北爱尔兰政府环境机构的绩效管理研究

北爱尔兰政府环境机构的绩效管理研究The Government Environmental Agenciess PerformanceManagement Research in Northern Ireland摘 要 政府绩效管理是公共行政改革和发展的热点。英国通过实施政府绩效管理使得政府环保工作成效有了显著提升。 目前我国的环保绩效工作还处于起步和摸索的阶段，应对西方国家的先进经验加以汲取和采纳。本文通过研究北爱尔兰政 府环境机构开展绩效管理的文献资料，分析其组织结构、关键环节、评估指标等，继而提出建立和完善我国地方政府环境 机构绩效管理的建议。关键词 北爱尔兰 ；政府绩效管理 ；平衡计分卡 ；环境机构文 / 操小娟 王一愿景的表述”1。NIEA的使命是为了当代和后代人的利益保护、保存自然 环境和建筑遗产,其愿景是使北爱尔 兰拥有健康的环境和丰厚的遗产，有 利于整个区域社会和经济的繁荣与发 展。在这样的使命和愿景下，NIEA在 明确自身职责和总结过去工作成绩的 基础上，分析了北爱尔兰在气候变 化、社会经济发展、农村土地利用、 生物多样性、海洋环境保护等方面面 临的挑战，将20122020年的战略确 定为四个方面：健康的自然环境；促 进地方和人民的健康和福利；可持续 的经济增长；更好地利用资源。战略中的优先事项包含在部门 计划、业务计划中，并通过这些计划 贯彻到机构日常的工作之中。NIEA部 门计划确立了该机构3年的战略主题 和战略目标，通过实现目标值的方式 推动机构变革。部门计划中NIEA的主 要义务来源于以下几个方面2：国际 条约和协定中的环境保护规定、国家 规划中的环境保护规定、地区的可持 续发展战略、地区的环境报告、环境 保护的法律法规、上级环保部门的计 划、政府有关财政支出的规定、环保 部门在经济方面的义务等。NIEA业务计划是一个年度计划，面对环境问题，作为政府绩效管理的一个部分，政府环境部门绩效管 理越来越受到各国的重视。英国不是 最早开始政府绩效管理的国家，但是 其政府绩效管理实践却是首屈一指。 自北爱尔兰政府环境机构(NIEA)开展 绩效管理之后，环境保护工作取得了 显著的成效，也使北爱尔兰一直保有 “绿色王国”的美誉。中国的环保工 作绩效管理正处于试点阶段，绩效管 理的理论和实践还处于探索期。北爱 尔兰环保机构绩效管理的经验，可以 给我们探讨地方政府环保机构的绩效 管理一些启示。NIEA是北爱尔兰政府环保部门的 下属机构，分别有环境保护、历史遗 产、自然遗产、公共服务四个业务领 域，共21个部门和派出机构。NIEA的 绩效管理制度主要包括组织结构、主 要环节、评估指标三个方面。员组成，负责开展组织内绩效管理的领导工作，作为一个整体对机构绩效 负责；管理委员会中的两名独立成员 由NIEA从机构外部聘用，为机构的决 策过程和组织管理提供独立的、建设 性意见和建议。战略管理办公室是绩效管理中的 重要协调机构，直接对首席执行官负 责。战略部门的工作贯穿绩效管理的 整个过程，包括关注各种可能影响机 构和将来环境的事项，对管理委员会 的战略制定提供支持；收集和处理绩 效信息，推动业务单元的战略执行； 整合和协调跨职能部门和业务单元的 行动。NIEA内部监督机构是审计委员 会，成员中两人是管理委员会的独立 成员，另外一人来自北爱尔兰政府环 保部门的其他机构。其工作包括实时 监控业务单位实施行动计划情况，审 查内部预算分配的合理性，对绩效内 部控制结果做独立评估，并向管理委 员会提供关于内部控制和风险管理的 季度报告和年度报告。NIEA绩效管理的组织结构NIEA绩效管理的组织结构主要分 领导、协调、监督三个层次。绩效管 理的领导机构是管理委员会。管理委 员会由一个首席执行官、四个执行主 管（分别负责环境保护、自然遗产、 历史遗产、公共服务）和两名独立成NIEA绩效管理的主要环节制定战略和计划“战略的制定始于使命、价值及ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.42 No.18 201468国际层面的风险、NIEA层面的风险。前两个层面的风险每周审查一次，包括回 顾近期的运营情况，检验近期各业务 单位的绩效，讨论规划运营中出现的 问题，制定具体的行动方案。NIEA层 面的风险一个月审查一次，主要解决 一些跨部门的重要问题，检查战略执 行是否按规划执行，执行中存在的问 题和原因，提出解决方案并指定责任 人。另外，管理委员会每个季度要审 查内控报告，包括主管的季度报告和 审计委员会的季度报告。战略检验和调整NIEA以三年为期制定部门计划 和业务计划（包括平衡计分卡）。在 部门计划的三年期限内，平衡计分卡 每个维度的目标、行动和指标基本相 似，只有一些微小的变化。如20092012年与20102011年的平衡计分卡 比较，只是在结果维度和内部程序维 度中减少了一个指标。三年期满后， NIEA往往会评估已有战略的绩效，考 虑外界环境的新变化及影响，修正 现有的战略和平衡计分卡，开始新一 轮的战略规划和执行。如鉴于20092012年平衡计分卡应用取得的成绩， NIEA20132014年平衡计分卡中战略 主题进行了调整，内部程序维度中不 再将“制定战略和应用平衡计分卡” 作为一个指标，而是强调“在充分证 据的基础上决策”。一些战略主题虽 然没有调整，但是指标和行动方案进 行了修改，如支持可持续经济的发 展，在20092012年中侧重计划和协 商，完成一些保护项目；而20122015年则侧重制定实现自然和历史环 境经济和社会价值的战略和实施计 划，确认计划和协商的底线5。 北爱尔兰一直有着“绿色王国”的美誉主要是通过平衡计分卡将战略目标分解，明确规定机构的战略主题、衡量 指标、目标值、行动方案。每个业务 领域的主管运用平衡计分卡的方法实 施业务单元的计划，所有业务单元 中个人运用平衡计分卡准备其工作计 划。通过平衡计分卡和业绩协议使雇 员个人与业务单位、主管、部门的工 作联系起来，使个人绩效目标和组织 的战略目标统一起来。规划运营在组织内的部门和人员都按平衡 计分卡进行战略整合之后，环保机构 进入规划运营阶段。规划运营阶段需 要改进对战略执行起关键作用的业务 流程，将其运营和预算结合起来，通 过仪表盘及时反映业务单位和个人日 常工作的绩效，促进个人和业务单位 解决问题和改进流程。质量和流程改进始于战略的核 心价值定位1。NIEA的核心价值 之一是以快速、低成本、高质量的方 式为顾客提供专业化服务。面对众多 不同规模、不同产业类型、不同污染 情况的企业，NIEA实施改进管理计 划3，应用现代技术和最简单的方法 帮助企业降低成本，提高环境质量。该计划的原则有五个方面：一是适当，是指管理活动与面对的风险相对 应；二是负责，是指有责任说明决策 的理由、明确管理的标准和尺度；三 是一致，是指规则和标准始终如一和 公正地使用，确保管理活动具有稳定 性和确定性；四是透明，是指规则和 制度向所有利害关系人公开、并得到 理解；五是目标导向，是指管理活动 应当进行阶段性的审查，达到预定的 环境效果。其主要指标和行动包括： 帮助企业守法，规范申请和许可，评 估和预防风险，及时和有效执法。绩效监控和学习NIEA基于风险管理的方法实行内 部绩效监控4。内部绩效监控制度不 是消除所有可能导致失败的风险，而 是将风险控制到合理水平，目的是发 现和优先考虑可能影响目标的主要风 险，评估风险的可能性及其影响。风 险管理中的主要内容包括：调查和统 计辖区企业排放的详细数据；快速解 决发生的环境污染事故；跟踪和评估 管理行动的有效性。风险管理是一个从上至下、从 下至上的活动，主要从三个层面确认 和控制风险：业务单位的风险、主管NIEA绩效管理的评估指标NIEA的平衡计分卡没有采用企业69平衡计分卡的四个维度，而是根据自身特点进行了改造，其计分卡包括结 果维度、顾客维度、内部程序维度、 组织和人员维度等6。结果维度相对于企业财务维度中收益和成 本指标而言，政府主要考虑自身的产 出，通过实现最大的产出以完成其使 命。NIEA的使命是保护和改善环境， 为区域经济和社会发展作贡献，因此 保护和改善环境、服务经济和社会发 展是其结果维度中的内容。NIEA对政 府产出的重视，并不否定财务管理在 政府绩效管理中的重要作用，而是将 政府有效管理资源的情况作为政府行 政的结果。另外，NIEA非常重视发挥 公众的作用，将提高公众意识作为一 个重要目标。这样一来，北爱尔兰的 结果维度包括四个方面的指标：一 是增强对环境的了解和享有，促进公 众承担保护和改善环境的义务；二是 通过履行法定义务和国际义务减轻环 境的压力；三是支持可持续经济的发 展；四是有效管理资源。顾客维度在平衡计分卡的客户维度，组织 需要确定其服务的顾客群体，并对具 有不同偏好的顾客确定目标。NIEA的 顾客维度依据目标群体的不同设置不 同的目标，包括：一是对上级职责的 履行提供支持；二是对其他政府部门 和公共团体的建议；三是对所有顾客 提供有效的服务；四是给来访者提供 安全愉快的体验。NIEA没有规定对公 众的指标。内部流程维度政府机构的内部流程主要考虑如 何针对顾客需求提供新的服务、改进 对已有的顾客提供的服务、增加顾客 从服务中获得的价值等。20102011 年NIEA的流程指标包括制定和传播机构的愿景和目标、改进主要业务流程、发展合作伙伴关系。 个人与组织维度 组织和人员的状况直接影响到机构的运行，主要包括个人能力、组织 环境和信息系统建设等方面。北爱尔 兰环保机构平衡计分卡中个人和组织 维度包括帮助雇员获得知识和技能， 实现组织目标；组织结构和资源符 合要求；信息管理和科学研究的一体 化等。系，帮助处于激烈市场竞争中的企业降低削减污染的成本，同时改进环 境质量。我国污染减排绩效管理的目的 是落实地方政府的环境责任，提高地 方政府的执行力。但是在实施的过程 中，地方政府及部门往往将环境保护 和经济发展对立起来，在问责和“一 票否决”的压力下，一些地方政府 及部门开始编造虚假的绩效信息，或 者对企业采取拉闸关门的极端行动。 随着污染减排项目绩效考核试点的展 开，我国环境部门绩效管理也会逐步 推进，环境保护和经济发展之间的矛 盾始终是一个无法回避的问题。我国 可以学习NIEA的经验，将地方政府及 其环保部门的绩效管理建立在战略基 础之上，在制定战略时综合考虑长远 发展和短期目标、环境保护和经济发 展之间的关系，并贯彻到战略实施行 动中，通过绩效管理行动逐步实现环 境和经济的双赢。应用平衡计分卡将过程管理和结 果管理结合起来NIEA绩效管理的核心在于通过平 衡计分卡将规划和计划的运营与年度完善我国地方政府环境机构绩效管理的建议 构建战略导向的绩效管理系统 战略是对长远和全局的考虑，通过战略来指挥具体行动，可以将组织 的目标和组织的行动统一协调起来。 虽然NIEA的主要职责是保护环境和历 史遗产，但是也重视对经济发展的支 持。NIEA战略主题中非常注意平衡环 境保护和经济发展之间的关系，具体 表现在7：一是为决策提供支持，影 响决策过程；二是与其他部门的合 作，开展可持续发展的实践活动； 三是重视建立与企业之间的互信关 我国污染减排绩效管理的目的是落实地方政府的环境责任，提高地方政府的执行力ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.42 No.18 201470国际预算结合起来，了解每个业务单位在实现战略目标方面的实时进展，展示 每个业务单位的效率和效果，确保各 种资源流入影响战略目标实现的行动 和业务单位，从而提高机构的绩效。 我国环保机构的绩效管理主要 包括两个方面：财政部门的预算执行 管理和环境目标责任制管理。前者是 基于过程的绩效管理，注重财政预算 计划的完成情况，不能反映部门和员 工的工作效果；另外，“过分追求并 维持短期财务结果，可能会造成过度 投资于短期的行动，而对创造长期价 值的活动投资不足”8。后者是基于 结果的绩效管理，只有数据，没有信 息，不能了解每个部门和机构的努力 程度、执行的成本和面临的困难。我 国地方政府环境机构的绩效管理可以 考虑引入平衡计分卡，将两种绩效管 理结合在一起，克服单一过程管理或 结果管理的缺陷，使绩效目标的实现 情况建立在真实的财务结果之上，通 过绩效监控和预算促进部门和员工绩效的提高。 改进评估结果的应用方式 绩效评估结果不仅仅是用于建立奖惩激励机制，更重要的是发现战略 执行中的问题和检验战略的有效性。 平衡计分卡实施战略一项首要益处就 在于可以通过平衡计分卡数据来定期 检验战略假设的有效性7，9。通常， 高层管理者设计的目标值具有挑战 性，通过实现具有挑战性的目标值推 动组织转型。这些挑战性的目标并不 是都能实现，所以NIEA绩效管理中除 了解决战略执行的问题之外，也对战 略目标进行微调和修改。我国污染物减排的指标由国务院 和环保部制定，这些指标往往采取层 层分解的方式下放到地方。在执行这 些污染减排政策的过程中，出现两难的情形：一方面中央政府迫切希望减排目标按期完成，改善现有的环境恶 化状况；另一方面部分地方政府感到 任务太重，远远超过承受能力。这些 目标是否合理、目标实施的具体问题 在哪里，实际上现有的绩效管理都无 法很好地提供这些信息。改变我国绩 效管理中评估结果应用的单一方式， 强化对战略的检验和调整，可以及时 了解和解决战略实施过程中的问题。 对于战略过高或过低的情况，也可以 及时地进行调整。实行内外结合的绩效监控体系NIEA绩效监控主要包括机构内 部监控和机构外部监控。机构内部的 监控由内部的审计委员会承担。审计 委员会独立评估NIEA的绩效，帮助首 席执行官和管理委员会及时预防和处 理绩效风险；机构外部的监控分为几 个层面：一是北爱尔兰环保部门的管 理委员会对自己和NIEA平衡计分卡的 一些共同指标，实施季度和年度绩效 监控；二是北爱尔兰政府审计办公室 的官员独立审查NIEA的支出、收入和 财产等账务的合理性、合法性和正当 性，并为北爱尔兰政府提供保证；三 是北爱尔兰政府对关键指标的绩效进 行审查。部长每年度会在自己的职责 范围内为NIEA选择15个关键指标，每 财政年度结束时，NIEA要向北爱尔兰 政府报告在这些指标取得的绩效。我国的污染物减排的绩效管理中 虽然规定日常专项检查和总体检查相 结合，但是并没有明确检查部门的地 位和职责。在绩效监控体系方面，我 国可以学习NIEA的经验，建立相对独 立的内部监控和外部监控相结合的体 系，既可以保证绩效信息的完整性和 真实性，又可以及时发现和解决绩效 管理中存在的问题，为绩效的改进提 供帮助。参 考 文 献1罗伯特卡普兰， 戴维诺顿. 平衡积 分卡战略实践M. 北京: 中国人民大学出 版社, 2013: 6-7.2Northern Ireland Environment Agency. Northern Ireland Environment Agency Corporate and Business Plan 2012-2015, http:/www.doeni.gov.uk/niea/index/about- niea/niea_corporate_publications.htm.3Northern Ireland Environment Agency. Better Regulation for a Better Environment, 2008.4Northern Ireland Environment Agency Annual Report and Accounts, 2012. the Department of the Environment. http:/ www.doeni.gov.uk/niea/index/about-niea/ niea_corporate_publications.htm. 5Northern Ireland Environment Agency Corporate and Business Plan, 2013/2014Northern Ireland Environment Agency. http:/www.doeni.gov.uk/niea/index/ about-niea/niea_corporate_publications. htm.6Northern Ireland Environment Agency Annual Report and Accounts, 2011. the Department of the Environment. http:/ www.doeni.gov.uk/niea/index/about-niea/ niea_corporate_publications.htm. 7Northern Ireland Environment Agency strategic priorities, 2012-2022. Northern Ireland Environment Agency. http:/www. doeni.gov.uk/niea/index/about-niea/niea_ corporate_publications.htm. 8罗伯特卡普兰， 戴维诺顿. 平衡积 分卡化战略为行动M. 广州: 广东经 济出版社, 2012: 18-19. 9罗伯特卡普兰, 戴维诺顿. 平衡积 分卡战略实践M. 北京: 中国人民大学出 版社, 2013: 218-219.（操小娟系武汉大学政治与公共管理学院教授 ；王一，中国环境出版有限责任公司）