以推广。需要指出的是, 公众参与和规划上诉的法定程序使规划部门的自由量裁权受到了有效的监督和约束。2 英国城市规划法一览表住宅与城市规划诸法（1909）住宅与城市规划诸法（1909）城镇规划法（1925）城乡规划法（1932）城乡规划（过渡期开发）法（1943）城乡规划法（1944）1909年第一部规划法标志着规划成为政府管理职能的开端城乡规划法（1947）城乡规划（修正）法（1951）城乡规划法（1953）城乡规划法（1954）城乡规划法（1959）城乡规划法（1962）城乡规划法（1963）1947年规划法奠定了英国现代规划体系的基础城乡规划法（1968）城乡规划法（1971）城乡规划（修正）法（1963）城乡规划法（1974）城乡规划（修正）法（1977）1968年规划法确立了完善的发展规划体系地方政府、规划和土地法（1980）地方政府、规划（修正）法（1981）城乡规划（赔偿）法（1985）城乡规划（修正）法（1985）住宅与规划法（1986）1980年以来，英国规划体系面临市场化的挑战城乡规划法（1990）规划与赔偿法（1991）1990年规划法是英国现行规划体系的核心3 规划法的演变历程城市规划是一个民主整治的过程，每一部规划法都反映了各个时期整治、经济和社会背景，同时也反映规划体系不断完善的过程。a) 城市规划作为政府职能的开端：1909年住宅与城市规划诸法1909年后，规划法经历了数次修正与补充，1932年城乡规划法是英国第一部城乡规划法，取代了1909年以来的所有规划法，范围从城市扩大到乡村地区，直至1947年一直保持着核心法的地位。英国战前的城市规划并不完善。编制规划不是地方政府的法定义务; 规划职能只是对于开发活动的被动控制, 而不是对于城市发展的积极引导; 规划只是各个地方政府的事务, 缺乏中央政府机构来统筹城市和区域的协调发展; 有关开发控制的赔偿法律也不完善, 使地方政府无法有效地实施规划。1947 年的城乡规划法( Town and Country Planning Act , 1947) 为英国的现代规划体系奠定了基础。在同一时期颁布的专项法包括1945 年的工业分布法(the Distribution of Industry Act , 1945) 、1946 年的新城法(the New Town Act , 1946) 、1949 年的国家公园和乡村通道法( the National Parks and Access to the Countryside Act , 1949) 和1952 年的城镇发展法( the Town Development Act ,1952) , 对英国的战后城市规划也都产生了相应的影响。b) 英国现代城市规划的立法基础：1947年的城乡规划法城市规划成为地方政府的法定义务，所有的规划项目都必须经过规划许可；城市规划从消极的规划控制扩展到积极的发展规划；实行土地开发权（而不是所有权）的国有化，土地所有者只能拥有既成土地用途的市场价值，而不是市场的最高价值；成立中央政府的规划主管部门（城乡规划部）来协调区域的发展。c) 确立完善的发展规划体系：1968年的城乡规划法确立了英国发展规划的二级体系：战略规划（struture plans）和实施性地方规划（local plans）,1971年规划法合并了1962年以来的规划法，成为新的核心法。1972年规划法修正案增加了公众评议的条款和历史保护区内拆除建筑物的控制条款。1977年规划法修正案加强了违章建筑的处罚条款。d) 战后规划体系面临市场化的挑战：1980年的地方政府、规划和土地法1970年代经济衰退，导致市场机制强化，公共干预减少，营造投资环境，刺激经济发展。1980年地方政府、规划和土地法为设置开发区和企业特区提供了法定依据。开发区享有独立的规划控制权，不受地方干扰。e) 英国规划法律的现行体系：1990年的城乡规划法 1990 年的规划法作为现行的规划立法, 只是综合了原有的规划法和有关的专项法, 但基本原则仍然是建立在1947 年和1968 年规划法的基础上。1990规划法合并并废除了1971年以来的规划法，规划法的从属法规是明确核心法有关部分的实施细则，1991年的城乡规划（发展规划）条例明确了发展规划的内容及编制和审批程序，1995年城乡规划（一般许可开发）条例界定了33类不需要进行个案申请的小型开发活动，并明确了相应的开发控制要求。4 规划法规体系l 城市规划核心法：规划主干法具有纲领性和原则性的特征具有普遍性、适用性的核心法律。l 规划法的从属法规、专项法：明确核心法有关部分的实施细则，实施细则是由中央政府的规划主管部门所制定的各项从属法规, 主要包括用途分类规则(Use Classes Order) 、一般开发规则( General Development Order) 和特别开发规则( Special Development Order) 。专项法是针对规划中某些特定议题的立法。l 相关法：l 城市规划政策： 除了规划主干法及其从属法规,中央政府关于城市发展和城市规划的政策性文件也是地方政府的发展规划和开发控制所应遵循的依据, 如区域规划指导要点( Regional Planning Guidance Notes) 为地方政府的结构规划提供依据, 规划政策指导要点( Planning Policy Guidance Notes) 阐述中央政府对于特定规划议题(如绿带和住宅发展用地) 的政策。5 英国规划法的现行体系：核心法：城乡规划法（1990）从属法规：城乡规划（用途）条例（1987）城乡规划（环境影响评价）条例（1988）城乡规划（发展规划）条例（1991） 城乡规划（听证程序）条例（1992）城乡规划上诉（监察员）（听证程序）条例（1992）城乡规划（一般许可开发）条例（1995）城乡规划（一般开发程序）条例（1995）城乡规划（环境开发和许可开发）条例（1995）城乡规划（建筑物拆除）条令（1995）专项法：规划（历史建筑保护和地区）法（1990）相关法：环境法（1990）保护（自然栖息地）条例（1994）6 规划运作体系6.1发展规划法定规划: 结构规划、地方规划和一体发展规划结构规划( Structure Plans) 、地方规划(Local Plans) 和一体发展规划(Unitary Development Plans) 是法定规划( Statutory Plans) , 编制程序和内容必须遵循法定要求.结构规划的任务是为未来15 年或以上时期的地区发展提供战略框架, 作为地方规划的依据, 解决发展和保护之间的平衡, 确保地区发展与国家和区域政策相符合。结构规划编制中的公众参与采取“公众评议” (public examination) 而不是“公众听证” (public inquiry) 的方式, 更多的是关注整个地区发展而不是考虑具体利益得失。在完成公众评议之后, 结构规划呈报中央政府的主管部门, 并附上公众评议的详细内容。经主管部长批准后, 结构规划具有法律效力, 作为地方规划的依据。地方规划的任务是为未来10 年的地区发展制定详细政策, 包括土地、交通和环境等方面, 为开发控制提供主要依据。地方规划包括总体规划(district plans or general plans) 、近期发展的行动地区规划(action area plans) 和专项规划( subject plans) 。地方规划是作为开发控制的主要依据, 更为直接地影响到各方利益, 公众质询(包括一般民众、土地业主和开发商等) 是地方规划编制过程的法定环节. 地方规划的编制过程包括磋商、质询和修改三个阶段. 尽管地方规划是地方政府的事务。环境与交通部仍有各种机会进行干预。首先, 在磋商阶段, 地方政府必须与环境与交通部进行磋商, 以审核地方规划是否与国家和区域的发展政策相符合;其次, 在质询阶段, 环境与交通部的规划监察员可以提出各种修改建议; 最后, 环境与交通大臣有权在地方规划未被正式采纳之前的任何时候进行“抽查”, 主要是针对具有全国性或区域性影响的重要议题。6.2 开发控制l 规划申请需要规划许可的开发活动必须提出规划申请。对于较为大型的开发项目, 可以先提出概要规划申请(outline planning application) , 包括开发类型和规模等主要方面, 以免这些调整导致整个设计的修改。对于周边地区具有显著影响的开发项目, 规划申请必须在地方报纸上刊登和在现场张贴告示, 使公众可以查阅开发项目的有关情况和提出意见。对于有些开发项目(如炼油厂) 必须进行环境影响评价, 要求开发方在规划申请中附有环境影响报告(an environmental statement) 。与一般规划申请相比, 进行环境影响评价的开发项目必须进行更为广泛的告示。l 规划许可地方规划只是开发控制的主要依据之一, 并不直接决定规划许可,规划部门在审理开发申请时享有较大的自由量裁权( discretion) , 可以附加其它规划条件, 甚至在必要情况下修改地方规划的某些规定。一般的规划申请由规划人员来处理, 比较重大的规划申请则要呈报规划委员会(Planning Committee) 进行决策。规划委员会由地方议会成员组成, 他们将听取专业人士的评述、社会团体的建议和一般公众的意见。l 规划上诉在规划申请被否决或规划许可附加条件的情况下, 如果开发商不服,可以在6 个月内提出上诉。规划上诉包括三种方式, 分别是书面陈述(written representations) 、非正式听证会(informal inquiry) 和正式的公众听证会(formal public inquiry) , 由环境与交通部的规划监察员进行审理。l 规划协议根据1971 年的城乡规划法, 地方规划部门可以与开发商达成具有法律效力的规划协议( Planning Agreement) , 要求开发商提供必要的公共设施作为规划许可的条件。比如, 在基础设施缺乏或者不足的地区, 原本是不具备开发条件的, 只有开发商能够提供或者完善这些基础设施, 规划申请才能够得以批准。l 规划执法对于违法的开发活动, 规划部门发出“执法通知” (enforcement notice) , 进行罚款并规定在限期内纠正违法开发行为。所谓违法的开发活动指在没有取得规划许可或者规划许可已经失效的情况下进行开发活动(包括改变用途) 和开发活动违反了规划许可的规定件。美国城市规划体系介绍1 历史回顾美国的宪法强调个人权利和私有财产的不可侵犯性。因此,19世纪之前的美国城市发展是在缺少规划和公共控制的状况下进行的,由此导致了城市发展过程中出现了诸如拥挤、不卫生、丑陋和灾害等城市问题。这些问题促进了一系列的改革运动的形成,如卫生改革、保证城市开放空间运动、住房改革运动等,形成了许多影响至今的规划制度。其中,由1893年哥伦比亚博览会()所引发和推动的城市美化运动,既是对过去各项改革运动的集大成者,也是美国现代城市规划的开拓者。当时,规划工作是在基本没有具体法律框架的状况下开展的,规划的实施由城市政府运用常规权力,主要是征税和发行公债的权力,以保证对规划项目的资助。1909年和1915年,联邦最高法院在两起诉讼案中,从维护社会公共利益和政府行政权力()的角度出发,分别确认了地方政府有权限制建筑物的高度和规定未来的土地用途而无需作出补偿。1916年纽约市通过了“区划条例”(),区划法规得到了普遍推行,至1926年美国的大多数城市都有了自己的区划法规。30年代开始的“新政”()则通过一系列的行动如联邦政府资助地方和州的规划工作开展、州际高速公路系统规划、创立国家资源规划委员会( )以及开展了田纳西流域规划等大量的区域规划工作,进一步推动了城市规划的发展。二次大战后的政治气氛与大萧条时期已经完全不同,但规划行为还是得到了极大的扩展。城市更新是战后第一个重要创制。从贫民窟清理和住房建设的计划开始,不久又增加了推动商业发展的内容。在此过程中,地方机构为了获得联邦资助必须编制综合规划,由此推动了地方城市规划的进一步发展。在人口增长、郊区化和环境保护意识增强等多方面因素的影响下,60年代后出现了增长控制和增长管理作为新的规划领域,并且,随着对环境问题的认识不断高涨,鼓励了从事传统土地使用规划的机构来考虑环境方面的问题,由此促进了环境规划的开展。与此同时,州域范围的规划也在不断增加。州域规划强调多种环境或发展管理目的,这些往往是地方层次的规划所无法处置的。2 规划法规体系美国的宪法在本质上是州与州之间的契约。尽管它确立了联邦政府和州政府的权力范围,但它对州与州以下的各级政府之间的权力分配却未予涉及。因此,州政府以下的各级政府都是由州来创制的。在法律上,州政府只能将其拥有的权力分配给地方政府。通常,地方政府的结构以及地方政府的权力与责任是由州宪法、宪章和法律所具体规定的。地方政府在执行权力的同时,也还受到联邦宪法和州宪法所保障的个人权利的引导和限制。当个人权利和政府权力范围发生不一致时,最终的促裁者是法院系统。因此,地方规划工作就要考虑如果正在处理的争端提交法庭进行法律审查,法庭会作出怎样的决定。由于美国的法院依循案例法()的原则而作出判决,因此规划工作会受到过去同类案件的处理和对法庭会作出的可能判决的揣测的限制。在许多情况下,地方规划工作也受到法庭要求地方政府所做的事情的影响。在美国,州与州之间在立法方面有着巨大的差别。在许多州的法律中只允许地方政府从事特定的规划行为,在其它的州中则要求社区履行相当全面的规划行为。各个州的立法机构基本上都颁布了州政府与规划实践和内容相关的目标。而州的授权法()往往确定了地方政府在规划方面的功能。比如,弗吉尼亚州与规划有关的州授权法就要求所有的城市、城镇和县都需要设置规划委员会并有经过批准的综合规划。在州的法律和宪法允许市政当局从事相当的规划行为的州,通常都指出这些法规仅仅只保障市政当局的所作所为绝对局限于行政权力的范畴之内。州的规划是一种专门的授权法,通常是建立一个州的机构来协调州层次上的规划功能,此外也确立地方规划行为的具体内容。这些法描述了州规划委员会的功能,并规定了地方政府的规划过程。这些法通常不要求编制综合规划,列出综合规划的范围,并详细说明综合规划审批和执行的方法。州的区划授权法往往也详细地定义区划的范围、批准区划条例的过程、区划委员会的构成及其权力和功能以及区划条例修正的方法及区划条例的例外等。就如同州层次所确立的特别授权法覆盖了城市行为的一些领域,在地方层次往往运用特别的条例来详细确定城市宪章所要求执行的具体方法。在那些没有“完全拥有者宪章”(,这是关于市政社团的法律,在州宪法中予以规定)的城市,州的法律可以直接起作用;在有了这类宪章的城市中,由于宪章已经以比州的法律更为严格的语词确定了行政权力的执行,因此地方的法律具有优先性。城市宪章通常以与州的授权法相似的语汇确定了规划委员会的职能,而且,只要州的法律所包括的所有任务没有更少的限制,城市宪章中的规定一般都沿用州法律的条款。政府职能是依据于政府所拥有的行政权力。这被认为是一种内在的主权,是政府在执行关乎整体福利和提供适宜的社区生活的公共政策时所具有的权利与责任。在美国联邦政府建立之初,行政权利仅仅局限于有主权的州政府,只有当涉及国家利益或者地方政府已经无法处理某些状况,而且州政府也确认需要联邦政府的帮助并提出要求时,联邦政府才能使用这样的权力。然而,联邦的法律也影响了州与州之间的关系。另一方面,联邦政府也通过各种途径对州和地方的城市发展政策和规划的施行提供必要的政策导引。这些政策导引往往建立起了规划过程的基本结构以及在此过程中必须考虑的因素。1978年的总统向国会提交的城市政策报告是对1977年通过的住房法修正案的条款的进一步阐述。此后每2年总统就提交一份这样的报告。这类报告提出了国家的城市政策,由此而决定了联邦政府各类计划的构成及其作用范围,从而通过计划资助而影响地方城市所采取的具体措施,同时也对州政府的城市政策和工作重点起到引导和推进的作用。与此同时,各类专业性学术机构也会通过对专业规划师的宣传和学术带动而促进城市规划工作的开展,以此来引导规划的实践者,并能够促进立法者和法庭对规划的认识。一些州通过具体的法律赋予城市和县以行政权力,其它的州则在州的宪法中予以了保障。一般而言,行政权力的目的是一致的,但在不同的州保障这种权力的方式是各不相同的。就规划过程而言,关键的就是地方政府必须拥有通过制定法律和规章来处理社区居民的行为及其财产的权力。在美国,行政权力的运用必须是为了一个有价值的目的,并且这个目标必须是明确地予以陈述过的。对于规划来讲,对私有财产的使用进行公共控制则是最为关键的因素。对于现代美国城市规划的发展历史来讲,政府施行对私有财产进行控制的权力的演变是其中最为重要的组成部分。在本世纪初的30年中,政府对私有财产的使用进行实质性控制的权力获得了建立。20年代以来,区划作为城市规划实施的工具得到了连续的发展,并在改变区划条例过度固定和寻求区划弹性方面进行了广泛探讨,大量的新手段也得到了运用和发展。3 规划行政体系美国是一个联邦制的国家,在建国之前先有了13个州(),然后通过州之间的协议,在13个州之上成立了联邦政府( ),赋予了军事、外交、邮政、州际范围等有限的权限,而城市和住宅等领域的权限并没有由州政府赋予联邦政府,因此,在这些方面联邦政府没有可以直接参与的法律基础,这样,联邦政府参与城市规划相关活动的手段主要就是一些间接性的财政方式,如联邦补助金等。另外,由各州政府决定,在它的属下设置了各种地方政府()。地方政府没有固有的自治权力,只有由州授予的权力,也就是说,地方政府权力的来源只能是州宪法和法律的授权以及州宪法和法律所规定的自治权。因此,各州的地方政府在法律性质、区域大小、人口多少、职能和组织上存在着很多的分歧,同一的名称在不同的州可能有不同的意义和内容,即使在同一个州内,地方政府之间也可能存在分歧。这是美国地方政府制度的一个重要特征。在美国的地方政府中,县()是存在最广的地方政府机构。除了在新英格兰()州是由镇来承担县政府的职能外,其余各州都有县的建制。在所有的地方政府形式中,只有县政府是州政府在地方上的正式的分支机构。县范围内的市、镇均由县政府管辖,但县政府只是行政管理的工具,没有制定政策的权力。但自治市()是一种独特的地方组织机构,它同样是美国的城市规划体系州政府的“创造物”,但它同时具有立法、行政和司法三种权力。一般而言,城市管理机构的组织形式有多种形式,如:议会-市长制、委员会制和议会-行政官制等。但就具体的城市而言,各类与城市规划相关的机构有着确定的地位,从事着确定的工作。(1)立法机构:立法机构在城市中是作为决策者而起作用的。它决定是否成立规划委员会,决定规划委员会的成员构成,对规划委员会划拨资金,并对规划委员会的行动予以支持等。通过规划委员会的介绍和建议,立法机构将规划转变为政治决定而付诸行动。(2)规划委员会:规划委员会是绝大部分城市的法定机构,大量的规划通过该机构得到执行。规划委员会通常由一组经城市的行政长官提名并由立法机构批准的个人所组成。他们一般是社区内房地产商、银行家、商会等方面的领导人物,或者是律师、建筑师、医生、劳工代表、社会工作者等的代表。建立这样的委员会的目的是为了及时提供市民的意见和想法,对规划内容和决定提供多方面的协调,并对规划机构进行监督。有的规划委员会还有地方政府各个部门的负责人参加,但他们的职责主要是对一些事务提供专业帮助,且很少具有投票权。就立法机构而言,规划委员会只具有顾问性的作用。当议会处理有关规划的事务时就要求规划委员会提出相应的报告和建议,议会有权同意或否决这些报告和建议。由于综合规划经过批准后,对社区内所有的人和所有的地方政府机构都具有支配性的作用,因此要求所有的公共部门都需将各自管辖范围内的具体改进规划提交规划委员会进行审查和批准。在大城市,除了设有规划委员会,还设有独立的区划管理机构和上诉委员会。通常情况下,规划委员会编制区划法规,区划管理机构来执行区划法规。(3)规划部门:在很大程度上,规划委员会要发挥作用就需要依赖于规划部门的技术人员,立法机构对一些政策的最后批准也需依赖于规划部门。通常,规划机构的负责人由城市的行政长官予以任命,并得到立法机构的批准。规划部门的主要职责在于编制综合规划并依法编制区划法规和土地细分管理的条款。在规划实施过程中,在政府其它部门的协作下,规划部门负责街道和道路,卫生、教育、娱乐设施,市政公用设施,警察局和消防设施,以及对所有的建设和工程行为进行管理。在许多州,法律还要求规划部门合作编制行政管理方面和基础设施改进计划方面的城市预算。近年来,其它与规划相关的政府职能也不断地设置于规划机构中。在许多的城市中,经济发展管理机构也设置在规划机构中或依附于规划机构,环境保护机构也是如此。(4)区划管理机构:在大城市由于建设的数量和种类繁多,因此而设立专门的区划管理机构,其职责在于对具体的申请案提供区划条例的解释,并在授权的情况下可对区划条例作适当的修正。对于区划管理机构的决定可以向规划委员会、立法机构、上诉委员会和相应的法庭上诉。(5)上诉委员会:由于地方政府事务在复杂性方面的增加,区划条例的解释和区划变动需要设立这样的机构,其控制权限和设置与规划委员会相类似。这个机构受理针对规划委员会和区划管理机构所作出的决定而提出的上诉。4 规划运作体系4.1 发展规划在政府的各个层次上都有各种发展规划。联邦政府的规划以各种方式影响了人们的日常社会。在土地使用规划方面,联邦政府只能决定联邦政府所有的土地的使用,而没有权力来管理其它用地。州政府也通常运用州宪法或其它特别的法规而将除了州所有的土地之外的土地使用管理权下放给地方政府进行管理。城市和县的地方法规在执行所在州的法规和地方宪章的同时也就确定了规划的范围。根据联邦政府各项计划的要求,如果地方政府想要获得联邦政府的项目资助,就必须先编制综合规划,并表明该项资助有利于实现规划目标。州的立法通常都要求地方编制综合规划(),并确立了该类规划的作用范围。如加利福尼亚州的保护、规划和区划法(, )就指出:“每一个规划委员会和规划部门都应编制并审批综合的和长期的规划,这些规划应当是有关于城市、县、地区或区域的以及尽管是位于边界之外的但委员会认为与规划有着密切关系的物质发展()”。规划机构在编制规划过程中所收集的资料、研究成果及提出的规划建议必须提交由公众参加的定期研究会议进行讨论和确定,在提交给规划委员会和立法机构决策之前还必须召开正式的公共听证会。在美国,涉及到州、地区和地方事务的规划都由州和城市、县进行颁布和实施,联邦政府通常是被排除在地方事务之外的。因此,城市和区域的规划和实施由地方政府作出决定而无需州和国家机构进行复审。各个州的规划审批过程是不同的,尽管有些城市为了更好地实施规划,会由立法机构对综合规划进行审批并由市长签署对规划的批准,但在大多数的州,综合规划是不必经立法机构审批的,而是由规划委员会来承担这一职能。在州的授权法中一般都规定了规划委员会审批综合规划的过程和程序,如在审批之前必须进行公共听证会,审批时规划委员会的投票数等。在各个州的授权法中对批准后的综合规划的效用也有明确规定。根据这些法规,有关于社区发展、再开发、社会公共设施的改进及其预算等决定都应当与综合规划的原则和内容相符合,而且必须明确阐述这些决定所可能的结果与规划目标实现之间的关系。许多州的土地使用法不仅要求编制综合规划而且还要求定期对综合规划进行审查和修订,如果地方政府不执行这样的要求,区划决定会遭到州政府向州法院的检控。而且这也会得到了法庭的支持,并将综合规划作为相关司法实践的依据,由此而确立了城市综合规划的法律地位。综合规划在对社区未来发展进行全面安排的基础上,还必须包括一系列广泛的具体项目和计划,这些项目与计划的目的在于综合规划作为一个整体是无法在短时期内完全实现的,因此需要从时间和环境上提供保障。能够将综合规划与具体的发展计划结合在一起的是各种类型的具体规划。这些具体规划通常都将区划法规、基础设施投资计划、详细的开发规范和其它的法规规章因素结合成为一个整体,以适合特定地区的具体要求。这类具体规划有多种类型,各个城市对此都没有具体的规定,而是在实践过程中根据所要解决的实际问题而予以选取,主要类型包括基础设施规划()、城市设计、城市更新规划和社区发展规划、交通规划、经济发展规划、增长管理规划()、环境和能源规划等。区划法规是美国城市中进行开发控制的重要依据,因此,对于规划实施而言,区划法与城市规划之间的关系就成为一个重要的问题。只有将城市规划的内容全面而具体地转译为区划法的内容,城市规划才有可能得到实施。在这方面,绝大数的州都在法律条文中明确要求区划法规的制定必须以综合规划为基础。地方政府是依据州的授权法而制定区划条例,在这样的授权中也提供了达到这一要求的具体方法。在一些州的授权法中,一般都要求规划机构作为负责区划法规编制的机构。在有些州设有独立的区划委员会,它们也必须与已有的规划委员会之间进行紧密的协作;有些州不设规划委员会,但综合规划的基本原则也必须运用到区划法规的阐述之中。区划法规需经地方立法机构的审查批准,并作为地方法规而对土地使用的管理起作用。4.2 开发控制在美国各地,现在有大量而广泛的详细规定决定着开发控制的过程。就总体而言,联邦政府在开发控制方面的作用是间接的,主要的控制机制是由地方政府执行的。但开发控制的范围自70年代以来变得越来越广泛,而且也越来越复杂,审批的权限也开始相对集中。如新泽西州的州建设管理程序导则()就详细列出了至少38项必须经州审批的内容。对于一些特定的项目还需要由联邦政府进行审批,如有可能影响到湿地()等环境敏感地区的项目等。这些控制往往强调的是具体的环境方面的内容,并对规划系统的开发控制也带来了重要的影响。在发展控制方面,区划是地方政府影响土地开发的最主要手段。地方政策制定和执行区划规则的权力主要源自于政府的行政权力。区划法规确定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑类型及开发强度。在区划法规批准后,所有的建设都必须按照其所规定的内容而实施,对于与区划法规相符的开发案的审批无需举行公共听证会(除非区划条例中有特别规定)。在实施过程中,由于种种原因而需要对区划法规进行调整,那么就需按照法定程序进行。这些程序按照所需调整的内容而有所不同,而且往往都非常复杂,有的甚至与区划法规制定的程序完全一致。这些程序在州的授权法和区划法规中都有详细的规定。在区划法规实施的过程中,由于土地所有者对区划法规修改的内容、对规划委员会、区划委员会或立法机构的决定不满,或者社区居民对区划调整有意见,可以将这些案件呈交法庭进行审理。土地细分()是一种对土地地块划分的法律过程,主要是将大的地块划分成尺寸较小的建设地块,以满足地块产权转让的需要。在美国,这个过程通常得到了非常细致的控制。在建设地块可以出售之前,或者土地的所有者在对地面设施进行改进之前,必须先获得市政当局对地产权的土地范围批准。根据相应的法规,在地产权的地图上至少要表示出街道、地块的边界和公共设施的通行权()。此外还会规定在建设地块出售或建设许可得到批准之前必须进行怎样的改进。这样,社区就可以要求地产的所有者在地块内建设街道,并在符合宽度、安全和建设质量标准的基础上,以适当的方式与城市的街道系统相联系。同样,也可以要求地产的开发者提供给水、排水及下水道等设施以符合社区的标准。土地细分的要求通常还会规定地产开发者必须向社区贡献出一定量的土地(或者为替代这种贡献而需支付的款项)以作为社区建设学校、娱乐设施或社区设施所需。土地细分控制也考虑其它基础设施的可供应范围,比如给水和排水、消防设施的可获得性以及诸如公园、学校、路灯等的服务设施的供应范围等。场址规划审查()通常用来保证区划条例中的各项标准在重要的开发项目中得到贯彻。需要进行场址规划审查的项目在各个城市是不同的,一般由地方政府决定。在新泽西州中部的西温索尔()市,除了联立式独户住宅及其附属设施的建设以外的所有开发都需经过场址规划审查。而位于同一个州、执行同一部州授权法的泽西市()则只审查较少的项目,在该市中,只审查10户以上的住宅建筑或基地面积在10000平方英尺以上(通常限于密集的建成区)或者扩建面积在原有建筑面积50%以上的建设项目。在有的城市,场址规划审查是作为获得建设许可过程中的一个组成部分,因此其主要内容也就更多涉及到建设工程标准的审批。另外还有两类相关的控制可归纳为美学方面的控制,一类是地标控制(),即通过保存历史建筑本身和保证在历史地区的新开发在规模和设计上与这些地区的特征相和谐的两种方式,并通过管理这些指定建筑物作为财产的转让和转换过程,而达到对建筑遗产的保护。另一类是在一些城市中除了有标准的建设法典之外,还要经过独立的设计审查()过程。5 小结美国城市规划系统的最显著特征体现在几个方面:（1）在政府体制架构上,城市规划基本上是由州和自治市负责,不构成国家城市规划的概念;（2）国家不具有统一的城市规划法规,因此城市规划的行政体系和运作体系在各个州均有所不同,甚至在一个州之内的各个自治市也各不相同。美国城市的各项法规均建立在州的授权法的基础之上的。这些州的法律通常都规定了地方机构的构成和职责等方面的内容,也包括了关于总体规划和相应的规划条例与地图的编制和审批、区划调整和修正以及其它有关控制、具体许可的审批等执行过程的安排。在各个城市中,立法机构是城市发展和建设的最终决策者。（3）规划委员会是绝大部分城市的法定机构,通过该机构执行大量的规划并且从事大量的规划行为。在规划部门的帮助下,规划委员会编制综合规划和区划条例,批准对土地细分的许可,审批有条件使用的许可和对区划条例的一些调整。区划上诉委员会则负责审查对区划条例的其它一些调整的申请。美国各个城市的发展规划体系并不一致。绝大部分城市都有区划法规作为开发控制的依据,但编制综合规划并不是每个地方政府的法定职能,尽管综合规划在城市发展过程中担当着重要的作用,联邦政府对地方发展的资助计划都要求有综合规划作为依据,地方政府的建设计划和开发控制也都以综合规划为依据。区划作为开发控制的最主要方式,具有确定和透明的特征,适用于通则式开发控制。场址规划审查、设计审查和地标控制等方式则是对于城市中具有重要和特殊意义的地区进行更为特定和详尽的个案控制。美国区划法介绍区划法是地方政府控制土地使用的地方法规和进行规划管理的技术手段。区划法（zoning）的产生先于规划体系的形成，强调其法律效率，其发展过程是独断寻求“规划”与“法律”的结合过程。美国“区划法”的制定管理程序最为严密,表现为由主管机构、规划委员会、调解和上诉委员会以及规划管理部门分别负责“区划法”的制定、咨询、解释、执行等不同方面的事务。1. 美国区划法的产生与发展1.1 区划法的产生19 世纪末期,随着高层建筑飞速发展,在美国许多城市的中心区,建筑高度越来越高。出于建筑防火的要求,1870 年许多城市制定了建筑条例(Building code) ,规定了建筑必须采用防火柱,并明确了建筑的高度限制。1916 年,纽约市制定了第一部区划法,其主要意图是控制摩天楼高度的无序增长。由于这些摩天楼往往铺满整个基地,遮挡了相邻的街道和建筑的阳光,引起租户大批地搬走,纽约市此损失了超过100 万美元的税收。于是,市政府不得不开始关注这些庞然大物的问题,以避免其经济遭受负面影响。区划法实行后,无论是开发商还是城市的公共财政都从中受益匪浅。区划条例使土地和物业的价值保持在相对稳定的水平,保证了市政府的税收。1916年 区划条例的规定相对较简单,主要包括建筑高度与建筑退缩控制,以及土地使用用途的相容性规定等。如工厂不能建于居住区内。区划法实施的结果,使纽约市被划分为若干个高度区。每个地块被赋予一定的开发权,区划规定建筑必须逐步后退,以使相邻的地块获得足够的阳光。当建筑后退至一定高度,该层的面积达到整个基地面积的1/ 4 时,建筑可不必退缩而继续升高。通常情况下,开发商会认真研究区划条例以获得尽可能多的建筑面积,精打细算的结果就是人们常看到的1930 年代纽约典型的阶梯式高层建筑形式。1. 2 区划的发展 受1916 区划的影响,美国的其它城市也相继采用了类似纽约区划的法令,以解决不同建筑之间相互影响的问题。可以说,纽约区划的发展史,在某种程度上就是美国区划发展史的缩影。随着越来越多的城市采用类似纽约的区划条例,纽约区划法的问题也逐渐暴露出来。如新型交通工具的发展使传统的土地利用模式发生了很大变化,交通和停车问题日益尖锐。为应对不断变化的城市环境,如新技术的采用、人口的流动、土地利用的变化等,区划条例不得不随时进行调整。1926年,美国最高法院确立了区划的地位和作用:保护公众的健康、安全和福利。此外,它还规定区划必须随时间和形势的变化不断进行调整。1916 区划条例经过不断的调整,在很大程度了适应了之后美国45 年城市与经济快速增长的状况,但显而易见,经过多年来的发展,区划已到了彻底检讨和改进的时候。1961 年,纽约市在经过长达近20 年的研究和公众听证之后,采用了新的区划法。1962 区划法引入了“容积率”的概念,以此来决定每一地块上允许的最大建筑面积。以1916 和1962 区划法进行比较,可以发现一个有趣的现象:根据1916 区划法,纽约市最多可容纳5500 万人口(平均的居住用地容积率为20 ,商业用地为30) ,而1962 区划法将这些指标减少了80 %。1974 年下曼哈顿开展了又一次区划法的修订,增加了容积率奖励的内容。如果开发商能提供公共空间,如围合的广场、行人通道、地铁站等,将会获得容积率奖励。随着区划法的改进,土地混合使用条例、滨水区区划条例、特别意图区区划条例、开发权转移等逐步引入区划,区划的灵活性逐步加强,在美国的城市管理中发挥着越来越重要的作用。2 美国的区划体系经过近一世纪以来的发展,美国的区划已形成了相对完善的体系。2. 1 立法过程:区划条例的建立美国是一个高度分权的国家。州政府具有立法权,行政权和司法权,是实施监督控制权(police power) 的最高机构,其职责是促进公共福利、健康及安全。就区划而言,州政府再通过授权给各市政当局(municipalities) 制定土地利用条例,实现对土地利用的管理。这种授权过程称之为“区划制定法”(zoning enabling acts) 。各市的权力包括:制定区划法,规定在其辖区范围内不同区域土地利用的类型及层次。区划条例包括两种类型:功能性区划(use zoning) 和条件性区划(area zoning) 。功能性区划指将城市划分为不同的区域,各区域内有各自允许的土地使用类型。如有些地区允许农业用途,有些地区允许居住用途,有些地区允许商业性用途等。通常说来,区划的使用类型呈金字塔型分布: 工业的兼容性最大,居住最小。如在工业区里布置居住是许可的如果有人愿意在那里建设住宅的话,但在居住区里建设工业一般是不允许的。条件性区划则规定地块的尺寸、建筑高度和退缩红线距离等。这些要求因地块而异,如有些居住区可建设公寓,但有些则只允许建设单家独立式住宅。2. 2 行政架构:区划委员会在美国,地方管理机构均由选民选出,如市政委员会等。这些管理机构具有立法权,可制定土地利用条例,称为“区划条例”。区划条例相当于地方法规,必须予以执行。区划制定法要求各市政府除区划条例外,还应编制总体规划,确定不同的土地使用区,确立规划的目标,制定房地产开发的政策和标准。其指导思想是避免不同区域之间的相互干扰。区划也具有一定的灵活性,可进行修订或在某些情况下采取特例的作法。在市政委员会或其它立法机构采纳之前,总体规划与区划条例通常由规划委员会负责编制。规划委员会由当地立法机构指定的社区成员组成。其职责是组织公众听证会,调查并获取相关信息,制定总体规划和区划条例,并提出区划法的修订计划、执行与管理标准等。规划委员会一般情况下有一个由专业城市规划师组成的规划部门予以协助。如果城市规模太小没有设立这种规划部门,则可雇佣私人规划公司来协助规划委员会编制总体规划和区划条例。2. 3 区划的更改为了建立区划条例和制定总体规划,区划制定法规定市政府可授权给区划委员会来实施区划法。区划委员会根据特定情况给予某些地块区划条件( variance) 和特殊例外( special exceptions) ,使这些地块可不受区划条件的限制。当然前提是该地块必须满足某些特定的条件,如或是由于区划条件引起该地块经济价值的降低乃至丧失,或者必须遵守某些特定的条件。某些地块的业主如果希望更改区划,必须向规划委员会提出申请。这样的申请称为“再区划( rezoning) ”申请。规划委员会无权修改区划,但它可以组织公众听证会,并向市政委员会或其它立法机构提出同意或拒绝该请求的建议。通常情况下,规划委员会的意见会被采纳。受区划委员会制定的区划条件影响严重的业主可向法庭提出上诉。如上诉成功,可引起区划条例的修改。公众意见和社会团体在区划法的制定与实施上具有非常重要的作用。有组织的社会团体常会直接影响区划法的框架和区划委员会就某些地块所作的决定。如果社区的民众反对某些项目,开发商必须与他们进行协商并获得他们的同意或默许。在开发商未满足邻里或社区的要求之前,他们很难获得区划委员会和市政委员会的许可。在多数州,区划制定法要求区划中的任何改变都必须遵守总体规划,但这并不意味着总体规划是一成不变的,而关于区划的任何决定都必须与大范围的,长远的城市总体规划相一致。在美国关于区划的案例裁定中,一些法庭认为市政委员会应严格遵守总体规划,而另外一些法庭认为市政委员会具有较多的自由裁量权。3 区划法存在的问题美国区划的尴尬: 为公众利益( Public interest ) 还是特定利益( Special interest) 服务?3. 1 区划与社会分化长期以来,人们认为美国社会严重的居住分化( social segregation) 是由于不同收入的群体有不同的偏好而形成的。例如,高收入人群喜欢居住在郊区,因为那里的建筑密度较低,环境幽静。但这样一种现象却被忽略了:即严格的区划控制实际上加剧了社会化。在许多城市的郊区,区划比中心区要严格得多,如只允许建设独立式住宅,不允许建设联立式或多层公寓的规定排除了低收入家庭的介入。某些情况下,区划甚至成为种族歧视的代名词。蒙特劳累尔(Mount Laurel) 的区划条例就是一个典型的案例。蒙特劳累尔是美国新泽西州的一个城市,土地面积57km2 。根据1975年前的区划条例,11.2 %的用地为零售用地,29.12 %的土地为工业用地,虽然很多工业用地未进行开发,但根据区划的要求,这些用地不能转变为居住用地。剩余的土地分为4 个居住区,但所有居住用地只允许建设单家独户的独立式住宅,且每一地块只允许建设一栋住宅,每个区还规定了居住地块的最小面积和住宅的最小建筑面积。联立式住宅、公寓和流动住宅被禁止在任何地块上进行建设。这些规定意味着只有中等或高收入者才能买得起这些住宅,而低收入者被剥夺了购买住宅的权力。毫无疑问,这些规定的意图是保证该市房地产税收的收益,低收入者在这里不受欢迎。此外,新泽西州的税收政策是产生这些土地利用条例的另外一个原因。由于地方政府必须承担该区内儿童初等和中等教育的大部分成本,因此学龄儿童越少,开支就越低。于是,工业和商业用地颇受市政府欢迎,而居住地块必须足够大才能产生足够的税收来抵消建设学校的成本。在这种情况下,该市的土地利用条例通过对卧室数量等的限制,将学龄儿童较多的家庭排斥在外。不容乐观的是,该种类型的区划条例并不只在蒙特劳累尔实行。出于对自身利益的追求,许多市不顾该区域范围内的多种住宅需求,通过区划条例将低收者排斥在外。密度与最小居住面积的规定常使中高收入者集聚在郊区,因为在那里建公寓一般是不允许的,于是低收入者只好住在拥挤和破败的市区公寓里。在芝加哥,市政委员会代表了某些特定团体的利益,他们对密度控制具有绝对控制权。1957 年以来,在芝加哥的4 个高收入居住区内,密度控制降低了25 个百分点。大多数的高收入居住区有强有力的社区组织,他们直接影响区划条例的修订。芝加哥市湖滨区允许的建筑层数原为40层,但当地的社区组织鼓动他们的代表去游说市政委员会,最后使该区的建筑.层数降低为1525 层。高昂的房价挤走了低收入者,使得湖滨区成为高中收入者的聚居地。3. 2 区划与经济发展区划管理的本质,是对土地经济利益的严格控制。它可以保护已开发的房地产不受其它类建设用地的侵入而贬值,可以规范土地市场,创造稳定的建设投资环境,防止土地投机和管理中的腐败现象。无可否认,区划对城市经济尤其是房地产市场的发展具有重要意义。区划的规定直接影响着房地产市场的价格,作为美国地方政府最重要的收入来源之一的房地产税就是以区划为基础进行计算的。区划的分类和规定直接影响着美国房地产所有者的经济利益,也与地方政府自身的利益密切相关。因此,区划的制定、修改和变更等极为敏感,必须遵循公开的法定程序来进行。但严格的区划条例规定,尤其是密度控制,会扭曲资源的分配,提升地价和房价,有时甚至成为引发城市蔓延(urban sprawl) 的主要原因之一。此外,不当的土地利用规定会人为地增加低收入住房的成本,使开发商的介入更加困难。例如,1968 年,一个非营利组织曾试图在蒙特劳累尔市的一个区内建设福利性公寓,市政府表面上表示欢迎,但声明所有的建设必须符合区划,严格的区划规定直接导致了该项目的流产。在全美房价最高的三藩市和洛杉矶,严格的区划控制被认为是房价高企的主要原因之一。三藩市和洛杉矶的许多市民不得不迁移至房价低很多的凤凰城,拉斯维加斯和密苏里地区。3. 3 区划与内城衰落区划产生的出发点是保障公众的健康、安全和福利,但随着区划的逐步发展,在部分城市或地区,却沦落为某些集团甚至地方政府保障自身利益、排斥低收入者的工具,并直接或间接地加剧了内城的衰败。由于富人和中产阶级的撤离,内城变得冷清萧条,而美国的税收体制是人们在所在地纳税,中心区的穷人所交纳的税收远远不能负担不断膨胀的基础设施和各项公共服务费用,入不敷出,导致内城日益破败落。区划的出发点是保障公众的健康、安全和福利,但由于其体制性缺陷,在实施过程中对弱势群体的漠视已逐步引起美国社会各界的不满。界定“公共利益”成为一颇具争议性的话题。究竟谁代表了“公众利益”？中高收入者还是低收入者? 或是某些特殊利益超越了“公共利益”？5 结语美国的区划体系是典型的市场经济体制下的产物,它顺应了城市与经济发展的需求,因而时至今日,仍是城市管理最为重要的工具之一。但是,区划实施过程中出现的种种问题,也令美国规划师们始料未及。这些问题是美国的城市管理体制下的特定产物,它们的解决仅仰仗规划师的力量是远远不够的,而有赖于政府、社会及市民的共同努力。我国的控制性详细规划借鉴和吸取了美国区划体系中的很多内容,目前已成为我国城市规划管理最重要和最直接的工具。由于我国城市管理体制与美国城市管理体制的本质差异,因此在美国区划实施过程中遇到的种种问题,目前在我国的城市发展过程中尚无明显的迹象。但是,反思这些问题,可促使人们对我国的控规体系进行思索,如控规各种指标制定的经济、社会、环境成本与效益如何? 控规的指标规定对城市经济和社会发展的影响如何? 是否在保护某些群体利益的同时损害了另外一些群体,尤其是弱势群体的利益? 对这些问题的考量,将对增强控规的科学性和合理性、完善我国的控规体系大有裨益。美国“区划法”的产生和发展历史城市建设无序阶段 1900-1915钢结构出现，电梯技术发展，经济迅速发展，高层建筑出现对建筑空间、城市空间的需求增加，能源交通技术的进步，工商业的发展迅猛,高层建筑开始曼延。城市空间的迅速膨胀，居住环境质量恶化,公共利益无法保证。区划的产生和