公共管理学的学科思维方式和基本原理讲义课件

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,演示文档,路漫漫其悠远,2024/11/28,公共管理学的学科思维方式和基本原理讲义,指公共组织运用公共权力对公共领域进行,有效组织，对公共事务进行有效管理的过程。,公共管理 (public administration),含义：,指国家权力机关的执行机关依法管理国家,事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。,核心：,公共管理学又称为行政管理学、公共行政学、公共事务管理学、公务管理学。,公共管理学是培养公共管理硕士的九门核心课程之一，是行政管理专业知识和技能的核心之核心,。,公共管理学 张成福 中国人民大学出版社,现代公共管理学 顾建光 上海人民出版社,中国公共行政学 郭 济 中国人民大学出版社,Classics of public administration,Shafritz, Jay M. 中国人民大学出版社,Public administration,Rosenbloom, David H Peking University Press,一,管理及其基本理念,三,公共管理的运行机理,二,公共管理及其政务原理,四,中国公共管理的研究前沿和实践创新,第一部分：公共管理学的学科思维方式和基本原理,教学安排：,一,行政职能及其中国政府职能定位研究,三,行政过程及其中国行政效率提升的探索,二,行政主体及其中国行政体制改革探究,第二部分：公共过程和公共管理的操作原理,第三部分：公共管理的研究领域和实践范畴,一,公共人力资源管理和我国人力资源开发,三,土地资源管理和我国土地资源功能的发挥,二,财政管理和我国财政体制的完善,四,社会管理和中国社会保障体系构建,五,教育、科技文化管理和中国文化事业的发展,六,依法行政和中国司法行政改革,八,行政管理的科学化、民主化和法制化,七,行政伦理和中国行政伦理保障体系形成,第一部分,公共管理学科的,思维方式和基本原理,一、管理及其基本理念,1、管理及其要素组合,管理,管：安,配置资源,理：治,治理资源,资源,资资本、资金、财富。,源来源、投入生产、社会活动,过程中能带来资金、财富增加的因素。,财力,人力,物力,市场,关系,信息,时间,文化,政策,管理就是对组织资源进行有效配置和处理,目的效应,水桶效应,竹竿效应,决定：,手段服从目的,稀缺：缺一不可,重要：关键因素,2、管理的入门效应,管理的核心问题：,人力资源是社会和组织最重要的战略性资源。以人为本、以人为中心。把人力资源配置好、统御好，获得最大的使用价值、经营价值是组织发展的核心。,二、公共管理及其政务原理,（1）就对象而言：,是与私人领域相对应的公众领域、社会活动领域,（2）就性质而言：,是与营利活动相区别的公益行为、非营利性行为；,不是以赢利、而是以社会和谐、公共利益的实现为目的，为公众提供服务,。,1、公共管理,（1）公共管理是对公共的管理,“公共”,（3）就活动原则而言：,活动的原则不是等价交易、利益交换，而是讲求应尽的社会义务、必须承担的社会责任。,（4）就价值取向而言：,其追求的不仅仅有活动效率、经济效益，而更看重公平、公正、正义、善意。,（5）就其合法性而言：,强调的不是所有权的授予、严格的管理划定，而是公共权力的委托代理，强调的是天赋人权、主权在民、公民和公众的参与。,（6）就活动的杠杆而言：,动用的不主要是经济杠杆，不是以经济利益驱动为主体，而主要动用的是权力的杠杆、行政的推动，以公信度为保证。,公共对管理的核心界定,广义的行政,正义之举,行政是指执行政务、处理政事。,左传：“行其政令”、“行其政事”,史记.周本纪：“召公、周公二相行政”,2、公共管理的内涵和外延,行政的中文原意,政,正文也,正,正义之举大众之事公共利益、,社会活动、国家社稷,文,人文规范智慧思想治道规律、行事原则、演变趋势,执掌政权，辅助权力主体，协调公众关系、治理社会事务，维护国家利益。,西方对行政的古典理解,1887年，美国学者,W.威尔逊,（Woodrow Wilson)发表了著名的行政（学）之研究一文，这成了行政学诞生的象征性标志。在之后的百余年的发展中，学者对行政的外延进行了广泛的探讨，主要见解有,三大类：,行政的现代 外延,行政是指除国家立法、司法机构以外的政府部门的行政活动,主要代表人物：美国行政学家魏劳毕等人,代表著作：公共行政学原理,第一类：狭义行政学：,第二类：中义行政学：,行政是指国家机关包括立法、司法、行政机关对政治取向、国家意志的一切执行活动。,主要代表人物：美国行政学家古德诺等人,代表著作：政治与行政,行政是指公共组织以及企事业单位的行政部门运用公共权力对公共事务的管理与处理。,主要代表人物：美国著名学者西蒙,代表著作：行政学（与斯密斯堡、,汤姆森合著）,第三类：广义行政说：,（1）就其内容而言：,公共组织特别是政府对社会公共事务、国家事务依法进行的组织和管理活动。,（2）就其功能而言：,作为社会的组织者，管理者的公共组织为公众有效提供公共产品，以维持、保证、推动社会快速、健康、可持续发展的社会活动。,（3）就其运行机理而言：,行使社会公共权力对社会共同活动领域进行有效配置、治理，以保证公共利益最大实现的过程。,（3）、公共管理的理解范畴,二、公共管理的运行机理,决定公共管理是否成为科学，能否发挥效用，有无价值、意义的关键因素。,公共管理运行机理,=,公共权力运动的原理,公共权力的产生,公共权力的分配,公共权力的控制,公共权力的效用,权力,权,力,支配 ：准许 驱使 激发 禁止 惩罚,力量：影响 能力 力度 可能 保证,1、公共权力的产生,（1）：权力,权力的本质：,是一种人与人的关系，是一方对另一方施加的影响，另一方接受这种影响的左右、产生相当的行为改变。,关键在于影响力的大小。,影响力,就是指一个人在与他人交往中表现出来的影响和改变他人心理和行为状态的力量。,尽管影响力人皆有之，权力的使用者要支配别人，其影响力必须,超过常人,。,权力的实施：,影响力,权力性影响力,（社会赋予）,非权力性影响力,（自身具有）,强制性影响,自觉性影响,传,统,因,素,服,从,感,观念性,职,位,因,素,敬,畏,感,社会性,资,历,因,素,敬,重,感,历史性,人,格,因,素,敬,爱,感,本质性,才,能,因,素,敬,佩,感,科学性,情,感,因,素,亲,密,感,心理性,信,赖,感,技,艺,因,素,实践性,（2）公共权力起源：,公共权力起源可以看出它有三个特点：,权力起源于父权、母权,公共权力起源于氏族权力,第一，氏族公共权力归全体氏族成员共有，,氏族一切重大事务由氏族大会讨论决定；,第二，氏族首领拥有具体事务管理权，,但首领的权力由氏族大会授予，,首领地位与一般氏族成员是平等的，,首领由氏族成员选举产生并可随时撤换；,第三，氏族成员对氏族公共权力的服从完全,建立在自愿基础上。,公共权力的基本指向：,社会分化过程中的权力分化：,从主体上看，公共权力属于公众而非某个个人,从客体上看，公共权力指向的是公共事务,从功能上看，公共权力为公共利益服务,人类创造了权力，同时人类也创造了权力的变异,（3）、公共权力的变迁及其复杂化,生产力,的发展,公共权力分化成为了公众权力、政治权力、,阶级权力、国家权力,私有制,的出现,阶级对立,的产生,氏族管理机关,变成国家政权,氏族权力,被私有化,公共权力被国,家权力扭曲,公共权,力异化,国家尽管是阶级压迫的工具，但其还具有管理社会，,促进社会展的职能。,政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在执行了它的这种社会职能是才能持续下去。,国家是一种和人民大众相分离的异化了的公共权力。它巧妙地掩饰了自己的起源，反而以凌驾于社会之上的主宰者的面目出现，把自己的意志强加于社会，把公共权力变成支配公共的权力。,马克思、恩格斯,具有四大特征：,自然分工,内部功能,道德力量,主体分离化,功能双重化,指向变异化,保证强制化,社会分化中产生的权力与原始的作为自然分工形式派生物的权力是完全不同的。,权力运行中的自我分化：,具体表现如下：,进入近现代社会之后，社会活动更加复杂，,公共权力运用要求更加精细、迅速推动了,公共权力的加速分化。,使用者出现层次的分离,不同性质的权力,不同运作的权力,不同层次的权力,不同方式的权力,抽象的法权和具体的治权,权力的分离与制衡,政府和各个公共组织,公共权力的现代特征：,利益性,独立性,扩张性,排它性,腐蚀性,工具性,综合性,社会性,政治性,变异性,约束性,权威性,强制性,权力的转让分为两种：,一是暴力剥夺，强行统治，打天下决定做天下，这会造成公共权力合法性的缺失。,二是委托代理，公民将权力自愿委托给权力使用者代理，代理者以更大利益来回报公众，这是公共权力的运行法则要求。,就公共权力主体而言，公共权力属于公众,公共权力的产生是源于公民对权力的转让,（4）、现代社会公共权力的产生,在现代民主制度下，公民通过特定程序、选举代表参与公共管理来转让权力，因此，民主权力是通过代议制度产生，它具有合法性，能获得民众的认可和服从。,现代公共管理是在民主制度的框架中进行的,现代社会：,公民,转让公共权力,民主程序,合法性,公共权力的有效代理,选举代表,民众的认可和服从,获得权力的效益,制定转让规则,公民的认可决定着公共权力的大小,以宪法形式来反映公共权力运行法则,规定公共权力的作用范围和力度,权力产生中：,在今天的中国：,党和政府：加强执政、行政能力建设,从革命党的思维转到执政党的思维方式,打破“打天下而坐天下”的习惯思维方式,获得最大的执政、行政合法性,“要把马克思主义执政理论与党执政新的实践紧密结合起来，以党的执政能力建设为重点，从党的执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源和执政环境等方面进行努力，全面加强和改进党的思想、组织 、作风和制度建设。,胡锦涛：,（2）公共权力的分配,从而决定哪个公共组织的权力大些或小些，哪些公共事务归哪些管理,公共权力作为一种稀缺资源，配置好或不好，将对公共管理的效果产生决定性的影响。,公共权力一经产生必然要在各公共组织间,进行分配,公共权力分配有两种：,初次分配,主要是指社会把产生的公共权力,分配给不同的公共组织。,再分配,主要是指公共组织把从初次分配中,取得的公共权力在其组织内部进,再次分配。,一是,垂直分配,：主要是指公共权力在中央和地方之间的分配。,当代各国中，随着市场经济多元利益格局的形成，地方权力逐渐扩大已成为一种趋势。,初次分配包括两种分配方式：,一般而言,管理事务范围广、作用带有全局性的公共组织所分配的公共权力多一些：管理事务范围窄、作用带有区域性的公共组织所分配的公共权力就少一些。,在单一制国家中，中央的权力一般多于地方；在联邦制国家，中央和地方的权力关系相对平等。,我国公共权力纵向垂直分配结构：,我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。中央层次即指中央人民政府一级。地方行政组织的层次划分有,四种类型,：,两级制,三级制,四级制,特别行政区,中央和地方关系的理论思考：,国外学者对中央和地方关系的研究：,国外中央和地方关系的实践模式：,国外中央和地方关系的发展趋向及其启示：,我国中央和地方关系的演变：,中央和地方关系改革的困境及其原因：,转轨时期重构中央和地方公共权力垂直分配的对策研究：,二是,水平分配,：主要是指公共权力在社会各阶级、各阶层、各社会团体、各社会组织之间的分配，,初次分配包括两种分配方式：,通过对权力水平划分决定哪些公共事务的管理权赋予哪个公共组织进行实施。,分配后的主要,权力形式,有：,国家权力、执政权力、行政权力、社会管理权力、公共服务权力。,西方公共权力水平分配的基本模式为三权分立制衡。,全国人大,及其常委会,乡级政协及,其常委会,县级政协及,其常委会,地级政协及,其常委会,省级政协及,其常委会,乡级人大,县级人大,及其常委会,地级人大,及其常委会,省级人大,及其常委会,高级人民法,院、检察院,中级人民法,院、检察院,地方人民法,院、检察院,派出,人民法庭,省政府及其,下属机构,中共省委,中共省级代表大会,中共市委,中共市级代表大会,中共县委,中共县级代表大会,中共乡委,中共乡级代表大会,乡政府及其,下属机构,县政府及其,下属机构,市政府及其,下属机构,最高人民法,院、检察院,全国政协及,其常委会,国务院及其,下属机构,政治局,中央委员会,中共全国代表大会,再次分配：,公共组织的再次分配是指已获得公共权力的公共组织在其组织内部进行权力的再分配。,公共权力的再分配往往与职位、职责相联系，形成组织内部不同的责权关系。,马克思,韦伯在官僚政治一书中构建了再分配的基本操作模式,科层体制,科层权力分配的基本操作：,科层权力分配的特点：,科层权力分配的缺点：,科层权力分配的发展：,（3）公共权力的效用,公共权力的效用是指公共组织行使权力，发挥权力的作用，这是公共权力运用的核心,非强制性公共组织,强制性公共组织,半强制性公共组织,参与性公共组织,人员构成,组织目标,职能体系,机构设置,权责划分,运行程序,行政技术,物质保证,规章规范,公共信息,人际关系,团队意识,行政文化,管理方式,组织体制,组织,是指由相互依赖、相互影响、相互作用的各要素、各部分构成，具有独立社会功能的有机活动整体。,第一：权力运行体制改革的内涵,国家行政机关和社会公共领域,管理体制的调整和变革。,包括,行政职权、公共组织结构、人事资源、管理原理、行政方式、运行机制以及相关制度的重新规定。,第二：权力运行体制改革的基本属性,.,第三：权力运行体制改革的基本目标,第四：权力运行体制改革的主要内容,.,权力运行体制改革的内容和作用,目标是建立一个运转协调、灵活高效的政府管理体制和和谐发展、公平正义的社会管理模式。,行政运行机制的调整,公务员制度的改革,政府职能的转变,政府机构的改革,行政权力划分的调整,权力运行体制改革的主要内容,公共管理制度创新,行政行为的规范,利益的重新划分,行政角,色职能,行政层,级职能,行政运,行职能,行政内,涵职能,政治统治和社会管理的两大职能,分为四个部分：阶级统治,社会管理,公共服务,社会和谐,中央人民政府,地方人民政府,民族自治地方政府,特别行政区政府,计划职能,组织职能,协调职能,领导职能,控制职能,政治职能,经济职能,社会职能,文化职能,权力运行的职能,a、政治职能：,保卫职能、镇压职能、民主建设职能、法制建设职能、改革职能,b、经济职能：,计划职能、管理职能、服务职能、监督职能,c、社会职能：,公共设施建设与管理职能、社会保障职能、人口管理职能,d、文化职能：,教育管理职能、科技管理职能、体育管理职能、文学艺术管理职能、新闻媒体管理职能,必须,做什么,应该,做什么,能够,做什么,现在能,做什么,成本最低,要求做什么,效率最高,要求做什么,和谐发展,可持续发展,要求做什么,、价值取向,要求做什么,权力运行职能定位的操作取舍,公共决策,是指公共组织在一定的历史时期总要根据自己所代表的人们的利益和特定的社会历史条件对自己的权力如何实施作出选择。,公共决策的产品是公共政策。,行政执行过程,是依据政策目标，充分调动组织的人力、物力、财力，通过一定的组织形式和组织运作机制实现政策的过程。,其实质是公共权力作用于客体的过程。,权力的实施,第一，权力作用的方向具有多向性。,公共权力的作用方向不是单一至上而下的，它同时也可是自下而上的，而且在水平方向上也会发生作用。,权力在任何方向运作，都可能随时地遇到逆向的“反权力”力量。,第二，遏止“反权力”。,公共权力作用于客体的过程具有两个特征：,公共权力的效用,=,权力的发挥,反权力的影响,公共权力的发挥,治权,法权,=,法权是指法律制度化的权力,抽象权力,治权是在法律制度化的框架下存在,的由个人或个性化组织执掌的权力,具体权力,1）就权力的主体而言,国家、政府、政党等,法权的主体,整个权力体系所属的组织整体，,权力主体 只有通过法律、政策、规,章、制度等手段才能拥有这种权力。,法权权利的主体,占据某一个位置的个人或人格化、个性化,的组织。或者说，一个组织中的统治阶层或管,理阶层中的个人。,治权的主体,2）就权力的性质而言,法权具有较多的,抽象性,，是一种服务于公共利益的权力。,治权具有更多的,现实性,，是现实发挥作用的权力。,3）就权力的内容而言,法权具有更多的,政治性内容,，是作为一种政治权力存在的。,治权具有更多的,事务性内容,，表,现为国家与社会公共事务管理的权力。,4）就权力的形式而言,法权是通过法律形式固定下来的，,是合法化、合理化、普遍化甚至神圣化的权力，提供的是基本的社会利益格局。法权往往公开表明自己的性质，强调不受侵蚀。,治权是在权力行使过程中表现出来的影响力，左右力，控制力。,表现出处理具体事务上因事而行，解决问题效果的直接问题。具有更大的张力和人格化的特征。,5）就权力的范围而言,法权的作用范围是整个权力体系的作用范围相一致的，,法权是以法律、政策、规章、制度的方式来发挥作用的，其作用范围是规范的，作用力是稳定和抽象的，作用途径是固定的,治权的作用范围是整个权力体系作用范围的每一个具体的部分或环节，,其作用方式是灵活的，因人而异的，有人可以把权力发挥到极致，有的人则可能会使这种权力无所事事,6）就权力的效果而言,法权是一种理念性的权力，,是以一定的思想体系为自己的理论基础的，它一经建立起来就具有充分的合理性和合法性,治权由于是由具体的人来行使的，,其效果必然受到权力主体的目的、好恶、态度、道德素质、文化素养的影响,法权,是治权的形式，决定治权的性质。,治权,是法权的内容，是法权发挥作用的现实途径。,法权代表某种原则，表现为一种制度化的力量，治权是这些原则的付诸实施，受制于人格化的力量。,在现实的公共行政中，两者相互依赖、相互影响、相互作用，共同保证公共权力效用的实现。,（4）公共权力的控制,控制源于权力的特性,公共管理者不论是用暴力或经由委任、选举而获取权力，权力这种工具就具有以下特征：,权威性,扩张性,排他性,利益性,强制性,腐蚀性,权力常常使使用者把自己的意志等同于公民的意志，进而把自己的意志强加于公民，从公仆演变为社会主宰，因此必须对权力进行控制。,孟德斯鸠：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”,公共权力的使用人也许有超越普通人的地方，但他和普通人一样存在着人性的弱点。,控制源于管理者可能出现的人性弱点。,经济人假设和霍布斯、洛克、孟德斯鸠等更提出建立相互监督和制约的政治制度以弥补人性的缺陷。,加强公共权力的控制还在于，公共权力的使用人也有着不可避免的无知。,控制源于民主政治建设和和现代国家管理的需要。,加强对公共权力的控制，根源于现代民主制度的一种“委托代理关系”。,人民把权力委托给公共权力的使用者，公共权力的使用者向人民负责。,人民只有从根本上保留对公共权力的监督权、控制权、管理权才能有效的保证权力使用的合法性和正当性。,公共事物激增，公共管理的对象更加广泛和复杂，使得公共管理者的权力和地位日益突现。,强化对公共权力的控制，以保证日益强化的公共管理权不会成为脱缰野马；以保证不断下放的权力不至于失去控制。,一方面，行政监督是行政体系内部的监督；,另一方面，行政监督是行政体系外部的其他监督主体对行政主体的行政行为实施的监督。,现代管理中的监控，是对决策实施情况的检查、评价，以及控制功能的发挥。行政监控主要从两个方面来进行：,法律机制,现代公共权力控制的核心：,防止官员 腐败，建立公务人员廉政机制，,中国古代吏治经验的借鉴,当代国外防止官员腐败措施的借鉴,转轨时期中国公务员廉政机制的建设,预防机制,监督机制,司法机制,案例：“督察”的试验,年下半年，“督察”成为体制变革中出现的一个热门词汇，他们被从北京派往各地，受托于中央政府对地方事务进行监督。而在“督察”背后显现的趋势是，越来越多的监督和执法部门开始或酝酿脱离地方政府序列，实行垂直管理。中央政府正尝试建立更为独立的执行监督机构，确保政令畅通和法度统一，并以此为契机调整中央与地方的关系，加强对地方的管理。,案例讨论,政府职能,价值取舍分析,管理操作分析,生态环境分析,案例中心内容之一为：,设置环保督察中心是否有利于实现政府环境管理职能,政府职能分析,（一）,政府职能,价值取舍分析,管理操作分析,生态环境分析,案例中心内容之二为：,设置环保督察中心是否是行政体制改革的要求，是否有利于突破中央和地方关系中“收放”的怪圈,行政主体分析,（二）,政府职能,价值取舍分析,管理操作分析,生态环境分析,案例中心内容之三为：,设置环保督察中心是否符合公共决策科学化、民主化和法制化的要求，是否有利于提高行政执行力,行政过程分析,（三）,第二部分：,行政过程和行政管理的操作原理,第二部分,行政过程和行政管理的操作原理,行政过程怎样行政中国行政效率提升,行政职能行政做什么中国政府职能定位,行政主体谁来行政中国行政体制改革,行政职能反映和决定政府、公共组织活动的基本方向、根本任务和主要作用。,行政职能是公共组织、政府存在的前提和基础，是一切公共行政管理活动的依据,。,研究行政职能是研究公共管理操作的出发点和归宿。,一、行政职能及其中国政府职能定位研究,1、行政职能,（1）行政职能及其意义,职,能,职：职责,能：功能,在社会生活中承担的职责,在社会活动中发挥的作用,政府作为国家行政机关、作为社会活动的组织者和管理者，依法在国家和社会生活中所承担的职责和功能,政府是做什么的,干什么、正在干什么、应该干什么、不应该干什么、什么是该为、什么是不该为,行政职能：,行政机构在社会发展过程中所扮演的角色、所发挥的作用,由于，公共组织政府的规模、结构、组织形态和管理方式，均由行政职能决定的。因此，研究公共管理自然要从研究行政职能入手。,（2）、行政基本职能,基本角色：社会活动的组织者和管理者,行政角,色职能,行政层,级职能,行政运,行职能,行政内,涵职能,政治统治和社会管理的两大职能,分为四个部分：阶级统治,社会管理,公共服务,社会和谐,中央人民政府,地方人民政府,民族自治地方政府,特别行政区政府,计划职能,组织职能,协调职能,领导职能,控制职能,政治职能,经济职能,社会职能,文化职能,a、政治职能：,保卫职能、镇压职能、民主建设职能、法制建设职能、改革职能,b、经济职能：,计划职能、管理职能、服务职能、监督职能,c、社会职能：,公共设施建设与管理职能、社会保障职能、人口管理职能,d、文化职能：,教育管理职能、科技管理职能、体育管理职能、文学艺术管理职能、新闻媒体管理职能,（3）、行政职能的特征,客观性,公共性,阶级性,普遍性,差异性,动态性,在当代，政府的职能定位，即政府的作用越来越为世界各国人们关注的焦点。,世界银行1997年世界发展报告变革世界中的政府,现代经济体制是市场经济体制，它是以市场调节为基础的经济体制,政府如何处理市场、企业、政府之间的关系，确定并履行好自身的定位和职能至关重要,以经济职能为标识探究政府职能具有典型性,2、行政职能定位的价值取向,第一阶段：在市场经济发展初期,重商主义经济理论,现代市场经济中政府角色定位的理论借鉴,西方市场经济有了几百年的历史，在关于政府和市场的作用及其相互关系的认识上一直存在着争论,主要代表人物：约翰黑尔斯、托马斯孟,第二阶段：在市场经济体制确立以后,古典主义、新古典主义经济学,第三阶段：进入垄断资本主义后,代表人物：亚当斯密、李加图、穆勒、,马歇尔,代表人物：凯恩斯,第四阶段：七十年代以后,新自由主义、新公共管理经济学,在四个阶段之中经历了两次回归，,两次否定之否定。,主要包括：现代货币主义学派、公共选择学派、,新制度学派、 合理预期学派,国家干预主义对自由放任主义的批判和对重商主义的回归,第二次回归：新自由主义对凯恩斯的批判，回归自由放任的古典主义主张,回归源于凯恩斯主义强调了市场的缺陷及其失灵，突出宣传了国家神话。,回归源于新自由主义、新公共管理经济学对计划经济的批判、对国家干预的否定，宣告政府失败。,第一次回归：,第二次回归：,英美的市场主导模式,欧洲的莱茵模式,日本的政府主导模式,韩国计划主导型模式,新加坡强力干预模式,现代市场经济中政府角色定位的实践借鉴,发达国家的三大主要模式,发展中国家的典型分析,第一、,各国市场经济发展的历史，以及经济学研究结果都显示：没有绝对纯粹单纯的市场经济，只有市场调节与政府调控相结合的混合经济。政府在市场运行中扮演着重要角色,第二、,在市场经济发展的不同时期，政府职能定位、发挥作用的范围、内容、力度和方式是不同的,第三、,如同市场有缺陷和会失灵一样，政府的调控也有缺陷、也会失灵。所以，必须给政府角色给予正确的定位，以保证其能够进行更多的自我约束,基本启示：,1,公共物品的提供者,3,外部效应消除者,2,宏观经济的调控者,4,收入及财产的再分配者,5,市场秩序的维护者,现代市场经济中政府的基本角色及其行为模式,第一、,由于各国在市场经济中面临的发展水平、社会传递和基本国情差异，确定一个放之四海而皆准的模式是不可行的，同一模式的实践效果也是完全不同的。,第二、,建立什么样的模式，实质上是在一系列的纬度中选择适合的点，包括：强政府还是弱政府；大政府还是小政府；治理政府还是服务政府；掌舵政府还是划船政府；介入微观还是调控宏观。,第三、,模式的选择必须基于对自己的国情有深刻的了解和正确的价值定位。,3、中国政府职能的选择,环境生态分析的几个要素：,社会政治成熟程度,市场经济成熟程度,企业组织成熟程度,第三部门成熟程度,公众价值成熟程度,各国政府经济模式是不同的，对世界经典国别模式进行剖析，对我国有启示,还必须考虑,空间因素,即由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别所造成的政府面临的形式和主要矛盾,不仅考虑,时间因素,即在经济发展特定的时期，政府作用的范围、内容、方式和力度,生态环境分析,（1）、培育和完善各类市场，形成开放、竞争的市场体系,（2）、深化企业制度改革，造就市场经济的微观体系,（4）、依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定增长,（3）、加强市场法制建设，造就平等公正的市场秩序与环境,转轨时期我国政府的基本经济角色,（5）、参与公共经济领域的资源分配，,充当公共物品的提供者,（6）、制定并实施分配与再分配政策，,形成收入与财产公平分配机制,（7）、扩大对外开发，加强国际经济合作,（8）、提供补缺服务，实行政府替代,（9）、实施转轨保障，确保渐进过程有效,（10）、转变职能和精简机构，实现政府自身的革命,必须,做什么,应该,做什么,能够,做什么,现在能,做什么,成本最低,要求做什么,效率最高,要求做什么,和谐发展,可持续发展,要求做什么,、价值取向,要求做什么,4、政府职能定位的操作框架,谁来行政,行政干什么,前沿热点,问题是：公共组织的体制改革,行政主体,是公共组织，构建什么样的公共组织才能 确保有效的履行公共管理职能。,二、行政主体及其中国行政体制改革探究,行政是什么,1、行政主体公共组织，特别是政府,组织,是指由相互依赖、相互影响、相互作用的各要素、各部分构成，具有独立社会功能的有机活动整体。,公共,组织,是指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系，提供公共服务为目的的社会组织。,政府、公共组织的构成要素,人员构成,组织目标,职能体系,机构设置,权责划分,运行程序,行政技术,物质保证,规章规范,公共信息,人际关系,团队意识,行政文化,管理方式,组织体制,、行政体制的内涵和内容,、行政组织运行机理,2007. 01,、行政组织结构体系,2、行政体制组织体系和运行机理的制度规定,（1）、行政体制的含义、性质和作用,第一：行政体制改革的内涵,国家行政机关和社会公共领域,管理体制的调整和变革。,包括,行政职权、公共组织结构、人事资源、管理原理、行政方式、运行机制以及相关制度的重新规定。,第二：行政体制改革的基本属性,.,第三：行政体制改革的基本目标,第四：行政体制改革的主要内容,.,（2）、对中国行政体制改革的探究,、行政体制改革的内容和作用,目标是建立一个运转协调、灵活高效的政府管理体制和和谐发展、公平正义的社会管理模式。,行政运行机制的调整,公务员制度的改革,政府职能的转变,政府机构的改革,行政权力划分的调整,第四：行政体制改革的主要内容,公共管理制度创新,行政行为的规范,行政体制改革的地位和作用,西方主要发达国家,“新兴工业群”的东南亚国家和地区,第一,当代政府改革的热浪,处于转轨时期的国家,、对国外政府改革的借鉴,重新界定政府职能，减少政府干预,调整和精简政府机构，提高行政工作效率,第二,当代国外政府改革的重点,调整中央和地方的关系，实行合理分权,实行私有化，调整政企关系,革新文官制度，建立一支精干高效的公务员队伍,政府组织的“企业化”,政府管理的市场化,第三,当代国外政府改革的新趋势,公共权力的分权化,公共服务的社会化,公务人员的非官僚化,（1）、中国行政体制改革的成绩,（2）、中国行政体制改革还需解决的问题,形成四大突破,构建渐进模式,政府的职能配置和机构设置不合理,各级政府组织之间的职权划分不科学,机构臃肿，冗员充塞，国家财政不堪重负,腐败、寻租尚未消除,组织人事制度改革迈不开大步,转轨时期我国行政体制的改革,第一：解放思想，转变观念，创造行政体制,改革良好的思想氛围。,第二：继续推进政治体制改革，为行政体制,改革深化奠定系统保证,第三：找准政府行为定向，转变职能，理顺,关系，加快制度创新步伐。,第四：继续推进小政府模式，下决心，花大,力气，推进新一轮的改革。,第五：调整中央和地方关系，解决权力分配和,再分配的深层问题，调动两个积极性。,（3） 转轨时期推进我国行政体制改革的措施,第六：解除公务员法实施的体制阻碍，深化公共组织,的人力资源管理，完善人事制度改革。,第七：重组行政流程，推动行政活动的科学化提高,行政效率。,第八：强化行政立法，依法行政，遏制行政腐败，规,范行政行为。,第九：以科学发展观为指导，完善各项配套改革措施，,构建和谐行政和和谐社会。,怎样行政,谁来行政,行政过程,是行使社会公共权力对社会共同活动领域进行有效配置、治理，以保证公共利益最大实现的过程。,行政干什么,三、行政过程及其中国行政效率提,升的探索,公共决策的程序,、政策问题的界定,、政策目标的确立,、政策方案的设计,、政策可行的论证,、政策效果的预测,、政策方案的决断,、政策执行的反馈,、公共决策的调整,1、公共决策,公共决策的系统,、公共决策信息子系统,、公共决策的咨询子系统,、公共决策的参谋子系统,、公共决策的决断子系统,、公共决策的监控子系统,建立健全公共决策系统,遵循科学的决策原则,提高决策参与者水平,我国公共决策系统运行的优化,、公共决策科学化,把决策机制引入决策系统，营造良好的决策氛围,重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用,、公共决策民主化,提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化,、公共决策法制化,理顺公共决策主体关系，完善决策规则,决策程序法制化,充分发挥决策监控子系统的作用,2、行政执行,行政执行,是行政机关及其工作人员实施决策中心发出的决策指令，以达到预期目标的全部活动。,行政执行过程,是依据政策目标，充分调动组织的人力、物力、财力，通过一定的组织形式和组织运作机制实施政策的过程。,行政执行的过程及手段,准备阶段,实施阶段,行政执行手段,宣传动员,任务分解,资源的准备,执行前实验,领导统御,行动攻坚,沟通协调,监督控制,行政手段,法律手段,经济手段,思想教育手段,行政执行的原则,第二、果断迅速与注重效益相统一,第一、忠实执行和灵活运用相统一,第三、发扬民主与强调集中相统一,第四、木桶效应和竹竿效应相统一,行政配置,人力配置,财力配置,权力配置,物力配置,行政协调,是行政机体为了顺利的实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。,行政协调,行政监控,行政监控,是指国家立法机关、司法机关、政党、社会团体、公民及国家行政组织自身对国家行政机关及其公务人员的行政执行过程及行为是否遵从法律规章进行监督；对行政执行的过程及其结果进行控制，以保证法律规章的正确执行和政策目标的顺利实现的行为。,监控者,控制要素,监控对象,监控机制,行政监控的要素与过程,行政监控过程,确定目标,衡量绩效,纠正偏差,行政监控,工作考核,工作指导,报告汇报制度,视察、调查,质询询问制度,预算决算与审计制度,行政监控方式,申诉控告制度,审批制度,公共项目评估,首先,应该针对公共项目本身，包括公共项目决策的背景及其产生的经济效益等方面内容，否则，公共项目的效果与影响评估就没有基础。,其次,，评估的重点应该是公共项目的效果与影响，内容涉及公共项目对国家、部门、地区的经济发展、,周围环境和社会的影响。,再次,，需要评估公共管理理机构的作用和服务，这是审查、考核公共管理绩效的手段。,最后,，公共项目评估应该涉及公共项目发展的可持续性，这是当代社会发展的新课题。,