公共管理变化过程分析：德国地方政府财政改革案例研究

公共管理变化过程分析:德国地方政府财政改革案例研究摘要在德国, 财政压力和缺乏效率一直影响着地方政府的许多改革进程, 这些地方政府面临着财政支持力度的日益减弱和财政开支不断增加的矛盾。为了缓解这种矛盾, 德国地方政府开始通过实施财政积累和基本支出预算来改变原有的财政体制, 运用基本的资源观点和效率原则对德国地方政府财政改革过程进行探讨, 并用这些观点和原理来分析地方政府新的财政标准的执行过程, 研究的结果表明: 个人偏好会导致地方政府在执行新的财政标准过程中出现不同的结果。 关键词德国; 公共管理; 地方政府; 财政改革 一、德国公共管理改革的背景 德国从20 世纪90 年代才开始进行地方政府改革, 与其他国家开始进行公共管理改革的时间相比, 德国至少推迟了十多年。由于财政压力和政府部门不断增加的财政开支, 地方政府管理出现的问题日渐突出, 一系列新的转型模式(Neues Steuerungsmodel) 作为改革措施也就应运而生。这一改革被认为是“德国新公共管理的变革” (Jann 1997 , Wollmann 2000 , Reichard 2003) 。 虽然德国地方公共管理转型模式是作为一个整体设计的, 但是在不同的地方政府实施着不同的改革模式。这些改革方案在其实施过程中会与其他政策执行一样可能受到阻碍, 为了分析其受阻碍的原因, 我们将在下面先简要地对德国公共管理组织的内容进行阐述。 ( 一) 德国公共管理的组织结构 德国政府组织体系非常复杂, 其划分主要缘自于不同的分工、职能和不同党派的影响。德国是由16 个联邦州(the L¾ nder) 组成的联邦政府。每一个州又分为几个区(Bezirke) , 这些区又由许多县组成(Kreise) , 这些县下设许多较小的地方政府, 而一些规模较大的市则独立于县。目前, 德国联邦政府要求各地方政府改革其原有的财政体制, 目的是想通过这种改革获得地方政府改革的经验并取得效益; 同时, 通过此项改革可以评估地方政府执行政策的能力。由于这种执行过程涉及不同管理层和不同任务, 因此, 地方公共管理的效率是我们关注的重点。 ( 二) 德国地方政府新的公共财政管理政策的执行 目前正在德国进行的公共财政管理改革有三个主要的目标: 首先, 增加地方政府财政状况的透明性; 其次, 在财政资源分配上加大管理力度并加强对财政执行的监控力度; 第三, 鼓励地方政府在制定政策时, 采用最新的同时更具有战略性的政策方案。德国公共管理改革的趋势主要集中在财政积累和基本财政支出预算方面。过去实施的财政政策是不公开的财政政策。为了使行政更加透明, 作为公共管理一项重要内容财政积累也成为了德国某些州制定新标准的内容。由于德国没有统一的适合各地方政府都适用的财政标准, 地方政府就有权对自己的地方行政做出预算标准。例如:在巴登P符藤堡州和下萨克森州实行的地方政府新的预算、财政和报告制度( NeuesKommunales Haushalts - und Rechnungswesen NKHNKR) , 在北威州实行的新的地方财政管理(Neues Kommunales Finanzmanagement NKF) , 在黑森州实行的新的地方预算、报告制度(NeuesKommunales Rechnung und Steuerungssystem NKRS) 。然而, 除了以上三种试点方案之外, 内政部相关部门也正组织专家将这些规则纳入国家的总体框架。下面我们将以北威州作为一个案例, 对新的地方财政管理( Neues KommunalesFinanzmanagement (NKF) ) 进行分析。 在1999 年, 北威州出台了一项用以推广新的财政预算的法案, 按照新的标准制定基本的预算支出和财政积累方案并下发给地方政府, 由于德国实行的是联邦制, 所以由联邦州政府来制定地方政府的财政和预算方案, 同时, 地方政府对财政和人力资源的分配享有自主权。北威州内政部决定与接受改革项目的地方政府进行合作, 同时也让咨询公司参与项目。针对这一项目, 由地方政府制定相应的财政政策, 然后再与咨询公司和内政部进行合作, 这一案例对北威州出台新的法案提供了很好的借鉴。2004 年, 内政部将这一法案按立法程序呈递给国会并请求立法。该法案于2005 年正式颁布, 此后, 北威州的各级地方政府都必须执行这一法案。 根据德国的商业法章程和国际财务标准,NKF 参照私有企业财政积累的方法并对其加以修改, 然后在政府部门中执行。以前实行的不公开的财务制度只体现了货币价值, 导致了资源利用的浪费, 地方政府对政策的执行缺乏绩效评估。NKF 的开发和执行, 使得这一新的财政制度较过去不公开的财政制度有了明显优势: 1.反映了所有的收入和支出 2.反映了所有的资产 3.联合公司的股份融合 4.整个管理部门财务制度的一致性 5.基本的支出预算 NKF 最大的创新就是关于基本收支预算。地方政府必须给所有的管理支出作出规定, 使财务管理计划变得更加有效和精确。此外, 通过对支出的预算安排, 地方政府可以自主决定如何有效地分配预算; 通过资产评估, 地方政府可以增加积累和减少损失、增加资源利用的有效性和提高财政的透明性。 管理改革成功与否在很大程度上取决于对具体资源的分析和利用以及执行的过程是否顺利,这主要表现在: 首先, 管理部门要控制具体的资源; 其次, 管理部门通过采用通用的或特殊的方法来综合利用这些资源; 最后, 这些管理部门还得长期地拥有并扩充这些资源。本人认为, 此观点可以加深对公共管理中变化过程的理解, 因为基本的资源观点可以反映重组过程中公共管理的加强或削弱。为了集中研究分析公共管理变化过程的问题, 我们将分析关于资源的基本观点和结构模式。 1.在管理改革过程中是否存在资源问题 关于“资源”这一概念在学术上被认为有多种解释, 当这个词涉及管理时有相当广泛的含义。Edith Penrose 是第一位把企业理解为生产资源管理的学者, 他认为这些资源可以分为物质资源和人力资源。Wernerfelt 在解释“资源”的定义时认为, 它可以使一个企业强大或削弱, 例如品牌、技术技能、有限的人力资源和有效的生产过程都是其影响的因素。Barney 把资源和资本的概念结合在一起, 然后将其概括为金融资本、物质资本、组织资本和人力资本。Rumelt 在使用“独立的程序”这个概念时, 论述了企业资源转换、再生和代谢的障碍, 这一假设的依据是每一个企业都有自己的发展历史, 都会产生不同的组织结构和文化; 这些资源可以根据其构成和管理者个人偏好, 按照不同的方法对其进行分类和管理。 团队模式和管理者之间的合作基础是企业成功的源泉, 企业为了取得成功从其他组织里雇佣管理者, 但如果高估了管理者对这个组织的成功所做的贡献或他在以前的团队的举足轻重的作用在新的组织里并没有发挥出来, 那么这种人力资源的运用也不能算成功。 2.效率是管理的资源 尽管资源是管理改革的必要基础, 但要获得成功的改革, 还必须具备有效使用这些资源的管理能力。于此相比, 效率是指一个组织有效地使用资源的能力, 通常是以联合的方式, 运用管理程序来影响最终的决策。它们是信息的来源, 明确的或不明确的过程贯穿这个组织的整个发展, 也是组织资源的复杂的交换过程, 它们可以被抽象地理解为是一个组织产生的介质用以提高企业的生产力、灵活的管理以及保护他们的最终产品和服务(Amit 和Schoemaker , 1993) 。 3.效率的产生: 公共性与个人偏好 Nahapiet 和Goshal (1998) 曾对资源与效率的内在联系进行过分析, 他们认为一个特定组织的竞争优势依赖于其独特的资源, 这可以被认为是人力资本与社会资本的相互影响。例如一个企业创建了一种新的用人体制, 它可以使这个企业获得人力资源, 这些资源包括一个人丰富的阅历、智力和体力。这些雇员通过学习和实践使其技能得到提高, 但是只有将这种智力资本结合、运用和互换才能使效率得到提高。Nahapiet 和Goshal称其为社会资本组合: 首先, 它包含人际网络关系; 其次, 私人的关系是以相互交往、信任和尊重为基础的; 最后, 雇员之间分享语言和思想的交流。即使企业认识到人力资本和社会资本之间的关系是获得竞争优势的源泉, 但是企业也必须认识到他们之间的细微差别: 他们是如何产生和影响人际网络关系的; 他们是如何积极支持雇员的; 他们是如何提高管理、运用交换知识和能力方式去整合信息和经验的( Nahapiet 和Goshal1998 , Adler 和Kwon 2002) 。 二、框架结构和研究方法 ( 一) 基本的框架结构和研究的问题 资源和效率的内在关系不仅与市场和竞争优势相关, 而且通过上面的探讨我们可以发现, 基本的资源观点还与关于资源重组过程的研究相关。此外, 我们认为在一个基本的框架结构里使用以上证明的观点可以帮助我们更好地理解公共管理改革的问题 。 众所周知, 资源不仅可以被买卖和控制, 而且还可以被开发和利用, 其基本的原则就是组织如何运用资源选择来获得资源, 即使是在公共管理变化过程的开始, 我们也必须将重要的资源(例如财政资源、技术资源、人力和组织资源)区分出来, 这样我们才能发现这些资源是否有利于形成整个管理的标准以及对地方政府财政积累和预算支出的支持; 可以帮助我们对重要的资源, 例如人力、财政和技术资源在公共管理变化过程中进行投入。 此外, “效率”强调了在公共管理中选择权的重要性。公共管理在其变化过程中必须采取公共性, 我们基本的假设是组织利用不同的资源来改变管理策略和程序。从某种程度上来说, 公共管理有不同的组织和程序, 他们的管理者在整合和改变这些资源方面有着特殊的经验和方法。虽然公共部门可以运用相同的经验来执行管理, 是我们认为这些管理者的工作起点是不同的, 并且也是以其特有的程序来执行以后的工作。 因此, “效率”的运用强调在公共管理过程中有效利用资源的能力。我们不仅可以运用这种能力来处理重要资源的问题, 而且还可以对在公共管理发展过程中遇到的实际问题进行调查分析, 研究采取什么样的方法和程序来提高和支持管理的执行过程。我们认为新的公共财政管理的内容一方面是管理水平标准的制定和应用(例如财政积累、基本支出预算) , 另一方面也是个人偏好的适应(例如期望值和政治利益、管理体制、资源的利用模式等) 。为此, 我们对管理者、行政人员和雇员之间的合作过程进行了探讨, 同时, 我们在公共管理的范围内对NKF 的认同作了调查。结果表明公共性会随着期望值、管理者的个人偏好以及关键人物的利益而发生改变, 例如雇员的经验、积极性和对知识的接受能力等。 ( 二) 研究方法 我们选择了六个地方政府作为NKF 的试点对象并使用实证研究法对他们的执行过程进行研究。由于一个州的财政管理体系是有计划的, 所以, 我们选择这六个试点的地方政府在不同的条件下进行NKF 执行的测试, 被选用调查的内容包括: 地方政府的规模; 他们与所属管辖区的联系以及在新的公共管理运行模式下的特殊经验。 这一实证研究是以六个地方政府的公共管理案例研究为基础的; 此外, 为了对执行模式(个人偏好) 有深刻的了解, 我们对地方政府中参与执行过程的雇员也作了访谈。资料的分析与访谈的结合对我们的研究提供了很好的研究素材, 由于改革的进程至今还在进行, 该项目研究可能存在其局限性。 三、实证调查结果 ( 一) 建立和应用公共性 正如上面所提到的, 政府内部的项目小组制定了财政的管理标准, 但是, 在不同的执行管理过程中获得的不同经验对地方政府执行新的管理标准是有帮助的。每个地方政府在设定他们自己的目标时充分考虑所涉及的因素(例如资源、服务部门、义务和权力、经验等) 。除管理部门的内部机构外, 每一个地方政府为了执行NKF 都设立了自己的地方项目机构, 这些机构也有可能产生不同的执行经验。 根据地方政府对资源利用的经验, 管理部门内部的项目小组在每一次参与地方政府的试点项目时可以获得很好的经验, 这些经验概括如下。 1.人力资源的储备和培训: 对于地方政府在制定和应用NKF 时最重要的一项资源之一就是专家队伍, 因此管理部门内部的项目小组认为, 项目的执行要取得成功首先就是要雇佣和培训专门的财务人员。 2.软件和技术的支持: 另一类应用型的资源。管理部门内部的项目小组认为与软件开发商合作给NKF 提供通用的数据程序是很有必要的,这可以使每一个地方政府根据NKF 的标准来改变他们目前使用的软件。 3.项目管理和程序计划: 另一个重要的资源就是对已经开发和执行的NKF 项目的管理。管理部门内部的项目小组制定可以执行NKF 的方案, 执行长官决定执行过程的财政预算。为此, 我们将就实行新的财政预算方案的地方政府的差异性进行探讨。关于基本的资源观点, 我们将对地方政府的资源存在和应用进行探讨; 我们根据地方政府管理的具体情况阐述调查的结果; 最后,我们将论述与执行过程中适应性相关的实证研究的结果。 ( 二) 资源稀缺的调查研究 作为基本的资源观点, 新的成功的执行过程表明: 资源和效率是基本的要素。因此, 在公共管理执行过程中, 我们对一些重要的资源作了调查, 我们发现在某些部门重组过程中失败的原因是由于对重组计划的不适应所导致。对于地方政府的公共管理部门, 我们发现在执行过程的开始阶段由于资源稀缺遭受阻碍。 为了执行NKF , 内政部对试点的地方政府给予了稳定的财政支持, 参与的地方政府接受这一财政支持的同时自己也增加了财政资源的供给。在执行的过程中他们发现需要支出的财政资源比预期的财政支出要多, 同时也担心增加财政资源的供给会增加自己的财政负担。因此, 在有限的财政预算和超出预算的财政需求之间出现了缺口。由于每一个试点的地方政府的部门都要拟订出使用NKF 的计划, 下面我们对有可能出现的两个问题进行阐述。 首先, 为了地方政府能够执行NKF , 必须有财政资源的储备。然而对于需求的财政预算却没有具体的预算方案, 无论是内政部还是地方政府在此时都还没有考虑到这笔预算从何而来, 每一个试行NKF 的地方政府有长期以来形成的技术基础设施(硬件和软件) , 因此, 他们对新的与软件技术相关的政策的通过持保留意见, 因为每一个地方政府都得根据NKF 的标准去更新他们的技术设施。参与项目的地方政府与不同的咨询顾问公司签订合同, 这样就会出现不同的预算、成本以及技术支持。由于技术标准的多样性, 因拟定计划而出现时间被延误、成本增加, 因此地方政府必须增加人力资本来运行这种技术系统。 其次, 试点的地方政府为了执行NKF 的培训项目而投入财政资源。关于人力资源, 规模较大的地方政府可以根据NKF 的特殊要求开展培训计划; 此外, 他们还可以对自己的员工进行其他项目的培训。而规模较小的地方政府由于在培训方式上缺乏灵活性, 所以存在较大的压力。 ( 三) 管理中存在缺陷的调查研究: 普遍性与差异性 正如我们所预料的一样, NKF 新的标准和程序并不是以一个统一的模式适合于所进行试点的六个不同的地方政府。一方面我们注意到对于总体上的改革过程这些试点的地方政府普遍都接受, 但是另一方面, 这种普遍性又必须与每一个地方政府具体的管理机构、目标和利益相联系。 政府部门对于资源的需求和分配是公共管理改革的动力, 然而对于公共管理改革的目标和财政积累的来源, 受访者并没有阐明运用建立新的管理模式来执行NKF 的必要性; 例如, 精确地计算出在NKF 的投入与预算的支出。此外, 由于被授权的财政部门对NKF 的执行要负责, 因此, 执行变成了更具技术性和操作性的模式。当管理者处理这些执行问题时, 他们对改革项目有先入为主的观点, 个人偏好就显得很重要了。根据我们的观察, 几类不同的目标可以判定出来: 首先, 几个试点的地方政府都将他们的目光集中在政府机构的改革上, 他们将NKF 的执行作为一种新的公共服务过程中的一个附加部分, 其目的就是将目前的行政管理转换为以服务为导向的管理; 其次, 地方政府将NKF 作为公共财政管理的标准,他们认为这样做可以提高他们的管理效率; 第三, 地方政府参与此项目的改革, 其目的也是想通过对公共管理的改革来提高地方政府管理改革的效率。 此外, 我们还对不同部门对NKF 的执行情况作了分析, 每一个参与项目的地方政府将他们的财务部门都纳入到NKF 的执行过程中。每一个财务部门又根据不同的职责建立一个特殊的项目小组, 例如在一个财务部门里设立一个特殊的部门, 这个部门对整个管理的过程负责。一些地方政府还安排一些专家在财务部门里负责财政规划, 但是没有权力作决策、设立程序和对资源进行分配。至于管理中出现的缺陷, 我们认为是由于在执行过程中缺乏上级管理部门的支持。 为了获得对NKF 的执行经验, 我们观察了一些试点项目部门的个人偏好模式, 对此发现这首先涉及试点部门的选择, 每个地方政府选择他们试点的部门是依据人员的多少、部门的结构以及职责; 此外, 我们还发现在选择的过程中存在不同的模式。首先, 存在竞争; 其次, 我们发现行政的压力影响选择的过程; 最后, 人际关系与合作都是至关重要的。我们还发现由于缺乏系统的选择标准, 这些模式仍然缺乏程序计划。总而言之, 执行过程就是普遍性与个人偏好的磨合。地方政府将目标、结构和执行过程分类, 然后形成不同的执行方式。普遍性集中在项目管理和过程计划中, 但不是在一个普通的管理层面上, 而是达到较高的目标。如果没有一个明显的和广泛的组织沟通, 那么这个磨合的过程就会由技术专家来实施。 ( 四) 适应过程中的分歧 1.管理的普遍性与特殊性需求 NKF 是一个同时具有新的标准、规则和方法的重要框架体系, 它把特殊的管理目标、任务和过程调整到具有普遍性的需求。我们的调查显示: 一部分行政人员和雇员不信任NKF 项目组的政策。因此, 在执行过程中行政人员和雇员都有可能存在冲突和矛盾。在试点的部门之间, 既没有协调这些障碍的计划, 也没有交流经验的程序。人力资源部门参与了对雇员的培训以及筹建新部门。虽然人力资源部门在人员的培训工作过程中获得了许多经验, 但是在一些地方政府的人力资源部门还是没有系统地涉及新的研究任务和对新增加的雇员进行必要的工作评估, 即使人力资源部门在管理改革中获得了经验, 但一些项目团队并没有利用这些经验。 2.应对改革的管理模式 作为从战略型到战术型的转变, NKF 可以被认为是项目团队准备与建立新的标准以及与运用这些标准的试点部门的专家进行合作的过程。一方面这些部门高度评价这些专家和项目团队的大力支持, 另一方面, 项目团队也对管理部门的尽心投入给予高度评价。我们认为, 一个重要的项目团队是管理部门的思想库, 财务部门组织对专家进行培训, 项目团队与管理部门的成员之间就问题的解释和解决反复进行磋商。上述的案例是从合作的积极方面进行描述的, 如果冲突发生了(例如, 财政预算超支或缺乏技术支持) , 在这种情况下中间人(例如顾问或部门代言人) 能够促使问题得到积极的解决, 化解存在的矛盾和冲突。 3.抵制和接受 在NKF 的执行过程中, 我们根据他们担当的任务不同可以分为三个群体: 重要的试点部门、行政人员和高层管理人员。对项目团队管理人员与重要的试点部门之间紧密合作的调查结果发现, 重要的试点部门执行NKF 的内在动机是地方政府保证能够对NKF 执行的管理, 在经验、积极性和承诺之间存在着相互的联系。在执行过程中, 这些行政人员担任重要角色并且非常了解自己在执行过程中所承担的任务。他们认为获得这种资格就等于得到了事业发展的机会。一般来说, 如果有机会参加培训并获得较高的资格证书, 就表明他们有机会获得较高的职位和薪水。 但通常情况下, 地方管理部门在这种特殊的改革过程中不能给雇员的职业发展提供保证, 因此,项目团队与参与项目的雇员之间的合作只是在专业层面上的一个协议。由于这个团队的工作没有系统性, 所以工作中会出现障碍。雇员认为自己不仅对目标的认识比较含糊, 而且对如何去执行NKF 的工作也没有特别好的想法, 这样他们就会缺乏对改革的兴趣以及对更多的信息、培训、合作的需求, 要改变这种状况就得使他们感觉到自己就是管理者, 依据法律和政府部门的要求去执行管理。 另一个值得关注的问题就是关于高层管理和决策人员。一方面这些试点的项目团队希望在改革过程中得到高层管理的支持; 另一方面, 这些不具体的支持并没有实际的效果。一部分项目团队表示对NKF 综合性的计划缺乏理解, 一个重要的原因在于该计划没有融入地方管理的发展规划当中, 新的管理标准不能完全保证可以提高团队的决策能力和管理的执行。 四、结论: 新的实践的拓展 我们在实证研究的过程中发现, 在公共管理的变化过程中公共性具有重要的影响。作为NKF发展的一个重要结果就是形成了一个在财政积累和基本财政支出上适应地方政府管理的标准, 这项由北威州下属的地方政府执行的NKF , 作为一条新的法案在2005 年正式出台并为德国提供了一项新的基本的地方财政改革的思路。对于一项法案在颁布之前, 先在一些地方政府试行, 这对德国的立法来说还是一项改革。内政部与参与改革的地方政府紧密合作对公共管理财政改革实践起了推动作用。我们认为这种参与方式表现了内政部、顾问咨询公司和六个试点的地方政府之间合作的信任和有效性。在执行过程中, 作为地方政府有权修改已经制定的规则, 在将来, 内政部有可能将这些经过整合的改革内容以立法的形式来规范。因此, 已经制定的财政政策可以以整个北威州的管理标准来执行。但是, 改革还存在一些问题, 例如, 在公共和行政部门的每个行政人员都按其个人偏好将公共的观点应用在新的公共管理的执行中。 对于新的法案, 在每一个地方政府的NKF 的执行都不会存在问题, 但是对于资源的利用却存在问题。通过调查, 我们认为在改革进行的过程中由于资源和效率的不同会影响模型建立的结果。根据资源的基本观点和效率原则, 这些多样性是由于不同的基本资源的存在而形成的, 例如人力资源、技术设备和预算等。除此之外, 效率也可以解释不同的模式和新的标准执行。首先,由于各试点地方政府有着不同的发展道路, 所以管理机构和管理程序存在差异; 同时, 每一个公共管理部门都用其特殊的方法来执行新的任务和管理。因此, 每一个公共管理部门的改革起点是不同的; 部门与部门之间的发展能力也不同, 也就是说他们会形成有自己特色的发展道路。 因此, 从地方政府NKF 执行所获得的经验不仅形成了新的财政改革基础, 而且也达到了改革的目的; 既增加了财政的透明度, 也加强了对资源分配短期行为的控制, 尤其是有利于地方政府改变原有的决策思路。一个试点项目可以从政府获得一定的资金进行投入, 但是地方政府也必须增加自己的财政支出。我们认为如果地方政府缺乏必要的资金, 那么同样会影响改革的进程,资源的缺乏虽然不会威胁到新的法案的执行, 但由于财政的原因也会影响到资源的充分利用。项目小组和试点的地方政府之间存在紧密的合作关系。无论是高层的管理者还是行政人员都有个人偏好, 作为公共管理中公共性与个人偏好的磨合应作为管理战略在执行过程中得到体现。