PPP项目监管方案

PPP项目监管方案一、PPP项目监管的必要性近年来，PPP模式在我国基础设施和公共服务领域中的运用越来越广泛。一方面，PPP模式能够很好地解决政府在经济和社会发展过程中面临的财政建设资 金短缺和管理效率低下的问题；另一方面，政府如果不能对PPP项目参与主体和参与单位进行有效的监督和管理， 很容易出现各种矛盾和利益冲突。 因此，在 PPP项目中引入监管具有必要性。(1)解决社会资本和政府之间的矛盾PPP模式中，政府和社会资本共同组建的项目公司负责项目的设计、勘测、 融资、建设、运营和管理。从政府的角度来看，社会资本在项目建设、运营过程 中拥有更多与项目相关的信息，容易导致道德风险。建设期，承建商会偷工减料， 降低原材料成本；运营期，出于自身利益最大化，社会资本会粉饰报表，做低利 润，减少项目分红或是要求更多补贴；国有资产移交前期，社会资本会侵蚀国有 资产，损害国家利益。从社会资本的角度来看，政府处于强势地位，在项目执行 过程中拒绝履行承诺或是临时修改实施方案和合同事项屡见不鲜，最终导致社会资本投资亏损。由此看来，引入独立性监管机构来保障政府和社会资本双方的利 益尤为重要。(2)解决社会资本和公众之间的矛盾政府通过PPP模式引入社会资本虽然可以增加供给、优化风险、提高公共 服务效率和质量、促进创新和公平竞争，但基础设施行业的自然垄断特性、 特许 经营权的排他性和资源的稀缺性， 无法规避垄断的低效性，无法规避因垄断的低 效性带来的公共福利减少和公众负担加重。在医疗养老行业，由于资源的缺乏， 容易导致服务行业收费较高，成为普通老百姓眼中的奢饰品。在自来水行业中， 由于水价受限，自来水厂会通过压缩成本，满足自身的利益，而忽略水质和公众 的饮水安全。政府出于实现公众利益和社会效益最大化的目标，必须对PPP项目参与主体和参与单位进行监管。二、PPP模式下政府监管现状及国外经验借鉴（一）PPP模式下项目监管现状PPP项目监管有行政监管、司法监管、行业监管、社会监管等多种形式。由于缺乏公众与政府之间的互通平台， 社会监管形同虚设；基础设施和公共服务 行业缺乏自律性和组织性，行业监管起不到实质性作用；司法监管存在滞后性； 现阶段，我国PPP监管主要依靠政府行政监管。在现有政府监管体系中，以政府行政监管为主。国务院发展改革、财政、国 土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门 按照各自职责，负责相关领域基础设施和公共服务行业的特许经营规章、政策制定和监督管理工作。1 .政府监管角色定位不清晰，缺乏组织协调性PPP模式下，项目监管涉及到的政府部门较多， 各部门的监管角色定位不清 晰、分工不明确，致使监管职能交叉或监管缺位。例如，在某市污水处理厂PPP项目中，整个项目运作由市发改委牵头， 市住建局作为项目实施机构，市环保局 作为政府出资代表负责出资。在谈判过程中，住建局与投资人确定股权比例后， 环保局与住建局的意见相左，不愿按约定履行出资义务，致使与投资人要重新进 行谈判，影响PPP项目的总体进展和进度安排。此外，由于PPP项目全生命周期长、环节复杂、参与主体多，如果没有市、 县政府领导进行统一协调，成立项目协调小组，相关行政部门和行业主管可能不 愿意过多参与到PPP项目中来。某县财政部门牵头推进 PPP项目，并组织行业 主管部门一起参与项目物有所值和财政承受能力评审工作，由于行业主管部门对PPP不了解，在评审中未尽其职，事后需要向市政府上报PPP项目实施方案时，行业主管表示对项目中的方案不认可，不愿意承担相关责任。由此看来，建立 PPP项目协调小组对推进PPP项目顺利进行尤为重要，一般由市长（县长）和行 业主管部门分别任组长和副组长，组织协调其他相关部门对项目进行监督管理。2 .监管工作流于形式，政府部门缺乏项目监管意识我国PPP发展处于初级阶段，PPP项目监管工作相对落后。现阶段大多数的 PPP项目尚处于前期准备阶段，政府将监管的重点大多放在项目筛选、 识别和社 会资本准入方面，对项目后期建设和运营缺乏有效监管。 发改财政等相关行政部 门为加快PPP工作有效推进，发布多项指导意见和管理办法，而各地市、县政 府由于急于推动项目签约落地，多数监管工作不到位，起不到实质性作用。某些 地区市、县政府为获得财政奖励资金，盲目推广 PPP项目，项目的物有所值和 财政承受能力评审工作流于形式，导致一些非 PPP项目鱼目混珠。某市将许多 没有经营性质的公益性项目包装成 PPP项目，市财政部门和行业主管部门缺乏 对项目的监管意识，在项目识别阶段没有认真开展物有所值和财政承受能力评审 工作。3 .缺乏有效的监管机制和监管方法在现阶段PPP项目推进和实施过程中，项目准入监管借鉴了国外常用的物 有所值比较法和竞争性招投标法，但在后期建设、运营和移交阶段缺乏具体的监 管机制和方法。如在医疗养老行业，由于缺乏适用于PPP模式下的绩效考核机制和定价机制，致使监管部门不知道该以何种方式、 按照何种程序对项目服务水 平和收费价格进行监督管理。尤其是在价格监管方面，原有的成本导向法容易导 致垄断暴利现象，不适用于 PPP模式下的定价规则，社会资本因为制定过高的 收费价格不被公众接受，政府夹在社会资本和公众之间之间， 处于尴尬局面，最 后以社会资本放弃项目经营权结束合作。因此，需要建立合理的价格监管机制， 来规避因定价过高而产生暴利，和保证投资者合理收益，达到权衡公众利益和投 资人利益的目标。4 .监管的法律法规建设滞后目前，由于PPP项目在我国尚处于试行阶段，在法律层面没有系统、完善 的立法对PPP项目的全生命周期获得进行规范和指导，而现阶段所涉及的PPP相关法律较为分散且不具有针对性，如招投标法、合同法、建筑法 等，在PPP项目具体的实施操作和监督管理方面缺乏有力依据。相比较而言，PPP模式应用较成熟的国家，如英美、日本、新加坡、韩国等， 在PPP立法和相关行业法律制定方面做得较好。韩国于1994年颁布首部PPP法 促进私人资本参与社会间接资本投资法。1997年因亚洲金融风波的原因，致使政府资金急剧减少，投资能力下降，PPP法案被重新修订并更名为基 础设施公私伙伴关系法，法案废除一些对私人资本的限制，促进私人资本在韩 国城镇化中发挥更大的作用。2005年韩国第三次修订PPP法案，将其更名为民 间参与基础设施法。5 .监管机构不独立我国现有监管机构的人员组成、机构设谿以及权力来源都是由政府来决定而 不是通过专门的法律来规定、独立的机构来执行，使得现有监管机构不能独立的 行使监管权。监管机构在制定监管规则和规则执行方面都拥有较大的自由裁量 权，容易导致监管缺乏公平和效率。某市政府通过引入社会资本的方式共同建设 市级文化艺术馆，由于公开招标的条件设谿苛刻和不公平，导致两次公开招标失 败，最后通过竞争性磋商方式引入一家事先沟通好的承建单位作为投资方。止匕外，政府部门作为PPP项目中的参与者，和社会资本处于同等地位，理 应接受监管。如果监管机构不具备独立性，政府部门在 PPP中即是参赛者，又 是裁判员，会使社会资本处于不利地位。在某些 PPP项目中，政府授权地方城 投公司作为项目出资方参与项目运作，同时城投方又作为项目实施机构负责项目 监管和绩效考评工作，缺乏独立性。6 .监管队伍整体素质不高由于PPP项目项目生命周期长，操作流程复杂，项目建设与运营管理中的 参与主体多、组织关系复杂，要求监管人员熟悉PPP项目相关操作流程和政策法规。其次，不同类型的项目在技术经济上各有特点，从规划、投资、建设到运 营的整个过程涉及到的问题庞杂，不仅有专业的技术问题，还有法律、管理、审 计、财务等各个方面的问题，因此需要一支既懂得合同法规，又懂得项目投资、 项目管理及风险管理等各方面基本专业知识和技能的高素质人才，这样才能对PPP项目在建设运营中进行全方位有效的监管。(二)国外公用事业监管经验借鉴和启示1.国外公用事业监管经验借鉴自20世纪70年代以来，许多发达国家在城市公共事业中引入市场机制， 政 府监管的范围由传统的资格审查、 数量限制、许可证等限制性进入的方式，转变 为通过特许经营合同进行监管的方式，并注重引入市场竞争的积极作用。(1)英国监管模式英国公用事业的管理体制改革包含在民营化改革进程中，主要包括完善法 律、建立独立的监管机构、引入市场竞争。健全法律法规。为明确改革的法律依据和实施程序，采取立法先行策略。 英国政府于1989年颁布了自来水法，允许10个地区自来水公司民营化，授 予自来水公司特许经营权，并对自来水生产与运营进行管制；1989年颁布了电 力法，把电力企业分割为电网、分销和生产公司。这些法律的制定为不同产业 的政府监管体制改革提供了法律依据。实行独立的政府管制机构。采用垂直监管模式，设立了统一全国性的监管 机构，并在各地各个产业都设谿了分支管制机构，由负责各产业的国务大臣委任总监，并授予其发放企业经营许可证，管制企业产品的价格、质量以及投资等行 为的法定权利。如英国城市水务行业服务监管的基本架构是将环境、经济和社会以及饮用水质量三个方面的监管职能分别纳入三个独立的监管部门，并统一于英国政府环境部。其中，水务办公室的主要职能是经济和社会方面的监督；饮用水监督委员会是饮用水水质的监管单位；环境监管局具体负责环境保护方面的监 督。它们与环境部的权力划分一般为： 环境部任命各独立部门的总监，制定具体 的监管改革措施，设计监管改革方案；独立部门则负责执行政策、监督市场、提 出建议和处理具体的监管事务等。实行有效竞争和最高限价监管政策。在管制方法上，相继采取了特许招投 标、最高限价管制模型、区域间竞争等激励性管制手段，以最大限度地在这些产 业内引入竞争。依据通货膨胀率和企业的生产效率增长率， 确定最高限价，企业