城乡统筹规划制度构建与政策思考讲义yid

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,2010-12-11,*,城乡统筹规划：制度构建与政策思考,中国城市科学研究会副理事长,李 兵 弟,2010年12月11日 济南,中国城市规划学会小城镇专业委员会年会,2010-12-11,1,一、对当前统筹城乡发展阶段的基本认识,（一） 城乡统筹发展阶段的基本判断,（二） 现阶段城乡差距扩大成因的基本分析,（三） 统筹城乡规划的宏观定位与基本要求,（四） 现阶段城乡统筹规划的基本目标指向,（五） 国家深化农村改革发展一系列举措,2010-12-11,2,概 况,2009年底城乡居民点：,655个城市，6.05亿人,19322个建制镇（县城关镇1635个，以下数据不含县城关镇）,14848个乡（集镇），696个农场,全国共有266.6万个村庄（2004年320.7万个，1990年377.32万个）；行政村（村委会驻地）59.7万个（63.4万个）,2008年户籍总人口9.46亿人，1.3亿左右非农人口,全国建设用地面积大约22万多平方公里,其中：城市建设用地面积大约有5万多平方公里（城市3.6、县城关镇1.5万平方公里）,其中：村镇现状建设用地面积约17万平方公里（建制镇3、集镇0.8、村庄13.2万平方公里）,2010-12-11,3,（一）城乡统筹发展阶段的基本判断,党的十七届三中全会的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定,“我国总体上已进入到以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”,。,思考：十七届五中全会,民生、内需、农业、区域、社会、文化、环境、科技、体制,城镇化发展的时代背景、现实要求都在不断变化,统筹城乡是推动城镇化发展方式转变的认识基础,“如果我们不能加快经济发展方式转变，我国今后发展代价就会越来越大，空间就会越来越小，道路就会越走越艰难”。,胡锦涛在中央省部级领导干部学习班上的讲话,2010-12-11,4,这段话蕴含着统筹城乡深化改革的,三个基点,：,一是转变经济发展方式必须,寻求新的路径突破,，即包括绿色能源等高端科技产业创新，也包括转变城市发展方式，内需为主，实现以民生为本、民安为重、民富为要，统筹城乡、协调区域、促进科学发展的路径突破； 二是深化农村改革发展必须,突破部门限制,，农村发展问题仅仅依靠农村自身改革已经解决不了，城镇化本质上是一个公共过程、公共品提供过程，农村问题只能在这一进程中解决； 三是统筹城乡改革发展必须更多地,关注受益层面,，摆脱近些年改革受益面偏窄，受益层面精英化、高层化的危险倾向，让广大农民和城市弱势群体都能公平地享受改革开放成果。,国家发展目标,由满足生存型向全方位促进,发展消费,型转变国家的社会建设和社会事业发展被提到了更高的位置,2010-12-11,5,（二）现阶段城乡差距扩大成因的基本分析,1978年农民人均纯收入134元，2009年5153元，同期城镇居民人均可支配收入343元，17175元。,城乡收入差从30年前的 2.56 ：1 到 3.33 ： 1,成都市2009年2.62：1,判断：城乡差距持续扩大的基本成因已经从产品形态转向了价值形态即,“主要表现为农村资源要素价值流失”,。,（三大主要因素）,政治上的表现没有在城乡按照相同的人口比例选举人大代表（50年代80万:1，城市10万:1；79年县4:1，省5:1，全国8:1；95年共同为4:1，2010年选举法修改正式通过为 1:1）,2010-12-11,6,（三）统筹城乡规划的宏观定位与基本要求,十七届五中全会公报：,“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设，统筹城乡发展，加快发展现代农业，加强农村基础设施建设和公共服务，,”,“要促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化，实施区域发展总体战略，实施主体功能区战略，完善城市化布局和形态，加强城镇化管理，,”,中央农村工作会议：,把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把建设现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，,。,思考：,“十二五”期末,人均GDP将超过,5000美元,人均消费水平,城镇化水平将超过,50%,社会消费规模,2010-12-11,7,（四）现阶段城乡统筹规划的基本目标指向,消除发展的三大不平衡,区域、城乡,、,社会发展,推进实现四项基本目标：,建立城乡统一的要素市场。,让先进生产要素向农村流动，让主要市场要素在城乡之间流转，解决农村资源要素价值的不断流失。涉及到规划、土地、水、环境、公共财政投资以及其他产业要素,基础设施服务逐步延伸到城乡全领域。,尤其是网络化的基础设施延伸到农村地区全部行政村，解决部分农村地区基础设施极度短缺的问题,基本公共服务逐步均等化。,主要是就业平等、社会保障、医疗保障、公共基础教育和城乡居民的居住权利等向农村实现全覆盖,统筹城乡社会管理与公共服务。,让现代文明向农村传播，现代文化和现代管理覆盖农村全部社区,2010-12-11,8,（五）国家深化农村改革发展一系列举措,2010年中央1号文件的,三个优先,：财政支出,优先,支持农业农村发展，预算内固定资产投资,优先,投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益,优先,用于农业土地开发和农村基础设施建设。,1、持续增加对“三农”投入,2003-2007年用于三农支出的总量1.6万亿，2009年三农投入达到7600亿元，其中公共财政投入3900亿元,2、继续推进农业生产稳步发展,中国进入全面粮食补贴阶段,3、抓好农村五项基础设施建设,水、电、路、气、,房,4、推进农村公共服务领域的三大改革,农村新型合作医疗、农村义务教育制度、农村新型社会养老试点,5、探索农村社会管理领域四大改革,农村税费改革、县乡行政管理制度改革、户籍金融等公共服务体制改革、土地管理和使用制度改革（林权已推出）,6、农民工在城镇永久就业、居住、落户和子女教育等制度创新与改革,实现城乡统筹发展的重要突破口,2010-12-11,9,经过几年来的艰辛探索、不懈努力，我们已经鲜明确立起统筹城乡发展的基本方略，基本构建起统筹城乡发展的政策体系，初步搭建起统筹城乡发展的制度框架，在统筹城乡发展的道路上迈出了重大而坚实的步伐。,2010-12-11,10,二、统筹城乡规划的制度构建与思考,（一） 要走有差别化的城乡发展道路,（二） 要有利于促进中小城市和小城镇发展,（三） 要不断推进国家规划体制的深层次改革,（四） 要解决城乡建设用地合理调剂使用的主要范式,（五） 要依法制度规范农村居民点（乡镇、村落）的空间调整,（六） 要适时适度推进中国农村住房制度建设与改革,2010-12-11,11,1、基本观点分散化发展城镇道路行不通,迄今为止，人类的城镇化道路并没有走完。,一些发达国家，尤其是发达的经济大国的发展历程已经证明并且在继续证明，脱离现代农业，失却繁荣稳定农村的支持，单纯推动工业化、城镇化、信息化、全球化的发展道路充满着极大的危险性、不可预见性和不可持续性,鼓励各地开展城乡统筹多样化选择和多模式探索。,我国是人口大国，又是农产品的生产和消费大国，更要处理好发展过程中的城乡关系。 各级政府都要在统筹城乡发展改革时，给出一定阶段内不能突破的政策底限，指明必须把握的目标方向,（一） 城乡统筹要走有差别化的,城乡发展道路,2010-12-11,12,“发达国家乡村建设考察与政策研究”、“国外城市郊区化发展研究”课题：,西方国家战后分散化发展有其自身的政治条件和经济基础，避免战争破坏是分散化城市发展模式最基本的政治原因；现代科学技术发展已经成为城市分散化发展的物质基础；西方文化的消费主义倾向极大地刺激了城市向分散化方向发展；经济科学研究的合理主义理念又为城市分散化发展准备了理论基础。,显然，,走西方国家尤其是美国分散化发展的城镇道路不是中国城市群和大城市郊县发展的首选，更不是我国农村地区小城镇发展的必然，,这是中国的资源环境绝对无法承受的。,2010-12-11,13,2、城乡统筹规划要体现城乡差异化发展要求,(城乡三个层面的功能组织),城乡在我们国家发展中承担着不同的任务，在不同的城乡聚落空间承担者不同的功能或职能。,农村地区,承担国家粮食安全、生态安全、环境安全以及能源安全的重任，以四大安全保证城镇化的健康发展。,城市地区,大城市和城镇群要加强基础设施、生态环境设施和公共服务能力建设，全面承担起研发创新型战略产业的责任，在更大的空间范围内，提高经济生态文化的综合承载能力。,城乡融合地区,城镇密集地区、大城市周边郊县地区、国家重点发展的沿海地区，应该重点推进城乡一体化建设，适时适度改造农村居民点的聚落形态，完善基础设施，再造已经失却的城乡生态环境，形成与城镇合理分布、功能有别、紧密联系的城乡空间布局。,思考：,有集中有分散的城乡居民点聚落发展模式,2010-12-11,14,例一：我们国家不仅仅是农业人口的大国，也是农产品生产大国，还是农产品消费大国。计算上国内耕地的复种指数，耕地利用率已经达到25亿亩左右。我们还进口了三分之二以上的大豆，需要4-5亿亩地。保护18亿亩耕地资源是城乡统筹规划必须要重点考虑的。,例二：农村卫生条件不仅关系到农民，也关系到整个社会的健康安全。据农业部的报告，在现在200种动物疫病中，80%是人畜共患疾病，以前讲“病从口入”，更正确的讲应该是“人病畜防”，人的病要从防控动物的疫病开始。据统计，禽流感的人患死亡率是80%，SARS病的人患死亡率仅仅只有10%。, 我们必须要重新认识城镇化过程中农村、农业和农民,农村的作用不仅仅是生产粮食。城镇化初期，主要是解决衣食问题和工业化初期的原料，城镇化发展中后期，农村的多功能作用日益体现，成为现代生活的重要组成部分。（拉动内需、生态安全、休闲旅游等）,2010-12-11,15,3、城乡统筹规划要推动历史性的“三个改变”,中国目前仍处于发展的重要时期，这一点绝不因为经济发展规模总量的世界级跃升而动摇,（三个改变）,改变以往自然经济条件下形成的,农村地区聚落方式,，重构城乡空间聚落形态，形成以中心城市、县城、重点建制镇、一般镇和中心村为核心的城乡居民点聚落体系,改变以城市为主、为重的,公共服务布局模式,，形成推进城乡基础设施、公共服务设施和社会保障等基本公共服务均等化建设的制度机制，形成以小城镇为核心的农村公共服务中心服务圈,改变以往以,农事为主的社会管理模式,，探索新型城乡社区的市民社会管理方式，形成依托小城镇的城乡统一协调的社会管理体制,思考：,城镇化发展中的国家体系=经济+社会+政治,中国转为内需为主的发展消费社会，必须建立一整套以消费为主的社会体系,2010-12-11,16,4、不盲目追求“普适性”的城乡一体化发展,（加快小城镇发展必须注意城乡发展的地域性和阶段性）,地域性,主要是指城乡一体化更多地在经济发展条件较好的沿海地区、城镇密集地区、大城市周边地区和内陆产业集聚地区,阶段性,主要指城乡一体化是一个逐步发展的过程，推进一体化政府必须加大公共财政支出,例如，浙江省嘉兴市明确，当前阶段重点是解决城乡就业一体化、基础设施建设一体化、基本公共服务一体化、基础性社会保障一体化,（负债80亿元）,浙江省及公共财政支出30%在农村；成都近几年公共财政支出70%在农村,不能脱离国情和各地实际追求城乡一体化，否则会削弱政府发展能力，甚至加重居民负担。,思考：,更多地体现中国城镇发展特色，特色小城镇是可持续发展的基础,2010-12-11,17,（二） 城乡统筹要有利于促进中小城市和小城镇发展,首先，各级政府的“十二五”规划要,将中小城市和小城镇作为重点扶持发展。,积极促进中小城市和小城镇优化空间布局，完善城市功能，承接产业转移，提升城镇品质，在制度安排、政策引导、措施落实等方面给予保障和支持。,其次，,充分发挥市场机制推进城镇化和小城镇建设的基础性作用。,吸引各类生产要素和市场要素向小城镇集中，优化各类资源配置，尊重小城镇发展优胜劣汰的自然过程。国家重点打造支持小城镇发展的金融市场与信用环境，成立小城镇基础设施建设专项基金，建立市区与小城镇的财政分享制度 。,第三，按照,独立税种、扩大税源、稳定税基、提高税率、专征专管,专用的思路，研究推动将目前的城市维护建设税改革为,城乡建设维护税,，建立国家专项税收支持村镇基础设施建设维护管理的长效机制。,2010-12-11,18,第四，,启动设市机制，改革设市基础条件。,研究依建制设市改为按经济实力和非农经济活动状况划块设市；研究县辖市的设置条件和县级行政管理模式；研究有城镇功能的行政实体（高新技术经济开发区、国家级经济开发区、国家级旅游度假区等）实施新一轮的促进发展政策。,改革现行的市管县行政管理模式，弱化地级市的直接管权，强化县一级财政的公共财政支配权，支持县域经济特色发展。,第五，,统筹城乡建设活动管理，加强农村地区建设质量安全监管。,按照,城乡统筹、政府购买、下乡下村、服务到户的原则,，充分发挥现有的质检站、安监站系统的作用，将建设活动的质量安全管理延伸服务到乡镇。推行农村建筑工匠制度。,第六，,坚持绿色可持续发展。,注重资源和生态环境的保护，落实“节能减排”的指标，有效防止城市污染向农村地区扩散。保护历史文化名镇和特色景观小城镇。,第七，,公共财政更要注意支持原有小城镇的治理和改造。,不但要支持发展新市镇，也要改造原有的小城镇，科学统筹小城镇发展中的“建新与治旧”的关系，让更多的人群受益。,2010-12-11,19,小城镇改革试点：,从绍兴县“强镇扩权”,-,2007年2月,温州的“镇级市”,（让利、扩权、高配、授权）,-,2010年2月22日,扩展职权。,对钱清镇、杨汛桥镇、平水镇、福全镇、兰亭镇等省、市级中心镇实行扩权改革，将七个部门的70多项管理职权全部委托镇政府直接行使。,改革机构。,钱清镇将内设机构“四办两中心”调整成立“五办一局两中心”，虽新增加两个部门，但全镇38个公务员编制、21个事业编制，没有增加1个编制或人员。,壮大财权。,一是超过上年财政收入基数的增值税和企业所得税，地方留成部分全部留乡镇；二是镇域内土地出让净收益全额返还乡镇。,改革成果。,2006年绍兴28个中心镇的生产总值、财政收入、工业总产值分别为520.5、43.5、2121.9亿元，到2009年，以上三项指标分别为738.2、67.8、3269.6亿元，,增幅分别为41.8%、56%、54.1%。,只占23.7%的乡镇（街道）数量，规模以上工业产值占到全市的45%。,思考：行政资源再配置、公共资源再利用,2010-12-11,20,“镇级市”改革试点（温州）,- 纵向权力结构的扁平化和权力中心的下移,“镇级市”,温州市解决强镇责大权小的突出问题，5个试点强镇建 “镇级市”,建“镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，而是以现代小城市的标准来规划、建设、管理镇。镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要接近城市化标准。,试点镇将扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。,扩大土地使用权：,每年安排不少于所在县总量1/3的用地指标，单独切块、直接下达给强镇统筹安排。,扩大财政支配权：,县与镇财政分配采取确定基数、超收分成、一定三年的办法。强镇的土地出让收入除上交有关税费外，80%100%留给镇，县属部门驻强镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理。,试点镇的行政级别不提高，但党政一把手“升级”：书记进县(市)委常委，镇长为副县长级，列席县(市)政府常务会议。,- 山东8月宣布将启动镇级市试点，计划用35年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。,- 广东学习温州模式，启动“简政扩权”改革。,- “副县级镇”模式。安徽巢湖市将桐炀、柘皋、黄麓、槐林列为副县级镇。,2010-12-11,21,各地大城市纷纷扩区上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、深圳厦门扩区等等。现有56个申请撤县设区、撤市设区在等候批准,问题是,（衡山县店门镇事件）,1、大城市在新型城镇化中到底应该重在功能性调整完善（承担创新性战略产业研发），还是重在资源要素的进一步集聚,2、中国城镇化发展到底需要几千个蓬蓬勃勃繁荣昌盛的小城镇呢，还是只需要几十个超级的大都市区呢,3、国际城镇化经验至今还没有给出，在一个人口大国可以通过单一的大城市发展来实现一个国家的城市化,（从发达国家来看，小城镇是承载城镇人口的主体。如德国的城镇化率现在是97%，70%的人居住在小城镇；美国有50%以上的人居住在5万人口以下的小城镇；而根据我国2008年的统计数据，居住在小城镇的人口是2.6亿，占全国的20%，占城镇人口的40%，而60%的城镇人口居住在城市中。）,讨论：,2010-12-11,22,（三）城乡统筹要不断推进国家规划体制的深层次改革,城乡统筹规划目前不是法定规划，但确实是中央明确要求，地方政府实际需求，老百姓真实渴求的实体型规划,城乡统筹规划是对工业化、城镇化、农业现代化“三化”的全覆盖，是对地方行政管辖地域的全覆盖，是对政府公共服务领域的全覆盖，是对政府社会管理模式的全覆盖,城乡统筹规划需要更多的是学习、求知、创新和改革，需要更多的政策设计与制度改革方面的深入研究，需要更多的反映发展实际需求的技术应用成果,（做出有行业特点的规划，而非全面规划）,2010-12-11,23,1、必须坚持城乡统筹发展的科学规划,城乡统筹规划是多目标层的规划。因此，不但要落实城乡统筹的要求，更要把握城乡统筹的方向；不但要关注发展目标的指标设定，更要关注发展过程的政策设计；不但要关注改革成果分配的公平性，更要关注生产条件和发展环境的公平性, 先规划后建设，无规划不能建设, 统筹城乡的分类、分区、分层、分步规划，以规划引导分散的自然村庄按重点镇、一般建制镇、集镇、中心村相对集中建设，科学合理选址农村新社区, 统筹集中使用分散在各部门的资金政策, 实现城乡基础设施和公共服务设施的同规划、同审批，共建共享共用,2010-12-11,24,2、必须推动国家规划体制的逐步变革,统筹经济社会发展规划、土地利用规划和城乡规划，以及环境规划，即“三规合一”或“四规合一”，充分发挥国家规划体系的综合效能。各类规划都应当包括支持加快重点小城镇发展的内容。,“三规合一”、“四规合一”的规划及其审批：, 统筹城乡规划编制实施, 统筹城乡建设用地使用, 统筹城乡建设资金安排, 统筹城乡建设项目审批,（部门执行体制不变）,2010-12-11,25,3、必须不断地提高规划编制的科学水平,对公共领域的公共投资是保证发展条件公平的重要手段，针对城乡差距扩大的新成因加强规划对公共财政投资的科学引导，加强对重点小城镇、中心村发展的规划政策指引,以规划促进城乡资源要素的合理配置,以市场力量实现城乡资源要素的公平竞争,重点解决发展中的区域、城乡两个不平衡-特色小城镇是重点, 在城乡空间布局上要同步谋划城乡居民点, 在基础设施建设上要同步推进向农村地区延伸, 在主要生产要素配置上要同步组织、在城乡布局安排, 在发展成果上要城乡逐步同步、共同享有,2010-12-11,26,4、必须探索统筹城乡规划的编制方法与指标指引,（1）全域覆盖,(县域镇村体系规划和镇域规划全覆盖),（2）摸清两个基本底限城乡人口规模与分布；城乡建设用地的规模、使用性质与主要分布状况,（城乡社会财产）,（3）创新城乡规划,（三集、三保、三圈）,的基本方法,集中人口、集聚城镇、集群企业,（老母鸡）, 保护生态（自然生态、人居生态）、保障安全（安全、安定、安宁） 、保全利益（城市、乡村各利益主体）, 交通圈、服务圈（基础设施与公共服务）、休闲圈（全体城乡居民）,(4) 制定城乡一体化规划的基本指标体系：经济、社会、文化、政权,重点是基本民生目标（就业、就医、就教、住房与养老保障）,2010-12-11,27,5、探索城乡一体化规划编制的主要内容：,基本实现城镇化的发展目标设定（,消费,、出口、投资）,城乡居民点聚落体系空间布局调整规划；重点发展区域、发展轴、发展廊道规划指引；城乡建设用地统筹整理及调整使用规划；城乡发展安全环境与生态规划指引；城乡区域性基础设施建设规划及重大建设项目库；城乡公共设施配置规划的基本要求（按生活消费模式组织的城乡公共设施服务圈）；统筹城乡社会保障规划；城乡社区（社会）服务管理规划引导；推进城乡一体化建设的阶段目标与主要措施等；城乡统筹的改革创新及政策建议。,2010-12-11,28,6、同步推进乡村规划建设管理制度改革,根本要求,是建立与农村土地管理制度改革同步推进，建构与完善在城乡规划法框架内的乡村规划建设管理的基本制度。,重点领域,是加强对农村集体建设用地的规划管理，依法规范农村集体建设用地使用，解决城乡统筹基础上城乡建设用地流转使用的规划指导。,主要方法,是加强县域镇村体系规划和乡镇域规划编制，加强乡村建设规划许可制度实施，规范农村集体建设用地开发利用和农民自建住房建设。,1）修订村镇规划建设条例（从略三法基础之上）,2）出台镇乡村庄规划编制办法,独立编制县域镇村体系规划和全覆盖的镇域规划，实现山、水、林、田、路、房（村）统一规划,2010-12-11,29,3）制定乡村规划建设许可实施管理办法,乡村建设规划管理第一次成为行政许可，乡村地区规划管理要体现农事简办原则,4）修订镇乡村庄规划技术标准体系,反映事权统一的管理体制,增设县域镇村体系规划标准、镇（乡）域规划标准、农村集体建设用地分类与规划标准、农村居住用地与建设标准、村庄整治规划标准以及农村污水、垃圾收集处理规程等,5）深化农村建设管理制度改革,强化各级政府的村镇建设公共服务与社会管理能力；按照城乡统筹、政府购买、下乡下村、服务到户的原则，加强农村地区建设的质量安全管理；按照独立税种、扩大税源、稳定税基、提高税率、专征专管专用的思路，推动将城市维护建设税改革为城乡建设维护税；建立国家专项税收支持村镇基础设施建设维护管理的长效机制,6）立法建议前瞻：乡村建设与保护法,2010-12-11,30,（四） 城乡统筹要解决城乡建设用地合理调剂使用的主要范式,土地管理制度的改革是基础性的制度安排，目标是要坚持最严格的耕地保护制度和土地使用制度，将城镇化发展过程中的土地收益更多地向农村倾斜，让农民得到更多的实际利益。,明确土地管理的两个最严格制度,，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚守住18亿亩的耕地红线；,明确了两个市场,，即建立健全土地承包经营权流转市场与逐步建立城乡统一的建设用地市场；土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。,明确保障两个权益,，即农民对承包土地的占有、使用和收益权，与依法保障农户宅基地用益物权。,2010-12-11,31,决定推动,土地四个方面流转与经营,：一是土地承包经营权流转；二是宅基地和村庄整理节约土地的流转（首先复垦，其次集体公共品建设）；三是农村集体经营性建设用地的转让（经营和进入市场）；四是圈外的非公益性项目占用农村集体建设用地的农户参与经营（公益性征用）,农村集体建设用地使用权流转开了两个新的口子,：,一是农村宅基地和村庄整理所节约土地的处置使用 另一个是 “在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。,按土地利用规划，纳入用地年度计划，城乡统筹用地指标不出县,2010-12-11,32,中央农村工作领导小组副组长陈锡文这样解释的：,在城镇建设的规划区外，如果是非公益性的项目用地，得到批准之后这部分土地可以不向农民征用，农民可以采取出租等方式，土地的性质就不改变了。,建设报2009年09月09日,2010年1号文件：有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。,国务院常务会议通过农村土地整治文件,某市正式文件，“以农地重整、村镇重建、要素重组为基本路径”,2010-12-11,33,城乡建设用地合理调剂使用的范式,集约节约农村建设用地、调整村镇建设用地用于城市发展是应该的、可能的，但是一个,逐步演变过程、发展过程和利益协调的过程,。,不能把城镇发展建设用地的增加压在整理农民宅基地上。城乡建设用地统筹挂钩试点必须严格控制。,农村集中社区建设和农民宅基地整理应该严格限制在城市规划区内的城中村。,（国家批准的两个试验区：成都市地票交易了1.8万亩，平均亩值10.3万元；重庆交易了2.3万亩，地票涨到每亩20万元左右）,探索与城乡规划管制相协调的城乡建设用地封闭运行机制, 县域内城乡建设用地指标封闭运作, 镇（乡）域内农村集体建设用地和农村宅基地的封闭运作, 农民参与的“圈外” 非公益性建设项目，其流转用地指标本县内封闭运作,2010-12-11,34,（五） 城乡统筹要依法制度规范农村居民点（乡镇、村落）的空间调整,我们国家正处在快速城镇化发展过程中，在统筹城乡发展进程中，抓住机遇，适时适度引导调整农村居民点是必然的，也是可行的，是城乡一体化规划发展的重要内容，也是促进小城镇发展的有力举措。,对农村居民点过于自然主义的发展状态显然有悖于国家长期的宏观发展目标。,从一些地方实践看，我们在农村居民点调整方面的,制度供给是短缺的,，尤其是针对城乡二元结构，还缺乏有针对性的工作部署和政策安排，还没能把各地的试验摸索和实践探索总结提炼成国家层面的政策指引。,（800户农民联名行政诉讼；某市3万农民聚集封路）,2010-12-11,35,首先，农村居民点调整要尊重城镇化发展的客观规律和依循农村发展的实际,在城镇化整个发展过程中，城乡居民点调整的重点不是城市、也不是建制镇，重点是农村，是农村大量散落的居民点，分散的自然村落。,一项庞大的系统工程，也是一项巨大的社会投资工程。,国外城镇化过程曾经历过农村居民点的调整合并。早期残酷的“羊吃人”方式；两次世界大战战后恢复建设调整农村居民点；至今还在有限度调整。,我国建国后，新民主主义的革命任务重点推进农村土地改革。此后，合作化、人民公社和农村改革开放，农村的生产组织形式不断调整，但农村居民点的空间布局总体稳定。,（行政建制在动态调整中）,调整农村居民点必须在城乡统筹规划指引下，,采取和平的、渐进的、利益逐步调整,的做法，以城乡共同发展的方式逐步地推进。,抓住机遇、稳妥推进、保证安居、保障就业、保证农村生产生活链条的正常循环，是农村居民点调整的基本原则。,2010-12-11,36,其次，农村新居民点调整建设不但要有规划，还要有最基本的基础设施和公共服务设施的投资保障。,基本公共服务均等化是地区发展条件公平的重要组成。推进基本公共服务均等化要有一定的经济基础，要与周边小城镇发展密切关联。,农村居民点调整的实施准则,积极稳妥引导，逐步充实完善，先小后大推进。,农村居民点的规划要求,制定符合地方实际的建设用地标准，规范基础设施、公共设施的配套要求，即明确规定出最低的建设用地标准和设施配套要求。,（江苏规范农村集中建设集体代建行为）,农村居民点建设的基本原则,先建后拆。绝不能让农民自行解决拆房后的临时居住出路。,（某市被拆农户每人120元一天；某地农民宿在桥涵内）,第三，农村新居民点的调整要注重保护农村的特色。,保护农村地区的聚落形态、保护传统水网地区的农村布局特点、传承农村地区的优秀历史文化传统，反映乡村特色、地域特色和民族特色。,2010-12-11,37,第四，严格依法规范农村集中居民点建设,积极稳妥地引导农村居民点调整，与为解决城镇发展用地短缺而去拆农民的村庄，是完全不同的两件事，绝不能把城镇发展建设用地的增加压在整理农民宅基地上。,以耕地为主的农地综合整治可以在更大范围内展开。农村集中社区建设和农民宅基地整理应有比较严格的地域划定，即严格限制在城市规划区内的城中村。,城市规划区外的农地综合整治应重在以非农产业活动为主的、以非农劳动力转移为主的村庄；重在受自然灾害威胁生态环境恶化必须实施搬迁的农村居民点；重在基础设施配套和公共服务设施难以企及的农村极度困难地区,绝不能脱离农民的意愿、强行推动，绝不能政府包办代替、替民做主，绝不能简单行事、推给企业，绝不能一哄而上、遍地开花,没签订协议的不能拆；没配套公共设施的不能拆；没建好住房的不能拆,2010-12-11,38,转变经济发展方式，统筹城乡加快发展是当前的重要工作。目前我国已经进入到工农联动、城乡统筹的重要时期，进入到,自上而下进行更加严密的制度设计、自上而下有组织推动的关键阶段,，进入到包括广大农民在内的，与社会不同阶层的利益保全、公平待遇、成果共享的广泛领域。,发展与民生的统一 资源与环境的统一,民意与官举的统一,城镇建设与农村稳定的统一 政府善治与民权保护的统一,统筹城乡推进一体化建设必须做到五个统一：,正面引导、明确约束、保全利益、谋定而动,2010-12-11,39,演讲完毕，谢谢观看！,