第四章公共管理客体-政府规制理论与实践

,单击此处编辑母版标题样式,*,江西财经大学财税与公共管理学院,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,公 共 管 理 学,第四章 公共管理客体,一、政府规制的含义,所谓政府规制，是指在市场经济条件下，政府以矫正和发送市场机制内在问题而干预经济主体（主要是企业）活动的行为（金泽良雄，,1980,）。,政府规制有广义和狭义之分，广义的政府规制可划分为直接规制和间接规制，直接规制又可细分为经济性规制和社会性规制。广义的政府规制可涵盖所有的政府行为，而狭义的政府规制一般指经济性规制。,广义的政府规制,类别,目的,主要手段与形式,一、宏观政策,防止经济过度波动,维持稳定与促进增长,财政、税收、货币,二、间接规制,针对不公平竞争,促进信息公开,产权界定与保护,民法、商法、反不正当竞争法与反垄断法,三、直接规制,提高资源配置效率和增加社会福利,1,、社会性规制,针对外部性和“非价值物品”,防止公害、健康和安全保证、军火管制,2,、经济性规制,针对自然垄断和信息不对称，确保公平和保证“必需品”供给,价格规制、行业准入规制、产品与服务质量监控,二、政府规制的依据,规范性解释,防止滥用垄断权力,克服信息不对称,外部性内部化,内生性解释,界定和保护产权,规模经济性,三、政府规制的具体内容,产权、契约规制,行业的进入规制,价格、收费规制,数量、质量规制,资源环境规制,会计、统计规制,财务预算规制,社会保障规制,产权、契约规制,对投资者的产权保护,对劳动者的权益保护,对消费者的权益保护,行业的进入规制,将市场主体纳入依法经营、接受政府监督的范围,在自然垄断行业防止过度竞争，提高效率,特殊行业的限制进入,价格、收费规制,对垄断行业的价格规制,对保护行业的价格规制,对金融等行业的价格规制,特殊时期的价格规制,对不正当价格行为的规制,行政事业性收费规制,数量规制,对能源供应、军火供应等进行的规制,对烟、酒等有害品进行的规制,对进、出品商品数量进行的规制,质量规制,制定商品和服务的质量、定期检查评比、奖励优质产品、公布劣质产品,对食品、药品、化妆品及医疗保健品的生产和供应实行特许经营等,对某些行业的从业人员实行资格认证等,资源环境规制,对资源的开采和利用进行规制,对环境污染进行的规制,制定排污标准,规划投资项目,征收污染税（费）,拍卖污染许可证,由政府投资举办环保企业,会计、统计规制,所有企事业单位必须按规定定期向政府有关部门上报财务报表，如实报告收入、支出、成本、利润等情况,所有企事业单位必须按规定定期向政府有关部门上报统计报表，如实报告生产、经营、服务及资金、人员、物资等情况,所有企事业单位必须接受政府有关部门的审计监督,财务预算规制,对资金的运用、筹集、投资、收入分配等方面对公共事业单位进行规制,对公营企事业单位财务预算编制进行规制,对公营企事业单位预算执行进行监督,社会保障规制,征收社会保障税,实行退休津贴、失业救济制度,实行医疗、教育、住房及其他生活补助,实行救灾赈灾和地区性扶贫资助计划,四、政府规制的手段,禁止和特许,确立资格制度,检查、鉴定制度,标准、认证制度,价格、费率和数量限制,补贴和税收优惠政策,信息提供,五、政府规制的相关理论,公共利益理论,部门利益理论,政府规制的公共利益理论,假定政府规制是从公共利益观点出发，纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，以维护社会秩序和社会稳定为目的,假定在这一过程中，政府可以代理公众对市场作出一定理性的计算，使这一规制过程符合帕累托最优原则,政府规制的部门利益理论,政府规制的部门利益理论是施蒂格勒在,1971,年发表的,经济管制论,中首先提出的。施蒂格勒的中心思想是，作为一种制度，政府规制是产业所需并为其利益服务而设计和实施的。,部门利益理论的一个直接的派生物是政府俘虏理论。它认为促使政府进行规制的是规制本身的对象或其他有可能从中获益的人。更确切地说，政府规制是特殊的利益集团寻租的结果。,但部门利益理论对近,20,年中出现的某些规制缺乏解释。如旨在保护消费者的产品安全规制或旨在改善环境的社会性规制，并不是利益集团压力的结果，其利益广泛地分散到社会公众。,六、政府规制失灵及其原因,规制失灵的判断,规制失灵的原因,规制失灵的判断,政府规制的成本,规制的直接成本：制定和执行规制政策,规制的相关成本：效率损失、转移成本和反腐成本,规制的“服从成本”,政府规制的收益,私人收益：被规制产业的利益增量,社会收益：社会福利的增量,当规制成本小于消费者剩余增量与生产者剩余增量时，采取某项规制才有必要,政府规制失灵的原因,政府所具备的,“,公共性,”,与政府机构、政府官员的行为目标之间的差异和矛盾,政府所具备的强制性和,“,普遍同质性,”,，使得规制可能引起再分配上的不公平和,“,寻租,”,的产生,由于政府者行为难以监督、行为效果难以测量等原因而产生的监督制约机制的不完善,规制机构设置的不合理，缺乏完善的、透明的规制程序,政府规制行为所内在具有的扩张性，推动和加强了政府的过度规制,七、,中国政府规制体制现状分析,中国现行的政府规制内容相当广泛涉及公用事业中的电力、城市供水、城市燃气、公共汽车与地铁；广播电视中的邮政、电信、有线电视；交通运输中的公路、铁路运输、管道运输、航空运输、水路运输。,现行的规制措施方式主要有两种：一是准入规则，准入规则的形式有国家垄断、申报、审批、许可、营业执照标准设立。二是价格规制，主要针对自然垄断领域，方式主要有法定价格、地方政府定价、行业指导、标准等。,政府规制的权力归属是从中央到地方几乎所有政府机关都拥有规制权力。规制法是政府机构对企业市场行为实行规制的法律依据。,中国政府规制的现存问题,存在行政垄断过度问题。行政垄断包括纵向的行业垄断及横向的准入障碍或地方保护主义。另外，传统公用事业的许多产业如电信、电力、民航等部门以自然垄断为理由，凭借部门规制立法，继续限制竞争和侵害公众利益。,缺乏市场竞争基础的经济性垄断。某些行业主管部门，以规范和整顿市场秩序为由，公开组织价格联盟，联手操纵市场价格。一些部门认为竞争会造成资源浪费，不利于规模经济的成长。,规制者也是垄断者。规制机构本身便是经营行业的主管部门，政企合一的体制使经营企业产权不清，缺乏竞争力。部门内企业与部门外企业在进入市场发展经营业务等方面发生矛盾时，主管部门的政府机构难以做出客观、公正的裁判。同时，在缺乏社会监督的情况下，政府部门更容易侵害消费者利益，制定有利于本部门的政策。,转型期政府规制的重构,西方国家放松规制改革,中国政府规制的改革和完善,西方国家放松规制改革,从,20,世纪,70,年代至今，以美国、英国、日本为代表,西方国家放松规制的原因：,20,世纪,70,年代石油危机以后，西方国家通过精简行政机构、民营化和引入竞争机制提高企业和产业的效率。,信息技术的普遍运用使许多受规制产业的性质（诸如规模经济和信息不对称性等）发生了巨大变化。,世界经济一体化、国际间经济技术交往的迅猛发展,以规制俘虏理论为代表的对政府规制的批判和可竞争理论的出现,西方国家规制改革的经验,西方规制改革的基本经验是在适当放松传统规制措施的基础上，引进了激励性规制办法。,为了提高内部效率而给予的激励方法是多样的，但归根到底可分为两类：,给予竞争刺激，使企业提高经营效率。主要有特许投标制度和区域间竞争。,给予企业提高经营效率的诱导，由此获得的成果便是给予企业的报酬。主要有社会契约制度和价格上限规制。,中国政府规制改革的基本思路,矫正政府失灵，对规制者进行规制,放松经济性规制，培育产权多元化市场,松紧结合，强化社会性规制,规范或取消各种机构的立法资格，建立各种利益集团为代表正式参与的公开透明的规定和制度，打破部门、地区之间依靠立法制定政策、维护部门利益的行为。,同时调整各级政府机关审批权限，向许可证制度开刀。借鉴美国经验，建立由各种独立出来的委员组成行政委员会，使独立委员会成为规制主体。,实行政企分离。实践证明，长期政企不分的经营体制导致了效率低下，只有实行政企分离，企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制，提高政府规制的效率。,放松经济性规制，是以向规制产业引进竞争机制为目的。目前，在我国经济运行过程中，比较统一开放的全国性市场体系并没有真正形成，而是被各级行政部门和地方政府的,“,条条,”,与,“,块块,”,不同程度地分割。市场准入仍受到行业主管部门的严格限制。一些行业仍基本以国有独资企业为主体，形成独家垄断或多家垄断的格局，为了消除垄断行业的非效率性，可以采取通过引入民间投资主体自由于进入竞争性环节，或是能够参与垄断环节的特许权竞争等民营化形式，对现有垄断企业进行股份制改造，使其成产权多元化的现代公司制企业，培育不同的市场交易主体，完善市场交易机制。,