第三讲 公共事业管理主体.ppt

第三讲 公共事业管理主体现阶段我国公共事业管理主体系统由政府组织、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、城市居民委员会、村民委员会、业主委员会和公用企业组织等组成。第三讲 公共事业管理主体政府组织社会组织公用企业组织机关法人机关法人事业单位法人事业单位法人社会团体法人社会团体法人企业法人企业法人中华人民共和国民法通则第36条“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。” 企业法人企业法人 机关法人 事业单位法人 社会团体法人非企业法人法人一、政府组织主体第三讲第三讲公共事业管理公共事业管理主体主体一、政府组织主体“政府”的含义政府组织的特征机关法人的功能第三讲第三讲公共事业管理公共事业管理主体主体（一）“政府”的含义狭义：行政机关广义：包括立法、行政、司法机构在内的行使国家公共权力的所有机关政府组织主体：掌握着国家公共权力，运用强制性和非强制性的手段，对公共事务和社会事务进行管理或服务，达到维护社会秩序，实现公共利益和社会利益目标的管理主体。（二）政府组织的特征1、公共性2、强制性3、权威性4、政治性5、非营利性6、公开性7、系统性8、公共事务的独占性与社会事务的分享性政府在公共事业管理中地位如何？政府应该是公共事业管理的唯一主体。政府不应成为公共事业管理的主体，公共事业管理的主体应该是以非政府组织为主的公共事业组织。首先，公共事业中包含必须由政府提供的纯公共物品。其次，准公共物品并非必须由非政府组织提供。政府提供准公共物品并非必然是低效率的。政府是公共事业管理的核心 其一，政府决定着整个公共事业管理的其一，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。基本范围、基本性质和基本方向。 宏观管理者宏观管理者其二，政府决定着整个公共事业管理的其二，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。体制和运行。 组织者组织者 其三，政府是公共事业管理中其他管理其三，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。主体的管理者。 目标责任者目标责任者机构机构主要职能主要职能对应的监管环节对应的监管环节功能定位功能定位北京市北京市发展发展和改革和改革委员会委员会（1）投资立项审批、核准或）投资立项审批、核准或备案；（备案；（2）价格监管；（）价格监管；（3）负责政府采购招投标工作。负责政府采购招投标工作。（1）项目立项；（）项目立项；（2）产品和服务定价或价产品和服务定价或价格调整；（格调整；（3）特许经）特许经营者的选择营者的选择招投招投标。标。市场市场准入准入监管监管和和价格监管价格监管北京市北京市市政管理市政管理委员会委员会城市城市市政基础设施、公用事业、市政基础设施、公用事业、环境卫生、市容环境等方面综环境卫生、市容环境等方面综合管理协调。合管理协调。有关有关监管的立法、政监管的立法、政策制定、项目立项申策制定、项目立项申报、监管执法、运营报、监管执法、运营管理质量标准制定及管理质量标准制定及监管等。监管等。综合综合协调协调北京市北京市建设建设委员会委员会负责负责城市建设综合开发监督管城市建设综合开发监督管理、工程建设招投标管理、工理、工程建设招投标管理、工程质量管理、工程质量监管、程质量管理、工程质量监管、建筑企业资质认定与审查和建建筑企业资质认定与审查和建设市场监管。设市场监管。基础基础设施或公用事业设施或公用事业项目建设监管。项目建设监管。专项专项职能监管职能监管北京市北京市水水务局务局统一统一监管市水资源；负责供水、监管市水资源；负责供水、排水、污水处理行业管理，包排水、污水处理行业管理，包括技术、运营、服务或供应管括技术、运营、服务或供应管理规范和技术标准的制定；特理规范和技术标准的制定；特许经营实施；水质监管；水务许经营实施；水质监管；水务工程和水务设施管理等。工程和水务设施管理等。特许经营特许经营权授予、取权授予、取水管理、产品或服务水管理、产品或服务质量监管等。质量监管等。行业行业主管主管城市公用事业监管体系（以北京市为例）城市公用事业监管体系（以北京市为例）三、机关法人的地位与功能1、含义、含义 根据法律规定或行政命令而成立，依法享有国家赋予的行政权力，以国家预算作为独立的活动经费，具有法人地位的中央和地方各级国家机关。2、基本特征、基本特征 1）处理公共事务和社会事务 2）具有民事权利能力和民事行为能力，履行相应民事义务，承担民事责任 3）有独立经费 4）依照法律或行政命令成立3、意义、意义 1）平等的法律地位 2）降低交易风险 3）确保各公共权力行使机关的相对独立性 4）使机关法人成为一个独立核算单位 5）满足党政分工的需要 6）约束规范机关法人的民事行为4、功能、功能 1）以市场主体身份直接提供公共物品，为社会提供服务 2）以市场主体身份参与市场交易，通过提供补贴、公私合作等方式推动公共产品质量和效率的提升，以降低市场的不公平竞争。 3）通过制定法律法规对垄断性公用事业进行特殊管理。 4）以民事行为主体身份参与和管理社会事务，承担相应的民事责任。县长办公会违法行政 政府赔偿企业百万P74 引导案例德国州和地方政府的公共服务机构四种模式：（1）政府主导、非市场化运作的机构。（2）政府主导、市场化运作的机构。（3）地方自由企业。（4）公司。二、社会组织主体第三讲第三讲公共事业管理公共事业管理主体主体包括：全美医院中的包括：全美医院中的51，高校中的，高校中的46，博，博物馆中的物馆中的86，艺术团中的，艺术团中的90，以及社会服，以及社会服务组织中的务组织中的58。由非营利组织、企业组织和政府机构提供的政府出资的人类服务活动比例领域领域由以下机构提供的服务比例由以下机构提供的服务比例非营利组织非营利组织企业组织企业组织政府政府总计总计社会服务社会服务56%56%4%4%40%40%100%100%就业就业/ /培训培训48 %48 %8 %8 %43 %43 %100%100%住房住房/ /社区发展社区发展5 %5 %7 %7 %88 %88 %100%100%卫生卫生44 %44 %23 %23 %33 %33 %100%100%艺术艺术/ /文化文化51 %51 %少于少于0.5%0.5%49 %49 %100%100%所有所有42 %42 %19 %19 %39 %39 %100%100%二、社会组织（SOCIAL ORG.）社会组织主体概述事业单位法人社会团体法人第三讲第三讲公共事业管理公共事业管理主体主体（一）社会组织主体1、含义 政府组织和市场组织以外的不以营利为目的和主要开展公益性或互益性社会服务活动的自治性社会组织。2、特征萨拉蒙 组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性3、中国社会组织、中国社会组织1）基本特征）基本特征合法性正规性准行政主体、行政相对人与民事主体的法律地位并存非营利性与营利性并存2）其他特征）其他特征政府主导色彩浓厚官民二重性合法性程度低不够规范结构和功能没有定型欠成熟重登记轻监管环境不利（二）事业单位法人1、含义国家为了社会公益目的而设立的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。（事业单位登事业单位登记管理暂行条例记管理暂行条例Z1998-10-25 ）2、特征1）服务性 2）公益性 3）实体性 4）公有性截至年月，全国共有事业单位万个，从业人员多万人。其中，教育单位万个，从业人员万人；卫生单位万个，从业人员万人；文化单位万个，从业人员万人；科研单位多个，从业人员万人。（中编办）。4、地位1）提供公益服务的社会组织2）国家机关的延伸和支撑3）独立的民事权利和义务主体3、分类1）行政管理类事业单位城管监察、环境检测、土地监察、市政规划等2）公益类事业单位中国残联、经济仲裁委员会、教育、科学、文化、卫生等 3）经营类事业单位后勤服务单位、开发应用型科研院所、工程勘察设计单位、经济鉴证类社会中介机构等上海做法：美国由非政府组织、企业组织和政府机构提供的政府出资的社会服务活动比例（三）社会团体法人1、含义社会团体是法人或自然人基于公益事业、行业协调或同道志趣而自愿成立，依照章程规定从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等社会活动，具有独立法人资格的社会组织。（分须登记和免予登记两种）大部分民间组织都属于“社会团体法人”年年 份份民间组织合计民间组织合计社会团体社会团体民办非企业民办非企业基金会基金会YearYearTotal No. of NGOsSocial OrganizationsNoNGOvernmental andFoundationsNoncommercial Enterprises19881988444644461990199010855108551995199518058318058320002000153322130668226542001200121093912880582134200220022445091332971112122003200326661214116712449195420042004289476153359135181936200520053197621711501476379752006200635439311919461613031144注：注：20012001年以前的基金会含在社会团体内。年以前的基金会含在社会团体内。中国历年民间组织情况（1988-2006）截至10年：44万中国历年民间组织情况（1988-2006）2、功能1）协助政府执行法律，教育和组织会员遵守法律法规；2）协助政府对本行业、本领域进行一定的指导和管理；3）向政府反映情况，提出合理建议；4）维护会员的合法权益；5）根据社会团体的活动能力和职责范围；6）监督公共政策与行政行为。华文大直播王振耀司长肯定NGO的社会管理职能 注册困难 资金困难 人才匮乏资源困境 定位困难 知识困境能力困境 信任困境 参与困境 监管困境发展困境3、面临的困境和原因一些原因政府 缺乏培育意识和措施 扶持政策难落实到位 未形成有效监管机制社会 社会公益意识未普遍化 社会监督处于缺位状态自身 组织定位不够明确 内部治理比较混乱 人员素质相对偏低十二五规划：第三十九章十二五规划：第三十九章 加强社会组织建设加强社会组织建设坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。第一节促进社会组织发展促进社会组织发展改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。推动行业协会、商会改革和发展，强化行业自律，发挥沟通企业与政府的作用。完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围。第二节加强社会组织监管加强社会组织监管完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。健全法律法规，严格依法监管。建立社会组织监管机制和管理信息平台，制定社会组织行为规范和活动准则，提高政府监管效力。实行社会组织信息公开和评估制度，完善失信惩罚机制，强化社会监管。引导社会组织完善内部治理结构，提高自律性。三、公用企业组织主体三 、公用企业组织 含义特征功能第三讲第三讲公共事业管理公共事业管理主体主体（一）公用企业组织的含义公用企业或公用事业（public utililties）是指为社会提供包括邮政、电信、供电、供水、交通、天然气、污水处理、环境卫生、园林绿化等基础性公共服务，并接受政府管制的投资者或经营者。公共事业提供主体的三种变化：1、国企改制，退出公用企业领域；2、公用企业管理方式改良；3、私营部门（含外资企业）进入公共事业领域（二）公用企业组织的特征1、受控的营利性：公用企业组织的营利性是受公共权力控制的营利性，追求利润的同时需要兼顾社会的公益性2、基础性：是社会运行的基础性经济行业3、低廉的收费4、垄断性：市场的弱竞争性和消费的弱选择性。天然的垄断性5、管制性：受到政府的监督或约束6、公益性：服务对象面向社会组织和社会成员（三）公用企业组织的功能1、执行国家法律2、提供基础服务3、进行市场化运营4、改善服务5、增加就业6、完善法人治理结构补充内容1：大城市公交大城市公交服务供给服务供给管理机构管理机构运营形式运营形式补贴额度补贴额度票价情况票价情况公交出行公交出行分担率分担率美国纽约美国纽约市公共交通市公共交通局局市公共交通市公共交通局局高额高额低低80%80%法国巴黎法国巴黎城市交通管城市交通管理委员会理委员会私营、公私私营、公私合营和合营和国营国营高额高额低低61%61%日本东京日本东京交通局交通局私营、公私私营、公私合营和合营和国营国营高额高额低低80%80%巴巴 西西库里蒂巴库里蒂巴 城市公交公城市公交公司（市政府司（市政府管理）管理）私营私营补贴公交基补贴公交基础设施础设施低低75%75%中国香港中国香港 运输署运输署私营私营无无市场市场89%89%中国北京中国北京公共交通管公共交通管理局理局国营国营高额高额低低30%30%不同城市公交服务供给情况横向对比资料不同城市公交服务供给情况横向对比资料可抉择公共服务供给机制的选项图可抉择公共服务供给机制（ASD）的检验问题可抉择公共服务供给机制的选择流程补充内容2： 是指为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。通过在项目的建设期和运营期广泛采取民营化方式，向公用事业领域引入民间资本。采取招标方式选择投资商、建设商和运营商，降低项目建设和运营等环节的成本。时间时间阶段阶段内容内容特点特点局限局限1984-1984-19921992经营经营承包承包和拨改贷和拨改贷公用事业公用事业企业内部改革企业内部改革投融资体制改革：拨改投融资体制改革：拨改贷、外国政府、国际金贷、外国政府、国际金融组织贷款融组织贷款水水价制度、企价制度、企业经营管理模业经营管理模式、政府投资式、政府投资模式没有根本模式没有根本改变改变1992-1992-19981998建立建立现代现代企业制度企业制度和引入外和引入外资资公用公用企业按公司法企业按公司法改组改制改组改制外资获准投资、建设并外资获准投资、建设并经营管理经营管理水价改革出现突破水价改革出现突破厂厂网分开网分开包销水量包销水量固定回报固定回报缺乏缺乏经验经验过高固定回报过高固定回报隐患隐患1998-1998-20022002存量存量资产资产盘活盘活外资外资大规模进入大规模进入国内资本进入（民营资国内资本进入（民营资本、上市公司）本、上市公司）跨区域经营出现跨区域经营出现产权产权交易交易地方地方探索为主探索为主2002-2002-今今中央政府中央政府全面推动全面推动中央政府中央政府出台了一系列出台了一系列政策试图推动、规范、政策试图推动、规范、深化市政公用行业改革深化市政公用行业改革特许经营制度逐渐形成特许经营制度逐渐形成配套改革与政策提上日配套改革与政策提上日程程超越超越了招商引了招商引资的驱动资的驱动提高公用事业提高公用事业的运营效率、的运营效率、转变政府职能、转变政府职能、建立监管体系建立监管体系等成为主要方等成为主要方向向以政策文件以政策文件进进行推动，没有行推动，没有进入法律、宪进入法律、宪政层次政层次PPPPPP在中国公用事业领域的发展历程在中国公用事业领域的发展历程各种各种PPPPPP模式的比较分析模式的比较分析PPPPPP模式模式是否是否涉涉及融资及融资资产资产归属归属回报回报方式方式私人私人承担的主要风险承担的主要风险作业作业外包外包否否政府政府作业作业费、奖金费、奖金技术技术委托委托运营运营否否政府政府委托委托费、奖金或费、奖金或分成分成技术技术、经营管理、经营管理BTBT是是建设建设期：私人期：私人建成后：政府建成后：政府收购收购价款价款资产资产（短期）、建设、（短期）、建设、财务（汇率、利率）财务（汇率、利率）BTOBTO是是建设建设期：私人期：私人建成后：政府建成后：政府收购收购价款价款资产资产（短期）、建设、（短期）、建设、财务（汇率、利率）、财务（汇率、利率）、经营管理经营管理合资合资合作合作是是合资合资：共同拥：共同拥有，具体比例有，具体比例依协议依协议合作：依协议合作：依协议合资合资：利润分红：利润分红合作：依协议，合作：依协议，可提前回收投资可提前回收投资资产资产、财务（汇率、利、财务（汇率、利率）、经营管理率）、经营管理（共担，依协议）（共担，依协议）股权股权转让转让是是具体具体比例依协议比例依协议利润利润分红分红资产资产、财务（汇、财务（汇率、利率）、经率、利率）、经营管理营管理（共担，依协议）（共担，依协议）TOTTOT是是私人私人经营经营利润利润建设建设以外的所有以外的所有风险（有期限）风险（有期限）ROTROT是是B-BOTB-BOT：私人：私人L-BOTL-BOT：共同：共同经营经营利润利润部分部分建设风险建设风险+建建设以外的所有风设以外的所有风险（有期限）险（有期限）BOTBOT是是建设建设与运营期：与运营期：私人私人运营期后：政府运营期后：政府经营经营利润利润所有所有风险（有期风险（有期限）限）BOOBOO是是私人私人经营经营利润利润所有所有风险（无期风险（无期限）限）PPPPPP模式模式是否是否涉涉及融资及融资资产资产归属归属回报方式回报方式私人私人承担的主要承担的主要风险风险作业外包（作业外包（Operation Outsourcing）是指政府或政府性是指政府或政府性公司以签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委公司以签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业或个人去承担和完成，以期达到集中资源和托给外部企业或个人去承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。注意力于自己的核心事务的目的。适用范围：作业外包模式适合于简单的辅助性工作或事适用范围：作业外包模式适合于简单的辅助性工作或事务，这些工作既有一定的专业性，又便于成果检查，而且务，这些工作既有一定的专业性，又便于成果检查，而且可以通过公开竞争的方式进行作业外包委托，使政府方获可以通过公开竞争的方式进行作业外包委托，使政府方获得更优的合同条件；合同期通常在得更优的合同条件；合同期通常在5年以下。对在营项目年以下。对在营项目还可以采用管理竞争（还可以采用管理竞争（Managed Competition） 的方式的方式让现有的公共机构与民营机构开展竞争。让现有的公共机构与民营机构开展竞争。 委托运营（委托运营（Operation & Maintenance Contract）是指是指拥有公用基础设施所有权的政府部门通过签定委托运营合拥有公用基础设施所有权的政府部门通过签定委托运营合同，将设施的运营和维护工作交给民营机构完成；民营机同，将设施的运营和维护工作交给民营机构完成；民营机构对设施的日常运营负责，但不承担资本性投资和风险。构对设施的日常运营负责，但不承担资本性投资和风险。通常政府部门向民营机构支付服务成本和委托管理报酬。通常政府部门向民营机构支付服务成本和委托管理报酬。适用范围：委托运营模式适合于物理外围及责任边界比适用范围：委托运营模式适合于物理外围及责任边界比较容易划分，同时其运营管理需要专业化队伍和经验的水较容易划分，同时其运营管理需要专业化队伍和经验的水务设施，譬如污水处理厂；政府并不急于套现设施投资，务设施，譬如污水处理厂；政府并不急于套现设施投资，而着眼于提高设施运营管理和服务的质量；或者没有足够而着眼于提高设施运营管理和服务的质量；或者没有足够专业化队伍应对。专业化队伍应对。 BT（Build-Transfer）也即建设）也即建设-回购模式回购模式，是指民营机，是指民营机构与政府方签约后，设立项目公司以阶段性业主身份负责构与政府方签约后，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府，某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府，从而享有在一定期限内分次收回回购款（包含设施建设成从而享有在一定期限内分次收回回购款（包含设施建设成本及融资回报）的权利。本及融资回报）的权利。适用范围：适用范围：BT模式适合于缺乏收入补偿机制的设施，模式适合于缺乏收入补偿机制的设施，譬如污水管网的建设投资；对建设财力薄弱的地方政府或譬如污水管网的建设投资；对建设财力薄弱的地方政府或融资能力强的承包商都具有很大的吸引力；但容易蜕变为融资能力强的承包商都具有很大的吸引力；但容易蜕变为政府负债融资的工具。政府负债融资的工具。2006年年1月建设部、发改委等四部月建设部、发改委等四部委联合发文，禁止政府投资项目采用带资承包方式进行建委联合发文，禁止政府投资项目采用带资承包方式进行建设可能对设可能对BT模式造成一定的负面影响。模式造成一定的负面影响。BTO（Build-Transfer-Operate，建设，建设-移交移交-运营）运营）是指是指民营机构为公用基础设施融资并负责其建设，完工后即将民营机构为公用基础设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权（注意实体资产仍由民营机构占有）移交给政设施所有权（注意实体资产仍由民营机构占有）移交给政府方；随后政府方再授予该民营机构经营该设施的长期合府方；随后政府方再授予该民营机构经营该设施的长期合同，使其通过向用户收费，收回投资并获得合理回报。同，使其通过向用户收费，收回投资并获得合理回报。适用范围：适用范围：BTO模式适合于有收费权的新建设施，譬模式适合于有收费权的新建设施，譬如水厂、污水处理厂等终端处理设施，政府希望在运营期如水厂、污水处理厂等终端处理设施，政府希望在运营期内保持对设施的所有权控制。事实上，国内操作的相当部内保持对设施的所有权控制。事实上，国内操作的相当部分名为分名为BOT的项目，若严格从合同条件界定，更接近于的项目，若严格从合同条件界定，更接近于BTO模式，因为其特许协议中规定政府对项目资产和土模式，因为其特许协议中规定政府对项目资产和土地使用权等拥有所有权。地使用权等拥有所有权。 合资合作合资合作是指政府方以公用企业的资产与民营机构（通是指政府方以公用企业的资产与民营机构（通常以现金方式出资）共同组建合资公司，负责原国有独资常以现金方式出资）共同组建合资公司，负责原国有独资的公用企业的经营。同样地，政府将授予新合资公司特许的公用企业的经营。同样地，政府将授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。适用范围：最后两种模式都是对公用企业全面业务的公适用范围：最后两种模式都是对公用企业全面业务的公私合作，均涉及国有独资企业的改制和职工安置等共性问私合作，均涉及国有独资企业的改制和职工安置等共性问题，但也存在诸多差异，其中最大的一点不同在于引入外题，但也存在诸多差异，其中最大的一点不同在于引入外部资金的流向：股权转让方式所获资金归国资管理部资金的流向：股权转让方式所获资金归国资管理/股东股东代表单位，合资方式引入资金则留在公用企业本身。代表单位，合资方式引入资金则留在公用企业本身。股权股权/产权转让产权转让是指政府将国有独资或国有控股的公用是指政府将国有独资或国有控股的公用企业的部分产权企业的部分产权/股权转让给民营机构，在公用企业建立股权转让给民营机构，在公用企业建立和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政府授予新合和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。适用范围：股权转让模式适合于包含制水、输配、销售适用范围：股权转让模式适合于包含制水、输配、销售在内的全系统水务企业的战略投资人引进，特别是终端处在内的全系统水务企业的战略投资人引进，特别是终端处理设施与管道网络合并运作的改制引资项目。理设施与管道网络合并运作的改制引资项目。 常州市自来水集团公司国有产权转让项目常州市自来水集团公司国有产权转让项目常州市自来水集团公司（以下简称常州市自来水集团公司（以下简称“公司公司”）始建于）始建于19271927年，现有年，现有职工职工707707人，设计供水能力人，设计供水能力7171万立方米万立方米/ /日，平均日供水日，平均日供水4545万立方米，万立方米，管网总长度约管网总长度约16871687千米，服务面积约千米，服务面积约622622平方公里，服务人口约平方公里，服务人口约112112万万人。人。转让标的：常州市自来水集团公司转让标的：常州市自来水集团公司49%49%的国有产权的国有产权特许经营期、合作期限：特许经营期、合作期限：3030年年投资者遴选方式：公开招商投资者遴选方式：公开招商报价方式：以水司国有资产评估值为基础，投资者在对项目进行充报价方式：以水司国有资产评估值为基础，投资者在对项目进行充分调研和价值评估后，竞投分调研和价值评估后，竞投49%49%的股权转让价的股权转让价20052005年年9 9月，通过竞争性公开招商，法国威立雅水务月，通过竞争性公开招商，法国威立雅水务- -中信泰富联合体中信泰富联合体获得常州水司获得常州水司49%49%国有产权及国有产权及3030年特许经营权，与常州城建集团组建年特许经营权，与常州城建集团组建中外合资企业。中外合资企业。 原常州水司净资产评估值原常州水司净资产评估值7.667.66亿，对应亿，对应49%49%部分的成交额为部分的成交额为4.54.5亿左右亿左右，溢价约，溢价约20%20%。企业原在职员工全部进入新的合资公司，身份转换及安置费用由政企业原在职员工全部进入新的合资公司，身份转换及安置费用由政府方从转让收入中支付。府方从转让收入中支付。TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交，移交-运营运营-移交）移交）是指政府部门将拥有的公用基础设施移交给民营机构运营是指政府部门将拥有的公用基础设施移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，以获得一定期限内，通常民营机构需要支付一笔转让款，以获得一定期限内运营管理该设施的收费权，民营机构通过收费收回投资、运营管理该设施的收费权，民营机构通过收费收回投资、获得回报；期满后再将设施无偿移交给政府方。获得回报；期满后再将设施无偿移交给政府方。适用范围：适用范围：TOT模式适合于有收费补偿机制的存量设模式适合于有收费补偿机制的存量设施，政府部门希望通过经营权转让套现。在国内实践中，施，政府部门希望通过经营权转让套现。在国内实践中，移交给民营机构的仅为经营权还是包含资产所有权的两种移交给民营机构的仅为经营权还是包含资产所有权的两种交易条件都出现过。前一种交易条件下，非常类似于政府交易条件都出现过。前一种交易条件下，非常类似于政府一次性收回几十年设施租金，因此称为一次性收回几十年设施租金，因此称为POT（Purchase-Operate-Transfer，收购，收购-运营运营-移交）可能更准确；若不移交）可能更准确；若不为融资计，可以采用为融资计，可以采用LOT（Lease-Operate-Transfer，租，租赁赁-运营运营-移交）的模式引入民营机构，政府仍可获定期租移交）的模式引入民营机构，政府仍可获定期租金收入。金收入。(常州城北污水处理厂、长沙第一污水处理厂常州城北污水处理厂、长沙第一污水处理厂)常州城北污水处理厂是常州市现有规模最大的二级城市污水处理常州城北污水处理厂是常州市现有规模最大的二级城市污水处理厂，分三期建成，设计处理能力达厂，分三期建成，设计处理能力达1515万立方米万立方米/ /日，采用日，采用A A2 2/O/O工艺工艺，主要接纳常州市区中、北部的生活污水和部分以印染污水为主的，主要接纳常州市区中、北部的生活污水和部分以印染污水为主的工业污水，服务面积约工业污水，服务面积约5050平方公里，服务人口约平方公里，服务人口约6060万。一期工程获万。一期工程获“中国市政工程金杯奖中国市政工程金杯奖”，投产运营后曾获得，投产运营后曾获得“全国城市污水处理全国城市污水处理厂运行管理示范项目厂运行管理示范项目”称号，称号，20042004年被评为年被评为“全国十佳城市污水处全国十佳城市污水处理厂理厂”。经过比选确定济邦咨询公司担任项目的招商方顾问。经过比选确定济邦咨询公司担任项目的招商方顾问。本本TOTTOT案原定采用协议转让方式，案原定采用协议转让方式，20042004年年3 3月建设部月建设部126126号令（号令（市政公用事业特许经营管理办法市政公用事业特许经营管理办法）颁布，明确规定必须）颁布，明确规定必须“通过市通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者”。协议谈判终止。协议谈判终止，重新采用公开招商的方式转让城北项目特许经营权。，重新采用公开招商的方式转让城北项目特许经营权。为鼓励投资者通过方案优化、提高管理水平来降低处理成本的目为鼓励投资者通过方案优化、提高管理水平来降低处理成本的目的，中介顾问在招商方案中设计了一系列保障目标达成的手段。如的，中介顾问在招商方案中设计了一系列保障目标达成的手段。如，投资建议书采用综合评审原则，即总评分中不但重视投资者的商，投资建议书采用综合评审原则，即总评分中不但重视投资者的商务报价（务报价（60%60%），也综合考虑投资者在技术方案、财务方案、法律），也综合考虑投资者在技术方案、财务方案、法律人事方案等其他方面的规划、说明与承诺，在招商文件中事先规定人事方案等其他方面的规划、说明与承诺，在招商文件中事先规定综合评审原则和各方案的得分占比，引导投资人不要一味追求商务综合评审原则和各方案的得分占比，引导投资人不要一味追求商务报价最具竞争性（服务单价低或转让价高）。报价最具竞争性（服务单价低或转让价高）。该项目的最后中选者该项目的最后中选者深圳市水务（集团）有限公司即是在商深圳市水务（集团）有限公司即是在商务报价排名第三、综合评审排名第二的情况下，在最后谈判阶段以务报价排名第三、综合评审排名第二的情况下，在最后谈判阶段以其综合实力和诚信赢得了政府方的青睐。其综合实力和诚信赢得了政府方的青睐。（1 1）公开招商、规范运作）公开招商、规范运作（2 2）权利义务基本平衡）权利义务基本平衡（3 3）前期工作细致深入）前期工作细致深入（4 4）综合服务最优者中标）综合服务最优者中标ROT（Renovate-Operate-Transfer，改扩建，改扩建-运营运营-移交移交）是指政府部门将既有的公用基础设施移交给民营机构是指政府部门将既有的公用基础设施移交给民营机构，由后者负责既有设施的运营管理以及扩建，由后者负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，当约定期限届满后，将全资金筹措、建设及其运营管理，当约定期限届满后，将全部设施无偿移交给政府部门。国内有些地方将这种模式称部设施无偿移交给政府部门。国内有些地方将这种模式称做做TOT+BOT。按照是否为受让既有设施支付一次性对价。按照是否为受让既有设施支付一次性对价，ROT又分为又分为B-BOT（Buy-Build-Operate-Transfer，购，购买买-建设建设-运营运营-移交）移交） 和和L-BOT（Lease-Build-Operate-Transfer，租赁，租赁-建设建设-运营运营-移交）两种子模式，国内以前移交）两种子模式，国内以前者为多。者为多。适用范围：适用范围：ROT模式适合于需要扩建模式适合于需要扩建/改建的公用基础改建的公用基础设施，解决了政府缺乏扩建工程资金的问题，同时又将原设施，解决了政府缺乏扩建工程资金的问题，同时又将原有设施的运营管理结合起来。若设计得好，可以是一种非有设施的运营管理结合起来。若设计得好，可以是一种非常贴近项目实际情况的投融资模式。常贴近项目实际情况的投融资模式。BOT（Build-Operate-Transfer，建设，建设-运营运营-移交）移交）或者或者BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建设，建设-拥有拥有-运营运营-移交）是指在政府授予的特许权下，民营机构为公用基础移交）是指在政府授予的特许权下，民营机构为公用基础设施项目进行融资，并负责建设、拥有和经营这些设施，设施项目进行融资，并负责建设、拥有和经营这些设施，在一定期限内有权向用户或特定部门收取费用；待特许期在一定期限内有权向用户或特定部门收取费用；待特许期满，民营机构将该设施及其所有权移交（通常无偿）给政满，民营机构将该设施及其所有权移交（通常无偿）给政府方。府方。适用范围：适用范围：BOT/BOOT模式适合于有收费机制的新建模式适合于有收费机制的新建设施，譬如水厂、污水处理厂等终端处理设施，是最为常设施，譬如水厂、污水处理厂等终端处理设施，是最为常见的公私合营的投融资模式。其中，项目所有权归属民营见的公私合营的投融资模式。其中，项目所有权归属民营机构的安排与民营机构须完成项目融资有直接的关系。尽机构的安排与民营机构须完成项目融资有直接的关系。尽管如此，政府对管如此，政府对BOT项目仍有特许协议下的监管权利和项目仍有特许协议下的监管权利和战略上的最终控制。战略上的最终控制。 BOO（Build-Own-Operate，建设，建设-拥有拥有-运营）运营）是指民是指民营机构在政府授予的特许权下投资建设公用基础设施，拥营机构在政府授予的特许权下投资建设公用基础设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，除非因严重违规等原因有该设施的所有权并负责其经营，除非因严重违规等原因被政府收回特许经营权，否则民营机构将一直拥有并经营被政府收回特许经营权，否则民营机构将一直拥有并经营该设施。当然，获得特许权的同时意味着必须接受政府在该设施。当然，获得特许权的同时意味着必须接受政府在运营质量和定价等方面的监管。运营质量和定价等方面的监管。适用范围：适用范围：BOO模式适合于收益不高，需要给投资人模式适合于收益不高，需要给投资人提供更多财务激励的新建项目；与此同时，要求政府对这提供更多财务激励的新建项目；与此同时，要求政府对这些设施的运营服务质量易于监管，且监管成本合理、稳妥些设施的运营服务质量易于监管，且监管成本合理、稳妥可靠。可靠。1、市场需求、市场需求中国已经进入城市化快速发展的通道，城市基础设施需求十分庞中国已经进入城市化快速发展的通道，城市基础设施需求十分庞大，完全依靠政府投资已经被证明是走不通的，通过各种大，完全依靠政府投资已经被证明是走不通的，通过各种PPP模式模式吸引私人资本参与势在必然，也已被近年的实践证明是可行的。吸引私人资本参与势在必然，也已被近年的实践证明是可行的。2、地方政府、地方政府地方政府施行地方政府施行PPP项目有三大考量：项目有三大考量：（1）减轻财政负担及克服政府融资难题；）减轻财政负担及克服政府融资难题；（2）改善公用事业的运营和服务质量；）改善公用事业的运营和服务质量；（3）改进公共行政管理理念和政府监管。）改进公共行政管理理念和政府监管。3、中央政府、中央政府从中国引入从中国引入PPP模式的整个过程来看，模式的整个过程来看，PPP最初是由地方政府推最初是由地方政府推动的，中央政府基本上属于事后追认。但在供水、污水及固废处理动的，中央政府基本上属于事后追认。但在供水、污水及固废处理领域，作为中央行政主管部门的建设部表现得相对理性、中立，比领域，作为中央行政主管部门的建设部表现得相对理性、中立，比较具备战略眼光，跳出了获取建设资金的简单目标，而着眼于推动较具备战略眼光，跳出了获取建设资金的简单目标，而着眼于推动投融资体制改革及改善公共部门的效率，同时强调有效监管的必要投融资体制改革及改善公共部门的效率，同时强调有效监管的必要性。性。4 、投资人、投资人城市公用事业一般而言具有垄断经营、现金流稳定、回报一般但城市公用事业一般而言具有垄断经营、现金流稳定、回报一般但风险低等特点，也会日益成为民间资本追逐的热点，近年来水务行风险低等特点，也会日益成为民间资本追逐的热点，近年来水务行业的竞争越来越激烈就是很好的证据。业的竞争越来越激烈就是很好的证据。城市公用事业被投资人看好的另一个原因是，中国投资品的相对城市公用事业被投资人看好的另一个原因是，中国投资品的相对匮乏。匮乏。 1、观念与认识问题、观念与认识问题（1）重引资、轻竞争）重引资、轻竞争PPP的首要目标是利用市场竞争机制，优化资源配置。但在强烈的首要目标是利用市场竞争机制，优化资源配置。但在强烈的赶超、政绩驱动下，各地都把的赶超、政绩驱动下，各地都把解决财政投入短缺解决财政投入短缺和和引入国际引入国际500强公司强公司作为实际上的首要目标，从而影响了公平竞争。作为实际上的首要目标，从而影响了公平竞争。（2）重引资、轻效率）重引资、轻效率存量改革存在目标错位问题，存量改革存在目标错位问题，PPP仅仅成为了一个仅仅成为了一个融资工具融资工具，并，并没能有效改善公用事业企业的法人治理结构，也没能显著提高效率没能有效改善公用事业企业的法人治理结构，也没能显著提高效率。（3）把）把PPP等同于私有化，公私双方短期化倾向严重，缺乏长等同于私有化，公私双方短期化倾向严重，缺乏长期合作精神。政府在对公用事业改革的同时放弃了自己应当承担的期合作精神。政府在对公用事业改革的同时放弃了自己应当承担的责任，使改革变成责任，使改革变成；投资人的投资行为也存在；投资人的投资行为也存在急功近急功近利现象利现象，不顾公用事业投资与收益长期化的特点，急于在短期内出，不顾公用事业投资与收益长期化的特点，急于在短期内出效益。结果是引起民众反感和反对。效益。结果是引起民众反感和反对。沈阳第八水厂产权转让与回购沈阳第八水厂产权转让与回购沈阳第八水厂于沈阳第八水厂于19951995年建成投产，供水能力年建成投产，供水能力4040万吨万吨/ /日，总投资日，总投资2.52.5亿元人民币。亿元人民币。19961996年，沈阳市政府责成沈阳市建委与中法水务进年，沈阳市政府责成沈阳市建委与中法水务进行股权转让谈判，在谈判过程中沈阳市建委未聘请投资咨询顾问和行股权转让谈判，在谈判过程中沈阳市建委未聘请投资咨询顾问和律师，中法水务则聘请了国际一流的顾问机构。律师，中法水务则聘请了国际一流的顾问机构。谈判结果是中法水务出资谈判结果是中法水务出资1.251.25亿元人民币购买第八水厂亿元人民币购买第八水厂50%50%的股权的股权，中法水务与沈阳自来水总公司共同组建中外合作性质的沈阳中法，中法水务与沈阳自来水总公司共同组建中外合作性质的沈阳中法水务公司，合作期为水务公司，合作期为3030年，外方平均回报率为年，外方平均回报率为18.2%18.2%。19991999年，沈阳市政府向中法水务回购第八水厂股权后将第八水厂年，沈阳市政府向中法水务回购第八水厂股权后将第八水厂资产注入沈阳发展股份在香港上市。经双方谈判达成的回购条件是资产注入沈阳发展股份在香港上市。经双方谈判达成的回购条件是：股权转让价格：股权转让价格1.51.5亿元人民币；沈阳发展委托中法水务作为第一到亿元人民币；沈阳发展委托中法水务作为第一到第八水厂的运营技术顾问（时间为第八水厂的运营技术顾问（时间为1010年，合同总金额年，合同总金额50005000万元人民万元人民币）。沈阳市损失巨大。币）。沈阳市损失巨大。此案例还有后续发展。为了粉饰报表获得上市所需业绩，沈阳发此案例还有后续发展。为了粉饰报表获得上市所需业绩，沈阳发展与沈阳自来水总公司签订了远高于零售价的净水销售协议，也就展与沈阳自来水总公司签订了远高于零售价的净水销售协议，也就是由沈阳水司对上市公司进行高额补贴。是由沈阳水司对上市公司进行高额补贴。若干年后，沈阳水司终于若干年后，沈阳水司终于不堪重负，请求市政府将第一至第八水厂资产从上市公司置换出来不堪重负，请求市政府将第一至第八水厂资产从上市公司置换出来，为此沈阳市政府再次付出了昂贵的重组代价。，为此沈阳市政府再次付出了昂贵的重组代价。2 法律与制度环境问题法律与制度环境问题（1）规则缺失与规则冲突）规则缺失与规则冲突出台的相关政策在出台的相关政策在中央的最高层次是中央的最高层次是政府规章（政府规章（市政公用事业市政公用事业特许经营管理办法特许经营管理办法），在地方则是地方法规（在中国的法律体系在地方则是地方法规（在中国的法律体系中，法规的层级是要高于规章的）。中，法规的层级是要高于规章的）。一些非常重要的政策（如建设部一些非常重要的政策（如建设部关于加快市政公用行业市场化关于加快市政公用行业市场化进程的意见进程的意见、关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见、关于加强市政公用事业监管的意见关于加强市政公用事业监管的意见等）都只是以等）都只是以政府文件政府文件（通知）的形式出台（通知）的形式出台，其法律层级很低，法律效力也难于判断。，其法律层级很低，法律效力也难于判断。规则体系之间不协调、不配套、互相规则体系之间不协调、不配套、互相“打架打架”的情形常常可见，的情形常常可见，也是影响中国也是影响中国PPP健康发展的问题之一。健康发展的问题之一。 （2）监管体制没有理顺）监管体制没有理顺政府各部门间职能交叉重叠、分工不明确，导致重复监管和监管政府各部门间职能交叉重叠、分工不明确，导致重复监管和监管不协调。不协调。政府职能转变问题还没有得到实质性解决，导致监管缺失问题。政府职能转变问题还没有得到实质性解决，导致监管缺失问题。（3）缺少公开透明的社会环境）缺少公开透明的社会环境易于滋生腐败，也使得台下交易的结果得不到法律的保障，给今易于滋生腐败，也使得台下交易的结果得不到法律的保障，给今后留下严重的履约隐患。后留下严重的履约隐患。公众也没有正当渠道表达意见和对公众也没有正当渠道表达意见和对PPP项目进行监督，从而因为项目进行监督，从而因为产生不信任反对产生不信任反对PPP项目。项目。在一些在一些PPP项目中，原国有公用企业也没有成为有效的参与者，项目中，原国有公用企业也没有成为有效的参与者，而是政府包办招商过程，再强制企业接受结果。这样就引发了这些而是政府包办招商过程，再强制企业接受结果。这样就引发了这些国有企业的抵制。例如，成都第六水厂项目中，当地政府估计了过国有企业的抵制。例如，成都第六水厂项目中，当地政府估计了过高的需求。虽然国有公司不必同意这样高的需求估计，但最终还是高的需求。虽然国有公司不必同意这样高的需求估计，但最终还是不得不接受并承担后果。不得不接受并承担后果。 成都市自来水六厂成都市自来水六厂B B厂项目投资总额为厂项目投资总额为1.0651.065亿美元，其中股本金亿美元，其中股本金32003200万美元，威利雅公司占万美元，威利雅公司占60%60%，日本丸红株式会社占，日本丸红株式会社占40%40%；项目；项目贷款贷款74507450万美元，由亚洲开发银行和欧洲投资银行共同提供。万美元，由亚洲开发银行和欧洲投资银行共同提供。在为在为期期1818年的特许期内，作为项目业主的法国通用水务集团年的特许期内，作为项目业主的法国通用水务集团日本丸日本丸红株式会社投标联合体全面负责该项目的融资、设计、建设和运营红株式会社投标联合体全面负责该项目的融资、设计、建设和运营。B B厂厂BOTBOT项目包括项目包括4 4个子项目：每天个子项目：每天8080万立方米的取水工程（两座万立方米的取水工程（两座取水口、连通渠、引水暗渠）；取水口、连通渠、引水暗渠）； 4040万立方米的净水厂；万立方米的净水厂；140140万立方万立方米净水厂的排水总渠以及米净水厂的排水总渠以及2727公里输水管道。在项目实施过程中，由公里输水管道。在项目实施过程中，由于法律原因而将其中一部分（包括引水暗渠的一半、排水总渠、输于法律原因而将其中一部分（包括引水暗渠的一半、排水总渠、输水管道）改为水管道）改为BTBT（建设、移交）项目，其余部分仍为（建设、移交）项目，其余部分仍为BOTBOT项目。经项目。经过两年半的紧张施工，日产自来水过两年半的紧张施工，日产自来水4040万立方米的万立方米的B B厂已于厂已于20022002年年2 2月月1111日按期通过竣工验收并投入商业运营，日按期通过竣工验收并投入商业运营，BTBT项目也已于项目也已于20032003年年5 5月月2626日正式移交给成都市政府，并已由成都市自来水总公司接管。特日正式移交给成都市政府，并已由成都市自来水总公司接管。特许期结束后，联合体应按协议将水厂完好、无偿地移交给成都市政许期结束后，联合体应按协议将水厂完好、无偿地移交给成都市政府。联合体的投资收益是特许期间的经营所得。府。联合体的投资收益是特许期间的经营所得。20022002年年2 2月，六厂月，六厂B B厂（即四期工程）竣工投产，成都市自来水总厂（即四期工程）竣工投产，成都市自来水总公司日产自来水的能力增加到公司日产自来水的能力增加到138138万立方米，但万立方米，但此时的经济形势与此时的经济形势与项目决策上马时相比已是斗转星移，供水市场已由紧缺一转而为过项目决策上马时相比已是斗转星移，供水市场已由紧缺一转而为过剩，使成都市自来水总公司的售水量大幅下降。剩，使成都市自来水总公司的售水量大幅下降。成都自来水总公司的售水量大幅下降出现在成都自来水总公司的售水量大幅下降出现在19991999年，当年售水量年，当年售水量比上年下降了比上年下降了15561556万立方米，降幅为万立方米，降幅为5.37%5.37%。导致售水量下滑的直接。导致售水量下滑的直接原因是工业用水、经营服务用水和行政事业用水等需求大幅下降，原因是工业用水、经营服务用水和行政事业用水等需求大幅下降，其深层原因是传统工业企业向市场经济转型过程中的产业结构调整其深层原因是传统工业企业向市场经济转型过程中的产业结构调整以及亚洲金融危机后的经济调整，使企业亏损面、亏损额居高不下以及亚洲金融危机后的经济调整，使企业亏损面、亏损额居高不下，不少企业开工不足，甚至处于停产半停产状态。，不少企业开工不足，甚至处于停产半停产状态。此时六此时六B B厂投产使供水市场由过剩而变为严重过剩。为了消耗这厂投产使供水市场由过剩而变为严重过剩。为了消耗这每天每天4040万吨水，成都自来水公司只能让生产能力为万吨水，成都自来水公司只能让生产能力为2323万立方米万立方米/ /日日的二厂和的二厂和1515万立方米万立方米/ /日的五厂基本停产，每天只在用水高峰期供日的五厂基本停产，每天只在用水高峰期供1- 1-2 2小时的水，改做调剂水厂用（六小时的水，改做调剂水厂用（六B B厂是均匀供水的，不承担调峰责厂是均匀供水的，不承担调峰责任）。成都自来水公司所收水费的任）。成都自来水公司所收水费的 2/32/3都用以支付六都用以支付六B B厂净水采购费厂净水采购费用，以致于六用，以致于六B B厂投产后的第一年，成都自来水公司就由盈利突然厂投产后的第一年，成都自来水公司就由盈利突然转为亏损转为亏损1.51.5亿元，亿元，目前成都市财政每年补贴自来水公司目前成都市财政每年补贴自来水公司1 1亿多元，亿多元，但自来水公司仍然感到压力很大，无法承受。但自来水公司仍然感到压力很大，无法承受。3 PPP项目实际操作能力问题项目实际操作能力问题PPP的实际操作是极为复杂的，需要多方面的能力和专业知识，的实际操作是极为复杂的，需要多方面的能力和专业知识，包括对政策的把握能力、对资本市场的把握能力、经济、财务、法包括对政策的把握能力、对资本市场的把握能力、经济、财务、法律方面的专业知识等，但从我们了解到的情况看，许多地方政府（律方面的专业知识等，但从我们了解到的情况看，许多地方政府（包括一些经济发达地区）官员的能力和知识还有很大差距。包括一些经济发达地区）官员的能力和知识还有很大差距。弥补的办法有二：一是聘请中介机构，二是由国家或国际机构提弥补的办法有二：一是聘请中介机构，二是由国家或国际机构提供培训机会。供培训机会。本章小结公共事业管理的主体有三：政府机关、社会组织和公共企业；公共事业管理主体以政府机关为核心；各种主体参