政企关系问题的本质 政府参与二重性的外化

政企关系问题的本质：政府参与二重性的外化*教育部重大研究课题：加入WTO后中国国有企业新一轮改革对策研究，批准号：02JAZJD790010，课题负责人：潘石。执笔人：莫衍潘石 莫衍（吉林大学 中国国有经济研究中心，吉林 长春 130023）摘要：本文首先在明确界定了政府、市场、政府参与等基本概念的基础上，高度抽象地提出了政府参与二重性及其外化的原理。然后运用演绎法，阐明了作为企业投资者的政府参与的二重性，揭示了国有企业的政企关系问题的本质是作为企业投资者的政府参与的二重性的外化。此外，本文还重新界定了政企关系的完整内涵，区别政企关系一般和政企关系特殊，分析了政企关系从一般到特殊，从特殊到复杂的过程。关键词：政府 市场 政府参与 政企关系学术界对于国有企业的政企关系问题似乎已经到了盖棺定论的阶段。本文却认为对这一问题思考一直停留在问题的表面，并没有触及问题的本质和根源：“政企不分”只是病症，不是病根；“政企分开”也不是包治百病的万能膏药。本文试图从政府参与的二重性内在矛盾出发，揭示国有企业的政企关系问题的本质，挖掘政企关系特殊化和复杂化的根源，为进一步研究和改革政企关系问题奠定坚实的理论基础。一、 基本概念和假设定义一：本文把合法的现代政府定义为以公共利益为最高意志，为公共利益服务的权力机构。它有三个主要的特征：一是公共利益性，即政府不具有自身利益，也不代表自身和和任何集团的利益，而是代表公共利益；二是权威性，即政府的行为具有强制性，不仅能够对社会公共事务做出权威性决定，同时也能够对社会资源做出权威性分配；三是吸纳性，即政府的经费来自民间的捐税。说明：经济学中涉及到政府的性质、职能和角色的时候，一般都是从经济问题和经济学的角度来界定。而政府本身是一个政治概念和权力机构，因此本文从政府自身的角度界定政府是什么，在经济活动中要扮演什么角色，发挥什么作用。本文坚持马克思主义的国家观，认为政府是一个国家中执掌公共权力的主体。政府不符合经济学中的经济人假设，也不是一个与企业、消费者并列经济部门，不能机械地用经济学的原理来分析政府的行为。定义二：本文把政府参与定义为政府作为独立的经济主体参与微观经济活动，与其他经济主体互相联系，相互作用，共同地构成各种经济关系的微观经济行为政府微观干预行为还包括许多具体的行政管理行为，笔者认为应当放在政府管制理论中研究。本文的观点是：在政府参与理论中要研究的政府行为是政府的微观经济行为。特此注明。定义三：本文把作为企业投资者的政府参与定义为政府通过投资设立企业的方式来参与微观经济活动在现实中国有企业存在着多种形式。为了方便理论探讨，本文所指的国有企业是国有独资企业和国有控股企业。特此注明。定义四：本文把公有主体定义为与政府有所有权关系或附属关系微观经济主体；把与政府没有所有权关系或附属关系的微观经济主体定义为私有主体；并假设：公有主体与私有主体的交集为零，并集是所有微观经济主体。定义五：本文把国有企业分为两类，把类国有企业定义为提供公共产品和特殊产品，具有维护社会稳定，保障人民生活和国家安全作用的国有企业；把类国有企业定义为提供一般产品，具有调节产业结构，改善人民生活和推动经济发展作用的国有企业。并假设：类国有企业与类国有企业的交集为零，并集是所有国有企业。二、 政府参与的二重性内在矛盾政府参与具有二重性，即政府的公共利益性与自身利益性。一方面，根据我们前文的规定，政府是公共利益的代表，政府参与的依据和出发点只能是代表和维护公共利益,因此政府参与也具有公共利益性。另一方面，政府参与使政府具有了相对独立的自身利益，从而政府参与又必然代表和维护政府的自身利益，具有自身利益性。政府参与的二重性是政府参与的内在矛盾，二者之间具有对立统一的关系。一方面，政府参与的二重性从根本上来讲是统一的。(1)政府参与的自身利益性派生于政府参与的公共利益性。政府参与的出发点和依据是公共利益，如果没有维护和保障公共利益这一点，政府参与无从产生，也就不会产生政府的自身利益。所以，没有政府参与的公共利益性，就没有政府参与的自身利益性。(2) 政府参与的自身利益性的合理实现是实现政府参与的公共利益性的必由之路。政府参与区别于政府其他行为之处，恰恰在于政府参与会产生政府自身利益性这一点。政府正是要通过平等和其他主体共处，来实现其参与的公共利益性目的，也就说政府的自身利益合理的实现的过程正是政府参与的公共利益性实现的过程。如果合理的政府自身利益无法实现，就会产生两个后果，即要么影响到政府的公共利益性目标的实现，要么证明了某种政府参与方式本身有问题。另一方面，政府参与的二重性在事实上又是对立的。(1)政府参与的公共利益性与政府参与的自身利益性是相互制约的。虽然在根本上具有一致性，但在事实上，政府参与的公共利益性和自身利益性存在着冲突和矛盾。当二者发生冲突，也就是政府参与的公共利益性与自身利益性是此消彼长的关系的时候，政府可能陷入两难：如果为政府利益牺牲公共利益，有腐败的嫌疑；如果牺牲政府利益保全公共利益，则有无能的嫌疑。 (2)政府参与的公共利益性和自身利益性的相对地位不是一成不变的，在特定的条件下会发生变化。政府参与的决策是在特定的条件下做出的，而政府参与的实施有一个过程，有的甚至是一个长期的过程。在这个过程中，客观条件和主观判断都会发生变化。每一个政府参与的决策时都是以公共利益为出发点，具体选择的政府参与方式也是以公共利益性为主导的，但当客观条件变化了，已经实施的政府参与方式的公共利益性的效用和地位可能降低，政府的自身利益性开始上升为主导地位。这里有一个政府参与的退出问题，但在具体的政府参与方式退出之前，政府的自身利益性则有可能处于主导地位，其主导作用可能继续放大。所以，对于政府参与的二重性，要坚持发展的观点，不仅要在某一时点上静态地分析、判断，还要在过程中动态地研究、把握。总之，政府参与二重性是政府参与的本质属性和主要矛盾，它决定着政府参与的其他特点和性质。在政府参与的二重性中，我们把公共利益性和自身利益性的对立关系作为矛盾的主要方面进行分析和研究。三、 政府参与的二重性矛盾的外化政府参与的二重性作为政府参与的主要矛盾，总是通过具体的实践表现出来，也就是政府参与二重性的外化。政府参与二重性的外化表现在政府与微观经济主体之间的关系上。首先，政府与作为政府参与形式的具体经济主体-公有主体之间具有双重关系。政府作为公共利益的代表，与公有主体之间是行政上的管理和被管理的关系，这与政府和私有主体之间的关系没有差别；但政府作为自身利益的代表与公有主体之间是产权上的管理与被管理的关系，这一点与政府和私有主体之间就存在天壤之别。政府与公有主体之间的这种双重管理关系存在着对立统一关系。在此我们强调二者之间的对立性，即行政管理与产权管理之间存在着相互排斥、相互影响和相互干预的关系，并把它作为矛盾的主要方面。我们把这一矛盾，定义为政府参与二重性外化的第一矛盾。其次，政府与私有主体之间也因为政府参与而具有了双重关系。在没有政府参与的条件下，政府与私有主体之间是管理与被管理的关系，政府是代表公共利益的特权机构，凌驾与私有主体之上；但在政府参与的条件下，政府与私有主体之间又增加了一层关系，即平等的经济关系，政府代表的政府的自身利益。政府与私有主体之间的这种双重关系也存在着对立统一的关系。在此我们仍然强调二者之间的对立性，即不平等的管理关系与平等的经济关系之间的相互影响和相互干预，并把它作为矛盾的主要方面。我们把这一矛盾，定义为政府参与二重性外化的第二矛盾。最后（当然不是仅此），共有主体与私有主体之间也存在着双重关系。在名义上，共有主体和私有主体之间具有平等的经济地位和经济利益，是平等的经济关系，但共有主体的背后是政府，具有政府利益和公共利益的双重代表，而私有主体的背后是个人，是私人利益的弱势群体。因此，在实际中和实践上，共有主体和私有主体之间是不平等的。从而形成了政府参与条件下的，共有主体和私有主体之间名义上的平等关系和实际上的不平等关系的矛盾。我们把这一矛盾，定义为政府参与二重性外化的第三矛盾。我们把以上三个矛盾定义为政府参与的三大矛盾。在没有政府参与的条件下，政府行为是单一的公共利益性，因此政府与微观经济主体之间的关系是单一的、行政上的管理与被管理的关系，微观经济主体之间也是单一的经济关系。是由于政府参与的公共利益性和自身利益性的矛盾，产生了政府与公有主体之间的双重关系，导致了政府与私有主体之间关系的双重关系，以及共有主体和私有主体之间的关系的双重关系。因此，政府参与二重性是根本矛盾，是三大矛盾产生的根源，而三大矛盾是政府参与二重性外化。科学地、全面地认识政府参与的本质属性和现象特征需要准确把握政府参与的二重性以及政府参与二重性外化的原理和规律。四、 作为企业投资者的政府参与的二重性作为企业投资者的政府参与本身也具有政府参与的一般性，即公共利益性和政府自身利益性的内在矛盾，它表现为一些具体的特征。首先，作为企业投资者的政府参与的公共利益性具体包括两种目的。一是提供公共产品和特殊产品，维护社会稳定，保障人民生活和国家安全（类国有企业）；二是调节产业结构，维护经济安全，推动经济发展（类国有企业）。前者主要包括公用事业和国防、军工企业的投资；后者基本上包括各种国有企业的投资。其次，作为企业投资者的政府参与的政府自身利益性具体而言是经济利益性。政府投资国有企业的行为是经济行为，国有企业的从事的是经济活动，所以政府对国有企业有投资收益的要求或者以成本约束为主（对于类国有企业），或者以收益性要求为主（对于类国有企业）。公共利益性和政府自身利益性的对立关系是作为企业投资者的政府参与的二重性，其外化也同样表现在政府与微观经济主体之间的关系上，具体而言就是政企关系上。也就是说，作为企业投资者的政府参与的二重性的外化过程就是政企关系特殊化的过程。五、 作为企业投资者的政府参与的二重性的外化：政企关系的特殊化和复杂化1 政企关系一般和政企关系特殊政企关系通常是指政府与国有企业之间的关系，政企关系的问题也一直是国有企业改革中的关键问题。但，在理论上这个概念是不全面的，也不利于对国有企业的政企关系问题的认识和改革。本文认为政企关系应该包括两层涵义。首先，在一般意义上，政企关系应该是指政府和企业的关系（这里的企业不区分所有制性质），是一种行政上的管理与被管理的关系，即政府通过颁布法律、政策和行政法规（下文通称法规）对企业行为进行约束和规范，企业则依法自主经营，履行应尽的义务。在这种一般意义上的政企关系中，政府管理企业的目的是约束企业行为，使之与不损害公共利益；政府管理企业的途径是立法，即通过法律来实现对企业行为的约束和管理，而不是直接指挥企业经营；企业在接受政府管理的方面是平等的。其次，在特殊意义上，政企关系指的是政府和国有企业的关系。由于国有企业是政府参与的产物，具体而言就是微观经济活动中的政府投资行为产生了国有企业，政府对国有企业享有出资人的权利。因此，在政府与国有企业之间不仅存在一般意义上的政企关系，还有一种特殊的政企关系产权上的管理与被管理的关系。政府与国有企业之间的关系特殊性就在于政府与国有企业之间的产权关系上。直接地来看,正是政府与国有企业的产权关系使得政府与国有企业的关系双重化,从而使得政企关系特殊化。而从根本上来看，政府与国有企业的产权关系之所以特殊,其实质是政府参与的二重性的矛盾，即公共利益性和政府自身利益性的矛盾。政企关系的特殊化，正是政府参与二重性矛盾的具体展开和表现。准确的讲，政企关系的特殊化是作为企业投资者的政府参与的二重性矛盾的外化。2 作为企业投资者的政府参与的二重性的外化：政企关系的特殊化和复杂化政企关系的特殊化的具体表现是政府与国有企业、政府与私有企业以及国有企业和私有企业三种关系的复杂化。首先，政企关系的特殊化主要表现在政府与国有企业之间的产权关系上。（1）由于国有企业是政府参与的具体形式，是政府的行为和利益的延伸，在公共利益性和政府自身利益的双重约束下，国有企业不可避免的受到多种目标的约束。而政府投资国有企业的多种目标之间存在着冲突的可能性。类国有企业虽然以公益性约束为基础，但成本和效率等经济性问题也不可能不考虑；类国有企业的经济效率性目标，也会受到政府公益性目标的制约。（2）政府管理国有企业的方式上，存在着行政管理和产权管理的冲突。在一般意义上的政企关系下，政府对国有企业象对其他一切企业一样，行使行政管理权，其惯用的行为方式是行政行为；而政府与国有企业之间又有产权关系，政府可以行使产权所有者的权利，采取产权管理的方式。行政管理行为是政府的特权行为，而产权管理行为是普通权力行为，府对于行政管理行为方式具有依赖性。因此，最可能的一个结果是：政府对国有企业的产权管理采用行政管理的行为方式。正是由于在政府参与二重性的根本矛盾，使政府具有双重权利和身份，使公共利益和政府自身利益具有互相侵蚀的可能，政府的行政权力和财产权利也具有了相互干涉的可能。因此，政企关系的特殊性的根源在于作为企业投资者的政府参与的二重性。所谓的政企不分，行政管理和产权管理的相互渗透和干涉，其本质也正是政府参与的公共利益性和政府自身利益性的矛盾。因此，不能孤立的评价国有企业的效益，要把它放在政府参与的二重性这一根本矛盾上来认识。在分析和解决国有企业改革的问题的时候，也要从政府参与的根本矛盾出发才能找到问题的根源和症结所在。其次，政企关系的特殊化导致政府与私有企业之间的关系复杂化。政府与私人企业之间的关系本来是公对私的关系，即政府代表公共利益对私人企业进行规范和管理。由于政企关系的特殊化的存在，即政府和国有企业的产权关系的存在，政府参与的公共利益性和政府自身利益性系于国有企业一身，政府必然要代表和维护国有企业的利益。那么政府和私人企业之间就不仅仅是公对私的关系，还有政府自身利益和私人企业的关系。按照政府参与的本意，在政府参与的领域里，政府和私人企业是平等的经济关系。但这种名义上的平等经济关系在事实上与政府的特权地位是冲突的。这一冲突可以通过两种方式表现出来：一是政府参与利用政府的特权在平等的经济关系的名义下搞事实上的平等；二是政府特权行为，诸如制定法规、行政管理等，受到政府自身利益的影响，牺牲甚至是损害私有企业的利益以维护国有企业和政府的利益。前者失去了政府参与的本意；后者则破坏政府参与的合法性。政府与私有企业之间关系的复杂化是政企关系特殊化的直接后果，对这一问题的完整认识是研究政府参与和政企关系问题不可或缺的组成部分。我们在研究政企关系的时候往往只注意到政府参与条件下政府和国有企业的关系问题，而忽视了政府参与条件下政府和私有企业的关系问题。最后（但不是仅此），政企关系的特殊化导致国有企业与私人企业之间关系的复杂化。由于国有企业是政府参与的具体形式，国有企业与私有企业之间的关系实际上是政府参与条件下政府与私有企业之间关系的具体体现。按照政府参与的本意，国有企业是要与私有企业平等竞争的，而实际上由于国有企业的特殊性质，二者之间的经济关系往往是不平等的。由于国有企业的经营效率直接决定着政府参与的目标的实现，政府参与的公共利益性和政府自身利益性最终能否实现都取决于国有企业的经营状况。在这种利益的驱动下，政府的特权就有越界的可能。在国有企业和私有企业竞争的时候，在二者机会均等、实力相当的时候，政府对国有企业的特殊照顾往往造不平等竞争。这就既违反了政府参与的本意，也破坏了市场竞争的秩序。 在这里着重区别平等竞争的两种含义。经济学里有平等竞争的概念，这里的平等是机会平等和权利平等意思，是指各个利益主体在参与竞争的机会上是平等的，最终按照事先明确的规则和其他客观公允的标准决定胜出者。至于各个主体的自身实力是否相当，不是构成平等的要素。因为，经济学中的竞争就是要通过实力的较量分出优劣，优胜劣汰的。所以，国有企业和私有企业之间实力的差别不构成不平等竞争的理由。而是国有企业在机会上比私有企业优先，或者在实力相当甚至是不如私有企业的情况下，因为特殊的政企关系最终获得机会，才是真正的不平等。具体而言有两种情况：一是政府控制的某个商业机会本身没有企业性质的偏好，但政府为了保证国有企业的盈利而把企业性质作为参加竞争的一个必要条件来排斥私有企业的竞争，从而造成的不平等；二是在明确规定没有企业性质偏好的竞争条件下，政府暗箱操作，以国有企业之次充私有企业之好，所造成的不平等。综上所述，政企关系从一般到特殊，再从特殊到复杂，正是作为企业投资者的政府参与二重性的不断外化的过程，国有企业政企关系问题的实质正是政府参与二重性的外化。对于国有企业政企关系问题的认识，只有从政府参与的二重性内在矛盾出发才能认清问题的本质和根源；对于国有企业政企关系的改革，也只有从政府参与的二重性内在矛盾出发才能收到标本兼治、事半功倍的效果。The Twoness of Government Participation: the Essence of the Government-Corporation Relation Problem of the State-Owned EnterpriseAbstract: Based on the strict definition of some basic concepts, such as government, market, government participation and so on, this paper constructs the principle of the twoness of government participation and its externalization. Afterwards, this paper illustrates the twoness of government participation as investor of the enterprise, makes it clear that the essence of the government-corporation relation problem of the state-owned enterprise is the externalization of the twoness of government participation as investor of the enterprise, with the application of the deductive method. In addition, this paper also redefines the full meaning of the government-corporation relation, differentiates the common from the special and analyzes the course from the common to the special and the special to the complicated. Key Words: Government; Market; the Government Participation; the Government-Corporation Relation我的大学爱情观1、什么是大学爱情：大学是一个相对宽松，时间自由，自己支配的环境，也正因为这样，培植爱情之花最肥沃的土地。大学生恋爱一直是大学校园的热门话题，恋爱和学业也就自然成为了大学生在校期间面对的两个主要问题。恋爱关系处理得好、正确，健康，可以成为学习和事业的催化剂，使人学习努力、成绩上升；恋爱关系处理的不当，不健康，可能分散精力、浪费时间、情绪波动、成绩下降。因此，大学生的恋爱观必须树立在健康之上，并且树立正确的恋爱观是十分有必要的。因此我从下面几方面谈谈自己的对大学爱情观。2、什么是健康的爱情：1) 尊重对方，不显示对爱情的占有欲，不把爱情放第一位，不痴情过分；2) 理解对方，互相关心，互相支持，互相鼓励，并以对方的幸福为自己的满足; 3) 是彼此独立的前提下结合；3、什么是不健康的爱情：1)盲目的约会，忽视了学业;2)过于痴情，一味地要求对方表露爱的情怀，这种爱情常有病态的夸张;3)缺乏体贴怜爱之心，只表现自己强烈的占有欲;4)偏重于外表的追求;4、大学生处理两人的在爱情观需要三思：1. 不影响学习：大学恋爱可以说是一种必要的经历，学习是大学的基本和主要任务，这两者之间有错综复杂的关系，有的学生因为爱情，过分的忽视了学习，把感情放在第一位；学习的时候就认真的去学，不要去想爱情中的事，谈恋爱的时候用心去谈，也可以交流下学习，互相鼓励，共同进步。2. 有足够的精力：大学生活，说忙也会很忙，但说轻松也是相对会轻松的！大学生恋爱必须合理安排自身的精力，忙于学习的同时不能因为感情的事情分心，不能在学习期间，放弃学习而去谈感情，把握合理的精力，分配好学习和感情。3、 有合理的时间；大学时间可以分为学习和生活时间，合理把握好学习时间和生活时间的“度”很重要；学习的时候，不能分配学习时间去安排两人的在一起的事情，应该以学习为第一；生活时间，两人可以相互谈谈恋爱，用心去谈，也可以交流下学习，互相鼓励，共同进步。5、大学生对爱情需要认识与理解，主要涉及到以下几个方面：（1） 明确学生的主要任务“放弃时间的人，时间也会放弃他。”大学时代是吸纳知识、增长才干的时期。作为当代大学生，要认识到现在的任务是学习学习做人、学习知识、学习为人民服务的本领。在校大学生要集中精力，投入到学习和社会实践中，而不是因把过多的精力、时间用于谈情说爱浪费宝贵的青春年华。因此，明确自己的目标，规划自己的学习道路，合理分配好学习和恋爱的地位。（2） 树林正确的恋爱观提倡志同道合、有默契、相互喜欢的爱情：在恋人的选择上最重要的条件应该是志同道合，思想品德、事业理想和生活情趣等大体一致。摆正爱情与学习、事业的关系：大学生应该把学习、事业放在首位，摆正爱情与学习、事业的关系，不能把宝贵的大学时间，锻炼自身的时间都用于谈情说有爱而放松了学习。 相互理解、相互信任，是一份责任和奉献。爱情是奉献而不时索取，是拥有而不是占有。身边的人与事时刻为我们敲响警钟，不再让悲剧重演。生命只有一次，不会重来，大学生一定要树立正确的爱情观。（3） 发展健康的恋爱行为 在当今大学校园，情侣成双入对已司空见惯。抑制大学生恋爱是不实际的，大学生一定要发展健康的恋爱行为。与恋人多谈谈学习与工作，把恋爱行为限制在社会规范内，不致越轨，要使爱情沿着健康的道路发展。正如马克思所说：“在我看来，真正的爱情是表现在恋人对他的偶像采取含蓄、谦恭甚至羞涩的态度，而绝不是表现在随意流露热情和过早的亲昵。”（4） 爱情不是一件跟风的事儿。很多大学生的爱情实际上是跟风的结果，是看到别人有了爱情，看到别人幸福的样子（注意，只是看上去很美），产生了羊群心理，也就花了大把的时间和精力去寻找爱情（5） 距离才是保持爱情之花常开不败的法宝。爱情到底需要花多少时间，这是一个很大的问题。有的大学生爱情失败，不是因为男女双方在一起的时间太少，而是因为他们在一起的时间太多。相反，很多大学生恋爱成功，不是因为男女双方在一起的时间太少，而是因为他们准确地把握了在一起的时间的多少程度。（6） 爱情不是自我封闭的二人世界。很多人过分的活在两人世界，对身边的同学，身边好友渐渐的失去联系，失去了对话，生活中只有彼此两人；班级活动也不参加，社外活动也不参加，每天除了对方还是对方，这样不利于大学生健康发展，不仅影响学习，影响了自身交际和合作能力。总结：男女之间面对恋爱，首先要摆正好自己的心态，树立自尊、自爱、自强、自重应有的品格，千万不要盲目地追求爱，也不宜过急追求爱，要分清自己的条件是否成熟。要树立正确的恋爱观，明确大学的目的，以学习为第一；规划好大学计划，在不影响学习的条件下，要对恋爱认真，专一，相互鼓励，相互学习，共同进步；认真对待恋爱观，做健康的恋爱；总之，我们大学生要树立正确的恋爱观念，让大学的爱情成为青春记忆里最美的风景，而不是终身的遗憾！