国有企业改制基本程序

国有企业改制基本程序来源： 作者： 日期： 09-07-16国有企业改革是国家经济体制改革的中心环节。为了适应战略上调整 国有经济布局，推进国有企业战略性改组，建立和完善现代企业制度，国 家涉及国有企业改制的有关法律、法规及其政策相继出台。随着国有企业 改制的深入，存在的问题也逐步暴露，表现之一是国有企业改制程序不规 范，从而对当事人或者债权人合法权益产生消极影响。由于企业改制涉及 到问题的方方面面，本文在参照相关法律、法规和司法解释的基础上，仅 仅改制的基本程序做一定的探讨，以便使当事人明确国有企业改制程序及 其程序需要注意的问题，希望通过这次探索，能够给当事人提供有益的参 考。需要注意的是，在改制实践中，有一些程序在顺序上可以有所变通。 例如，在国有企业出售改制实践中，在转让方与受让方之间可能就出售意 向的达成需要磋商的时间，也可能改制企业或者隶属于某企业、部门的改 制企业拟预先向主管部门提出改制的申请，并经评估立项后才有受让方提 出对改制企业实行收购等意向的情况。鉴于改制实践的复杂性和多样化， 本程序仅供参考。不过，某些基本程序不能改变，比如，在企业出售中， 对于改制企业法人法定代表人的离任审计工作，只有该项工作完成，才能 对企业实施出售。目前，由于我国存在多种经济成分，改制在程序的法律规定也就上存 在千差万别。此外，我国企业改制的主要形式有：企业公司制改造、企业 股份合作制改造、企业分立、企业债权转股权转让、企业出售、企业产权 转让和企业兼并。不同的改制形式使得改制的程序有一定的差别。有鉴于 此，本文从企业出售、企业公司制改造、企业股份合作制改造、企业分立、 企业债权转股权转让、企业产权转让和企业兼并等方面来谈一谈企业改制 所遵循的程序及其注意的问题。一、国有小型企业出售企业出售一般仅适用于国有小型企业的改制。由于国有小型企业出售， 涉及到对国有企业资产的处理和国有企业职工安置问题，因此，必须经过 特殊程序的批准，以防止国有资产的不当流失。1、拟定出售方案。 由出售企业主管政府提出出售方案。实践中，也有出售企业提出出售 意见，然后由所属政府拟定出售方案的。不管采取哪种形式，都属于本文 提到的出售方案。2、将出售方案征求职代会意见。 出售企业所属政府将出售方案征求有关企业职工代表大会或者职工大 会意见后，提请上一级人民政府批准。在改制的实践中，受让方经常以 “未经职代会同意 ”而主张出售协议无效 的情形。根据国家体改委、财政部、国家国有资产管理局关于出售国有 小型企业产权的暂行办法（1989）第二条的规定：“事先应征求企业经 营者和职工代表大会的意见，做好职工的思想工作，减少不必要的震荡和 损失。”该条并没有明确说明出售协议必须经过职代会的同意。因此，国有 企业出售协议未经职工代表大会讨论或者通过的，不影响出售协议的效力。 这是改制企业及其受让方需要注意的问题。3、审批出售方案。出售县（旗、区、市 ）属企业，由县级人民政府提出方案，报地级市人民 政府 （含市、州、盟、地区等同级政府 ）审批，并由地级市人民政府报省级人 民政府备案，省级人民政府认为不宜出售的企业，不得出售。出售地级市 属企业，由地级市人民政府提出方案，报省级人民政府审批。除地级市以 上地方人民政府有权审批其管辖范围内的企业改制的，其他任何部门、机构、企业和个人均不得决定出售企业。4、发布出售信息。出售方案经过批准后，应当发布出售信息，以确定受让人。如果信息 发布后，为了有效组织企业出售，有条件的地方可以组建企业拍卖市场或 者产权交易市场，企业的拍卖，应当依照拍卖法规定的程序进行。实践中，经常出现的情况是，在出售企业所属政府的牵头下，受让人 往往在发布出售信息前即和政府就出售协议达成一致的情形。在此情形下， 不影响出售协议的效力。除非出售协议存在无效或者可撤销的情形 （如恶意 串通、重大误解、显失公平或者未经有权部门审批等等 ）。5、拟购买者须向出售方提出购买申请，由出售方审查购买者的资信情 况。所谓“拟购买者 ”，就是出售方尚未确定现实购买人。 对拟购买者资信的 审查，主要是对拟购买者所出具的不低于所购买企业价款的资信证明的审 查，当然并不限于对该项资信的审查。在出售企业的实践中，往往存在拟购买者先行与出售方协商的情形， 此时，应当认真审查出售方的资信情况，不能断然决定对企业予以出售， 对于“甩包袱 ”的出售和 “一卖了之 ”的出售而对拟购买方的资信情况不予审 查的，如果存在合同无效和可撤销的情形，按照无效合同或者可撤销合同 处理。为了防止管理层收购企业时有自卖自买等违规行为的发生， 关于规范 国有企业改制工作的意见对管理层收购进行了必要的限制。即，向本企 业管理者转让国有产权必须按照有关规定履行审批手续，向本企业经营管 理者转让国有产权方案的制订，由直接持有该企业国有产权的单位或其委 托中介机构进行，经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、 离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国 有产权。经营管理者筹集收购国有企业产权的资金，要执行贷款通则 的有关规定，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以 这些企业的国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、 贴现等。经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企 业国有产权。经营管理者有上述行为的，出售协议应当认定为无效。6、离任审计和资产清查。 出售方要指定具备资格的审计机构对原企业法定代表人进行离任审 计。这里的 “出售方 ”是指出售企业的主管政府而不是出售企业。一般说来， 对于非国有制企业的改制，按照关于出售国有小型企业中若干问题的意 见的规定，必须对原企业的法定代表人进行离任审计。对于国有小型企 业的出售，必须对原企业的法定代表人进行离任审计。在审计中发现由于 原企业法定代表人以权谋私、恶意经营等造成企业损失的，要由有关部门 依照有关规定追究其责任。未经对原企业法定代表人的离任审计，不得出 售。实践中，经常存在未经对原企业法定代表人进行离任审计而将企业出 售的情形，而当事人据此提出抗辩主张出售协议无效的，应当如何处理 ?这 应当根据企业出售的具体时间进行判断，如果企业出售行为发生于国家经 济贸易委员会、财政部、中国人民银行关于出售国有小型企业中若干问 题意见的通知 （1999 年 2 月 11日）之前，则应当根据当时的法律、法规和 政策并参照案件的具体情况处理。如果出售行为发生于该通知颁布之后， 则应当按照该通知的规定处理，即认定该出售合同无效。当然，由于出售 的情形十分复杂，因此应当按照合同法有关合同效力的规定并结合改制过 程中出现的具体情况进行判断。 企业出售前，有关部门应当依法对企业进行资产清查、对土地使用权进行 界定。例如，财政部门可以对企业资产进行清查，如果发现盘亏、报损、 财务呆账、坏账等情况并需要核销的，应当按照国家有关规定报有关部门 审批后依法处理。未经清查的，企业不能出售。清查完毕后，出售企业应 当分别向企业主管部门、财政部门和国有资产管理部门等报送会计报表， 各个部门按照各自的权限对会计报表提出审核意见、是否同意出售以及审 批手续等。实践中，有时会存在对资产未予以清查就将企业出售的情况，这实质 属于不规范改制的行为。如果该行为发生于关于出售国有小型企业中若 干问题意见的通知 （1999年 2月 11日之前），则应当根据当时的法律、法 规和政策并参照案件的具体情况处理。如果出售行为发生于该通知颁布之 后，则应当按照该通知的规定处理，即认定该出售合同无效。资产清查是 企业出售的必经程序，未经清查不能出售企业，否则会对债权人利益造成 损害，同时也会导致产权不清，国有资产流失等情形的发生。值得注意的问题是，根据合同法解释 （ 一）第九条的规定，如果在一 审法庭辩论终结前当事人补办了有关合法有效的资产清查确认证明文件 的，则不能认定出售合同无效。7、产权界定和资产评估。不论何种形式的改制，必须按照国有资产评估管理办法的规定， 对资产实施评估。国有小型企业出售作为国有小型企业改制的方式之一， 也要进行产权界定和资产评估工作。资产评估的范围包括固定资产、流动 资产、无形资产 （包括知识产权和商誉，但是不包括以无形资产对待的国有 土地使用权 ）和其他资产。企业在被出售前，要进行产权界定和资产评估。对于向非国有投资者 出售国有产权的，由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的资产 评估事务所对资产进行评估。对于其他形式的出售，应当按照国有资产 评估管理办法的规定，对国有资产实施评估。首先，出售方应当向国有 资产管理行政主管部门申请评估立项，并财产目录和有关的会计报表等资 料。然后，由国有资产管理行政主管部门进行审核。如果国有资产行政主 管部门准予评估立项的， 申请单位 （出售企业 ）应当委托资产评估机构进行评 估。按照现行法规及其政策的规定，持有国务院或者省、自治区、直辖市 人民政府国有资产评估资格证书的资产评估公司、会计师事务所、审计事 务所、财务咨询公司，以及经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府国 有资产管理行政主管部门认可临时评估机构，可以从事国有资产的评估工 作，出售企业应当委托上述单位进行资产评估，对于委托不属于上述机构 进行资产评估的，不予认可。由此给购买方造成损失的，按照合同法有关 合同效力和违约责任的规定处理。由于评估资产的性质不同，因此对于不 同性质的资产要运用正确的方法进行评估。资产评估机构接受委托进行资 产的评定和估算后，要向委托单位提出资产评估结果报告书。最后，委托 单位将资产评估报告书报其主管部门审查，主管部门审查同意后，报同级 国有资产管理行政主管部门确认资产评估结果。经过确认的资产评估结果， 国有资产管理行政主管部门应当下达确认通知书。没有进行资产评估而签 订出售协议的，应当认定协议无效。由出售企业作为委托方来委托资产评估机构对资产进行评估属于出售 企业的权利，也属于其义务，因此，不能由购买方对出售企业的资产委托 评估机构进行资产评估。实践中，由于购买方委托资产评估机构进行评估 的，应当认定评估无效。对于资产评估未获批准的，出售方和购买方不能签订出售协议。已经 签订的，应当确认为无效。对于因协议无效导致当事人损失的，按照缔约 过失责任处理。对于资产价值低估的，或者评估报告严重失实的，人民法院应当根据 当事人的申请或者依职权重新委托评估机构进行评估，并以重新评估后的资产值来确定购买者承担债务的范围。如果低估或者严重失实是因欺诈或者购买者对于评估价值重大误解等情形导致买受人遭受重大损失的，购买 者有权依照合同法关于合同效力的规定认定合同的效力。8、出售价格的确认。 出售方应当以有关主管部门确认的评估值为依据，合理确定出售底价。并可以通过拍卖、招标或者协议转让等方式确定企业的收购价格。出售价 格不得低于底价。严禁低价 （即低于评估基准日确定的评估底价 ）出售企业， 以防国有资产流失。低价出售国有企业的，依照合同法有关合同效力的规 定处理。以招标、拍卖方式确定企业收购价格的，应当依照招标投标法 和拍卖法的规定处理。9、确定购买者。 出售方可以通过拍卖、招标或者协议等方式最终确定企业的购买者。10、购买者落实有关事宜。 在与出售方签订出售协议之前，购买者应当与社会保险经办机构落实 企业职工社会保险的事宜。如果企业有债权人的，还应当与债权人签订转 贷协议和还款协议，并提供相应的担保，以保障债权人的利益不因企业出 售受到影响。此外，为了保护债权金融机构的利益， 关于规范国有企业改制工作的 意见的规定，在改制过程中，必须要征得债权金融机构的同意，保全金 融债权，依法落实金融债务，国有企业才能改制。金融债务未落实的企业， 不得进行改制。11、签订出售协议。 确定购买者以后，出售方应当与购买者签订出售协议。采取协议转让 的方式出售的企业，经上一级人民政府审核批准后生效。因未获批准或者 在法庭辩论终结前未获补办手续的，不影响协议的成立，但是协议不能生效。签订企业出售协议后，各方应当按照公司法第 184 条的规定履行 债权人保护程序，没有履行债权人保护程序导致债权人主张权利的，企业 出售后，购买者应当承担债务。对于设定抵押、质押担保的出售企业的财 产，按照担保法的规定处理。企业出售时，如果出售方对所售企业的资产负债、损益状况、企业职 工安置等重大事项没有向购买者履行如实告知义务的，购买者有权就要求 出售方赔偿损失。购买者不得以所购买企业的资产作为抵押，获取银行贷款来购买企业。 如果购买者有上述行为的，出售方有权主张合同无效。按照有关法律、法规的规定，购买者应当一次性支付价款 ;一次性支付 价款确有困难的，经过双方协商，并经依照有关规定批准国有企业改制和 转让国有产权的单位批准，可以分期支付价款。分期支付价款的，首期付 款额不得低于价款的 30%，其余价款应当由受让方提供合法的担保，并在 首期付款之日起一年内支付完毕。未付价款部分参照银行贷款利率由购买 者向出售方支付利息。转让国有产权的价款优先用于支付解除劳动合同职 工的经济补偿金和移交社会保障机构管理职工的社会保险费，以及偿还拖 欠职工的债务和企业欠缴的社会保险费，剩余价款按照有关规定处理。 需要注意的是， 关于转让价款管理的规定， 国务院国有资产管理委员会 关 于规范国有企业改制工作的意见 （2003 年）和国家经济贸易委员会、财政 部、中国人民银行关于出售国有小型企业若干问题的意见的通知 （1999 年）作出了不同的规定。 改制的企业应当按照 2003 年发布的关于规范国有 企业改制工作的意见处理和核定价款 ;如果改制发生在该意见颁布之前， 则按照通知办理。由于在协议达成后，购买者已经全面接受企业的债权债务关系，因此 不宜应出售方的请求主张违约，但是购买者在尚未全额支付价款前单方面 终止协议的，已付款项不予退还。成交价确定后，须经国有资产管理部门 确认。被出售企业的产权出售成交后，被出售企业还应当编制结束完竣时 的会计报表，报企业主管部门、财政部门和国有资产管理部门。购买者尚未全额支付价款前，出售方应当派人监督企业财务状况;购买者确因生产经营需对企业固定资产进行处置的，应当经过出售方的同意 ;购 买者不得将企业有偿转让给其他所有制企业法人、合伙制企业或者自然人。 当然，如果购买者在全额付款后，有权将原企业予以有偿转让。12、办理企业产权变动证明、土地使用权证书和申请登记。 购买者全额支付价款后，财政部门、土地管理部门可按照规定为企业 办理产权变动证明和土地使用权证书。购买者还要及时办理企业法人变更 和税务登记等手续。如果出售企业的用地属于国有划拨的土地，购买者还 应当按照房地产法的规定与县级以上人民政府签订国有土地使用权出让合 同。被出售企业还应当自企业产权转让之后的 30 日内向国有资产管理部门 办理产权注销登记。13、权利义务的承担和职工的安置 企业出售后，如果原企业法人资格被注销的，购买企业应当承继原企 业的债权债务关系，接收原企业的职工和离退休人员，并根据劳动法的有 关规定履行义务，以确保职工的合法权益不受侵犯。如果原企业法人被注 销，购买企业以原企业的财产成立新法人的，原企业的债权债务由新法人 承受。14、未了事项的处理 被出售企业产权出售成交后，如果有未了的有关产权事项，由被出售企业的国有资产管理部门负责处理二、企业兼并 企业兼并包括企业合并、营业转让和企业收购三种形式。按照最高人 民法院有关的司法解释，企业兼并分为吸收合并、新设合并和控股式兼并 三种形式。无论采取哪种兼并方式，都要采取以下程序：1、初步确定兼并方和被兼并方企业。 兼并方和被兼并方企业一般通过产权市场或者直接洽谈的方式予以初 步确定，实践中，由于现有产权市场存在诸多不规范之处，因此采取直接 洽谈或者自找对象确定兼并方和被兼并方的情形较为常见。2、清产核资和财务审计。 企业采取兼并形式进行改制的，应当对被兼并方企业各类资产、负债 进行全面、 认真的清查，以清理债权、债务关系。要按照 “谁投资、谁所有、 谁受益 ”的原则，核实和界定国有资本金及其权益，以防止国有资产在兼并 中流失。企业兼并，必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格 的会计师事务所进行财务审计。如果经过兼并，企业改制为非国有制企业， 还要对企业的法定代表人进行离任审计。被兼并企业必须按照有关规定向 会计师事务所或者政府审计部门提供有关财务会计资料和文件。3、资产评估。 企业采取兼并形式进行改制的，必须按照国有资产评估管理办法 的规定，对资产实施评估。对于兼并方企业在兼并过程中转换成股份制企 业的，也要进行资产评估，以防止国有资产流失。资产评估的范围包括固 定资产、流动资产、无形资产 （包括知识产权和商誉，但是不包括以无形资 产对待的国有土地使用权 ）和其他资产。对于非国有投资者兼并企业的，由 直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的资产评估事务所对资产进 行评估。对于其他形式的兼并，应当按照国有资产评估管理办法的规 定，对国有资产实施评估。首先，被兼并企业应当向国有资产管理行政主 管部门申请评估立项，并呈交财产目录和有关的会计报表等资料。然后， 由国有资产管理行政主管部门进行审核。如果国有资产行政主管部门准予 评估立项的，申请单位应当委托资产评估机构进行评估。按照现行法规及 其政策的规定，持有国务院或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产评 估资格证书的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司， 以及经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理行政主管部 门认可临时评估机构，可以从事国有资产的评估工作，被兼并企业应当委 托上述单位进行资产评估，对于委托不属于上述机构进行资产评估的，不 予认可。资产评估机构接受委托进行资产的评定和估算后，要向委托单位 提出资产评估结果报告书。最后，委托单位将资产评估报告书报其主管部 门审查，主管部门审查同意后，报同级国有资产管理行政主管部门确认资 产评估结果。经过确认的资产评估结果，国有资产管理行政主管部门应当 下达确认通知书。没有进行资产评估而签订出售协议的，应当认定协议无 效。4、确定产权底价。被兼并企业应当以 被兼并企业应当以有关主管部门确认的评估值为 依据，合理确定出售底价。并可以通过招标、投标的方式确定成交价。成 交价不得低于底价 （但是允许成交价在底价的基础上有一定幅度的浮动，如 果浮动价低于评估价的 90%，要经过同级国有资产管理部门的批准 ）。未按 照规定进行评估的，一律不予办理产权变动手续。以招标、投标方式确定 成交价的，应当依照招标投标法的规定处理。对于自找对象的企业兼 并，可以协商议价，但是议价不得低于评估值所确认的底价。被兼并的企 业属于全民所有制企业性质的，成交价应当由国有资产管理部门予以确认。5、签署兼并协议和转让价款管理。成交价确定后，兼并双方的所有者应当签订兼并协议。全民所有制企 业被兼并的，由各级国有资产管理部门负责审核批准。尚未建立国有资产 管理部门的地方，由财政部门会同企业主管部门报同级政府作出决定。为 了使兼并工作顺利进行，应当征求被兼并方企业职工的意见，并做好职工 的思想工作。职工不同意兼并，不影响兼并协议的效力。集体所有制企业 被兼并的，应当由职工代表大会讨论通过，报主管部门备案。集体所有制 企业被兼并未经职工代表大会通过的，兼并协议不生效。因未获通过导致 兼并协议无效的，按照合同法有关缔约过失责任的规定处理，兼并企业也 可以就其所受的损失主张赔偿。已经实行承包或者租赁制的企业，在确定其被兼并时，应当按照有关规 定办理中止合同的手续。在没有办理中止合同手续之前，企业不得兼并。企业实施兼并的，按照有关法律、法规的规定，兼并方应当一次性支 付价款 ;一次性支付价款确有困难的，经过双方协商，并经依照有关规定批 准国有企业改制和转让国有产权的单位批准，可以分期支付价款。分期支 付价款的，首期付款额不得低于价款的 30%，其余价款应当由受让方提供 合法的担保，并在首期付款之日起一年内支付完毕。未付价款部分参照银 行贷款利率由购买者向出售方支付利息。转让国有产权的价款优先用于支 付解除劳动合同职工的经济补偿金和移交社会保障机构管理职工的社会保 险费，以及偿还拖欠职工的债务和企业欠缴的社会保险费，剩余价款按照 有关规定处理。此外，为了保护债权金融机构的利益， 关于规范国有企业改制工作的 意见的规定，在改制过程中，必须要征得债权金融机构的同意，保全金 融债权，依法落实金融债务，国有企业才能改制。金融债务未落实的企业， 不得进行改制。企业兼并协议自当事人签字盖章之日起生效。需要经政府主管部门批 准的，兼并协议自批准之日起生效 ;未经批准的，企业兼并协议不生效。但 是依照合同法及其有关司法解释的规定，当事人在一审法庭辩论终结前补 办报批手续的，兼并协议有效。6、办理产权转让的清算手续和法律手续。 被兼并方企业产权转让的收入，归该企业的产权所有者。如果被兼并 方企业是全民所有制，其净收入除国家另有规定外，由国有资产管理部门 解缴国库。如果被兼并企业属于集体所有制，其净收入按照产权归属分别 归不同的所有者。企业被兼并后，应当按照法律、法规的规定办理产权变动登记 （包括被 兼并企业向国有资产管理部门办理产权变动或者注销登记 ）和税务变更登记 ; 土地管理部门同时为兼并企业办理土地使用权权属证书，如果被兼并企业 的用地属于国有划拨的土地，兼并企业还应当按照房地产法的规定与县级 以上人民政府重新签订国有土地使用权出让合同。企业被兼并后，如果属于企业合并的，合并企业应当及时办理被兼并 企业的法人注销登记，没有办理注销登记，协议已经履行的，不影响兼并 协议的效力和兼并企业对被兼并企业债权债务的承担。属于控股式兼并的， 新设企业应当办理法人变更登记。7、权利义务的承担和职工的安置。 对于合并式兼并，兼并企业应当承继被兼并企业的债权和债务。在合 并过程中，如果当事人履行了债权人保护程序，债权人未在债权人保护程 序确定的期限内申报债权，则不能向兼并方主张债权 ;如果当事人未履行债 权人保护程序而进行企业兼并的，则兼并方应当承担被兼并方的负债。此 外，在吸收合并的情形下，如果被兼并企业的管理人隐瞒或者遗漏企业债 务的，如果债权人在债权人保护程序确定的期限内申报了债权，应当由兼 并企业承担申报的该笔债权。如果债权人未在债权人保护程序确定的期限 内申报债权，则兼并企业不承担该笔债权的清偿，被兼并企业的出资人负有对该笔债权的清偿责任。对于控股式兼并，由于被兼并企业仍然法人主体资格并未消灭，因此， 被控股企业的债务，仍由被兼并企业承担。当然，如果控股企业抽逃资金、 逃避债务，致使被控股企业无力偿还债务的除外。被兼并方的职工原则上由兼并企业接收。三、企业股份合作制改造 企业实施股份合作制改造具有营利性和互助性相结合，资本联合和劳 动联合的特点，因此，股份合作制成为集体企业和城市国有小型企业改革 的重要形式。企业股份合作制改造包括职工买断式股份合作制改造、企业 与职工共建式股份合作制改造和增资扩股式股份合作制改造。一般而言， 企业股份合作制改造一般遵循如下程序：1、拟定改制方案。企业进行股份合作制改造，应当拟定初步改制的方案。改制方案应当 对改制采取的形式进行初步的预定。企业应当根据企业的实际情况，拟定 采取职工买断式股份合作制改造、企业与职工共建式股份合作制改造，或 者是增资扩股式股份合作制改造。2、取得职工代表大会同意。企业实施股份合作制改造，应当取得职工代表大会的同意。对于国有 小型企业的股份合作制改造，没有取得职工代表大会同意进行股份合作制 改造的，应当根据案件的具体情况，对改制行为的效力进行综合判定 （买断 式企业股份合作制改造不存在此情形 ）。对于集体企业的股份合作制改造， 必须取得职工代表大会的同意，否则改制行为无效。3、取得出资人和上级主管部门的同意。 对于国有小型企业和须经审批程序的集体企业的股份合作制改造，要 取得出资人的同意，未经出资人和上级主管部门同意的，企业不得进行股份合作制改造。对于直接设立股份合作制企业的，则没有上述要求4、政府指定部门审批。企业股份合作制改造必须经过政府指定部门审批，未经指定部门审批 的，不得进行改制。对于直接设立股份合作制企业的，则没有上述要求。5、清产核资和财务审计。企业清产核资按照国家有关的规定进行，同时应当有职工出资人和职 工代表参加。一般而言，集体企业应当按照有关规定实施清产核资工作，国有其清 产核资工作应当按照关于规范国有企业改制工作的意见进行。清产核 资工作要求改制企业必须对企业的各类资产、负债进行全面清查，做到账、 卡、物、现今等齐全、准确、一致。要按照 “谁投资、谁所有、谁受益 ”的原 则，核实和界定产权。对于集体企业的清产核资，要防止属于国有资产部 分财产的流失 ;对于国有企业，还要实施财务审计工作，企业经股份合作制 改造成为非国有企业的，必须按照国家有关规定对企业的法定代表人进行 离任审计。6、产权界定和资产评估。 企业采取股份合作制改造形式进行改制的，必须按照国有资产评估 管理办法和关于发展城市股份合作制企业的指导意见的规定，实施 产权界定和资产评估，以防止国有资产流失。产权界定。按照谁投资谁享有产权的原则，搞好原有企业产权的界定 工作。国家、法人单位等出资人在企业中的投资及投资收益所形成的所有 者权益归出资人所有。企业原有奖金节余、工资储备基金，可以折成个人 股投入企业，也可以用于企业改制前的个人补充养老保险及医疗保险。 非经营性资产的剥离。原有企业非经营性资产可以进行剥离，独立运作或 者委托改制后的企业代管，减轻企业的负担。经政府批准，可以采取多种途径，解决企业改制前离退休人员养老统筹和医疗费用不足等问题。在非 经营性资产进行剥离的过程中，不得抽逃资产。资产评估。资产评估的范围包括固定资产、流动资产、无形资产和其 他资产。对于国有企业改制或者企业财产中涉及国有资产的集体企业改制， 改制企业应当向国有资产管理行政主管部门申请评估立项，由国有资产管 理行政主管部门进行审核。如果国有资产行政主管部门准予评估立项的， 申请单位应当委托资产评估机构进行评估。按照现行法规及其政策的规定， 持有国务院或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产评估资格证书的资 产评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司，以及经国务院 或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理行政主管部门认可临时评 估机构，可以从事国有资产的评估工作，被兼并企业应当委托上述单位进 行资产评估，对于委托不属于上述机构进行资产评估的，不予认可。对改 制成为非国有企业的，由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的 资产评估事务所对资产进行评估。集体企业还可以委托具有上述资格的权 威性评估机构进行资产评估。资产评估机构接受委托进行资产的评定和估 算后，要向委托单位提出资产评估结果报告书。对于属于国有企业的委托 单位，委托单位将资产评估报告书报其主管部门审查，主管部门审查同意 后，报同级国有资产管理行政主管部门确认资产评估结果。经过确认的资 产评估结果，国有资产管理行政主管部门应当下达确认通知书。没有进行 资产评估而签订出售协议的，应当认定协议无效。对于属于集体企业的委 托单位，资产评估结果也要经过出资人认可和有关部门的确认。7、投资入股和有偿转让。企业改制时，在资产评估的基础上，应当将企业资产扣除原企业债务 后折合成等额股份。对于买断式企业股份制改造的，应当由职工按照股份 数额投资入股，职工即成为出资人 ;对于企业与职工共建式股份合作制改造 的，在职工投资入股的基础上保留部分原产权关系 ;对于增资扩股式企业股 份合作制改造的，企业原有财产既可以部分保留产权，其余部分形成职工 股，也可以由原企业所有者保留产权，但是增资部分须向职工募集。无论 何种形式的企业股份合作制改造，必须保持职工持股份额在总股本中的大 多数，同时不得吸收企业以外的职工入股。在改制过程中，职工不能退股，但是亦不得使用强制手段要求职工投 资入股，强迫职工投资入股的行为应当认定为无效。由于该无效行为不影 响企业整体改制的效力，因此，以强制手段迫使职工入股的，相应股份可 以由其他职工购买。在改制过程中，应确定职工的出资方式。股东一般应以货币出资，也 可以用实物、工业产权等出资，但是劳务和欠资股不能作为出资的标的。 对于以实物、工业产权出资的，应当委托国家认可的资产评估机构对该出 资予以评估。为了防止国有资产的不当流失，属于国家和集体所有的净资产，在改 制时应当按照市场原则有偿转让，不能将国有、集体的净资产无偿分给个 人。转让企业国有资产、集体资产的收入，实行专项管理，用于国有经济 和集体经济的投入，可以留在改制后的企业有偿使用，也可以作为资本金 投入其他企业。在改制时必须防止将国有或者集体所有的财产无偿分给个 人，但是这并不影响以 “零 ”值转让产权给职工进行负债经营。 国家、法人保 留或者部分保留在原企业的产权的，应当以其净资产折为国家股和法人股。转让国有资产产权进行股份合作制改造的企业，还要根据国有资产 评估办法的规定进行资产评估外，还要依法确定产权底价，并按照规定 履行报批手续。具体可以参见国有小型企业出售和企业兼并有关报批手续 的程序和有关价款转让管理的有关规定。8、履行债权人保护程序并办理登记为了保护债权金融机构的利益， 关于规范国有企业改制工作的意见 的规定，在改制过程中，必须要征得债权金融机构的同意，保全金融债权， 依法落实金融债务，国有企业才能改制。金融债务未落实的企业，不得进 行改制。此外，企业在改制过程中，应当参照公司法的有关规定履行债权人保 护程序。并按照最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件 若干问题的规定第 11 条的规定确定当事人之间的权利义务关系。企业改造成为股份合作制企业的，应当向国有资产管理部门办理产权 变动登记和产权注销登记。并应当到工商行政管理部门办理变更登记。对 于改制实质完毕但没有办理变更登记的，如果因此导致诉讼的，改制企业 应当按照合同法解释的有关规定补办变更登记手续。未予补办的，改制企 业应当向债权人承担民事责任。如果在改制过程中导致土地用途和权属发生变更的，应当依照土地管 理法的规定办理土地变更登记手续。9、债权债务的承担。股份合作制企业是独立法人，应当以其全部资产承担民事责任，出资 人也仅以其出资额为限对企业的债务承担责任。在企业改为股份合作制企 业之后，股份合作制企业亦应当对改制前原企业的债务进行承继，并承担 民事责任。具体而言：(1) 对于实施买断式企业股份制改造的，即由企业职工买断企业产权， 将原企业改造为股份合作制的，原企业的债务，由改造后的股份合作制企 业承担。(2) 对于实施企业与职工共建式股份合作制改造的，即企业向其职工转 让部分产权，由企业与职工共同组建股份合作制的，原企业的债务由改造 后的股份合作制企业承担。(3) 对于增资扩股式企业股份合作制改造的，即企业通过其职工投资增 资扩股，将原企业改造为股份合作制企业的，原企业的债务由改造后的股 份合作制企业承担。四、利用外资改组国有企业 利用外资改组国有企业作为企业改制的一种综合性形式，一般包括以 下五种形式： (1) 转让产权改组，即国有企业的国有产权持有人将全部或者 部分产权转让给外国投资者，企业改组为外商投资企业 ;(2)转让股权改组， 即公司制企业的国有股权持有人将全部或者部分国有股权转让给外国投资 者，企业改组为外商投资企业 ;(3)转让债权改组，即国有企业的债权人将债 权转让给外国投资者，企业改组为外商投资企业 ;(4)出售资产改组，即国有 企业或者含有股权的公司制企业将企业的全部或者主要资产出售给外国投 资者，外国投资者以所购买的资产独自或者与出售资产的企业等共同设立 外商投资企业 ;(5)增资扩股式改组，即国有企业或者含国有股权的公司制企 业通过增资扩股吸收外国投资者投资，将企业改组为外商投资企业。对于 金融企业和上市公司的改组，因其性质所决定，不属于利用外资改组国有 企业的范围。利用外资改组国有企业一般遵循以下程序：1、征询意见和经过有关方面的同意。 转让国有企业产权或国有独资公司和两个以上的国有企业或其他两个 以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司的国有股权的，改组方(国有产权持有人 )应当事先征求被改组企业职工代表大会的意见。需要注意，征 求意见不等于必须经过其允许才能改组，即是否得到被改组企业职工代表 大会的同意不是改组的必备条件。转让公司制企业国有股权，应当经过被改组企业股东会同意。转让国 有企业债权的，应当经过被改组企业国有产权持有人的同意。企业出售全部或者主要资产的，应当事先征得国有产权持有人或者股东会的同意，并 通知债权人。这里的 “产权持有人 ”包括国家授权的部门或者国家授权投资的 机构、持有国有资本的企业及其他经济组织。未经产权持有人同意的，不 得进行改组 ;此外，对于企业出售全部或者主要资产的，应当按照合同法关 于债务移转的规定及时通知债权人。2、拟定申报材料和制定改组方案。改组方实施改组，应当拟定申报材料和制定改组方案。申报材料的内 容包括改组申请、可行性研究报告、改组方和被改组方企业的情况、外国 投资者的情况 （包括注册会计师审计的最近三年的财务报告和在中国境内拥 有实际控制权的同行业企业产品或者服务的市场占有率 ）。改组方案包括职 工安置、债权债务处置和企业重整方案。此外，改组方还应当准备改组后 的企业的经营范围和股权结构等文件。3、资产清查、产权界定、债权债务处理、财务审计和资产评估。企业改组前，国有产权持有人应当组织企业进行资产清查、产权界定、 债权债务处理，聘请具备资格的中介机构进行财务审计，按照国有资产 评估管理办法、国有资产评估管理若干问题的规定等有关规定进行资 产评估。评估结果按照规定核准或者备案后，作为确定国有产权、资产价 格的依据。关于资产清查、产权界定、债权债务处理、财务审计和资产评 估的运行可以参照前面述及的改制方式进行。4、批复。改组方应当向商务主管部门 （中央为商务部，地方没有设立商务主管部 门的，可以向同级经济贸易主管部门 ）提出改组申请，报送申请材料和附属 材料、改组方案等文件。接受申请的商务主管部门应当依照指导外商投资方向规定的权限 和有关法律法规进行审核。中央企业及其全资或者具有控制权的企业进行 改组的、被改组企业直接或者间接持有上市公司股权的、改组后的企业资 产总额不低于 3000 万美元的，由国务院商务主管部门审核 ;对可能导致市场 垄断、妨碍公平竞争的，在审核前组织听证。商务主管部门在收到改组申 请材料后 45 天内应当作出是否同意的批复 ;需要听证的，在 3 个月内作出是 否同意的批复。5、确定外国投资者及其转让价格。 企业改组以转让国有产权或者出售资产方式进行的，改组方应当优先 采用公开竞价方式确定外国投资者及其转让价格。转让价格不得低于关 于规范国有企业改制工作的意见以资产评估值确定的底价。6、签订转让协议。 改组方应当按照国家规定签订转让协议。转让协议的内容包括转让国 有产权的基本情况、职工安置、债权债务处理、转让比例、转让价格、付 款方式及其付款条件、产权交割事项以及企业重整等条款。改组方改组方 和外商投资者签订的转让协议应当按照财政部 关于印发 企业国有资本与 财务管理暂行办法 的通知的有关规定报批，即对于涉及母公司国有资本 变动的，中央管理企业报请国务院批准，地方管理企业报请地市级以上（ 含地市级 ）人民政府批准 ;子公司国有资本变动的，属于集团内部结构调整的， 由母公司审批，涉及集团外部的，由母公司报主管财政机关审批 ;子公司以 下企业国有资本变动的，由母公司审批。转让协议经批准后生效。转让协议应当附有国有产权登记证、被改组企业的审计及资产评估报 告核准或者备案情况、职工安置方案、改组方及被改组企业的有关决议、 被改组企业职工代表大会的意见或者决议等文件。外国投资者在以收购的资产投资设立外商投资企业之前，不得以上述 资产开展经营活动。7、办理审批和登记手续。改组方或被改组企业应当凭改组申请和转让协议的批准文件依照办理 外商投资企业的审批手续 ;改组后的企业或投资者应当持有效的批准文件按 照登记机关或住所地具有外商投资企业登记权的登记机关办理登记手续（ 一般为工商行政管理机关、 对外经济贸易主管部门或商务部门 ）;改组后的企业 为股份有限公司的，依照公司法的有关规定办理。改组方应当凭改组申请和转让协议的批准文件、外资外汇登记证明及 有关文件，按照有关规定办理国有产权交割手续和权属变更登记手续 （财政 主管部门或国有资产管理部门 ），并委托注册会计师依法出具验资报告。改 组后的企业用地原为国有划拨土地的，还应当按照土地管理法规的规定办 理土地使用权审批和出让手续，签订土地使用权出让合同并支付国有土地 使用出让金。此外，还应当办理税务登记。8、办理结汇和开立资本金帐户。改组方转让国有产权、债权或出售资产的外汇资金收入，应当凭改组 申请和转让协议的批准文件及有关文件报外汇管理部门批准后结汇。被改组企业通过增资扩股方式吸收外国投资者投资进行改组的，经外 汇管理部门批准，可以开立外汇资本金账户保留外国投资者投入的外汇资 金。9、价款支付。 以转让方式进行改组的，外国投资者一般应当在外商投资企业营业执 照颁发之日起 3 个月内支付全部价款。确有困难的，应当在营业执照颁发 之日起 6 个月内支付价款总额的 60%，其余款项应当依法提供担保，在一 年内付清。10、职工安置。 改组后企业控制权转移或企业的全部或主要经营资产出售给外国投资 者的，改组方和被改组企业应当制定妥善安置职工的方案，并应当经职工 代表大会审议通过。被改组企业应当以现有资产清偿拖欠职工的工资、未 退还的集资款、欠缴的社会保险费等各项费用。被改组企业与职工实行双 向选择。对留用职工要依法重新签订或变更劳动合同。对解除劳动合同的 职工要依法支付经济补偿金，对移交社会保险机构的职工要依法一次性缴 足社会保险费，所需资金从改组前被改组企业净资产抵扣，或从国有产权 持有人转让收益中优先支付。