公共管理范式的变革

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,公共管理的范式变革,同济大学经济与管理学院,同济大学公共管理系,诸,大建,1.,公共管理的当代变革,变革开始的位置,转变时间（,1980,年代开始）,转变程度,传统公共行政范式,当代公共管理范式,德鲁克论对基于变化的战略对策,现在就开始面对挑战,并装备自己和组织来迎接新挑战的人,就会成为明天的领袖,.,那些非要等到这些挑战真正“热不可当”才着手应对的人,则会被远远地抛在后面,并且可能永远没有赶上的一天,.,德鲁克,21,世纪的管理挑战,（,1999,）,三个方面的变革进展,学术研究的理论变革,(2000,年以来,),职业人才的教育变革,(1990,年以来,),政府管理的实践变革,(1980,年以来,):,1.1,公共管理的实践变革,公共领域的前范式阶段,:19,世纪末以前,以官僚导向为特征的公共行政范式阶段,:20,世纪初到,70,年代,以市场导向为特征的公共管理范式阶段,:20,世纪,80,年代以来,以公民主导为特征的社会治理范式阶段,:21,世纪的未来,从范式变迁的角度研究公共管理,自从,20,世纪,80,年代中期以来,许多先进国家公共部门的管理发生了变化,.,公共行政的僵死的、等级制的官僚制组织形式曾经支配了整个,20,世纪漫长的时期，如今正转变为公共管理的弹性的、以市场为基础的形式。这不仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革。传统的公共行政已经从理论和实践上受到质疑，新公共管理的应用意味着在各个公共部门中出现了全新的典范（范式）。,澳大利亚,休斯,:,公共管理导论（,1998,）,公共管理的实践内容,关注的问题,对过程的看法,对结果的看法,理论的基础,外部关系的看法,内部关系的看法,管理的内容,战略的职能,外部的职能,内部的职能,1.2,公共管理的教育变革,美国公共管理硕士的历史发展,起步阶段,(20,世纪,20-60,年代,):,1911,年美国纽约市政研究局创办公共服务培训学校,1924,年锡拉丘兹大学在上述基础上创立马克斯韦尔公民与公共事务学院,规范阶段,(20,世纪,70-80,年代,):,1978,年组成全美行政院校联合会,（,NASPAA,）,变革阶段,(90,年代以来,):,90,年代出现新公共管理与政府再造的变革,(1991,、,1993,、,1995,、,1997,年的全美公共管理学术研讨会,),美国当前公共管理硕士的课程结构,基础知识的课程（经济基础、管理基础、计算机基础等）,公共管理的主干课程,定性及定量的政策分析能力,(,战略,),公共管理中的政策执行能力,(,内部,),了解及运用公共管理环境的能力,(,外部,),公共管理的伦理道德观,(,外部,),专业领域的课程,美国当前,MPA,专业的研究方向,政策分析,城市管理和市政政策,公共财政与预算,环境政策和管理,非营利管理,刑事司法政策和管理,社会政策,卫生政策和管理,信息和技术管理,国际发展事务,1.3,公共管理的学术变革,管理实践与学术研究的差距,公共行政在学术研究上总是与其实践有所不同,.,实际工作者常常抱怨说,杂志或著作中所写的许多内容与他们的工作没有关系,.,在学术讨论和公务员的工作之间必然会有所区别,但是,新公共管理的引入加重了这一问题,.,现在在管理实践和学术研究之间的差距似乎比通常的情况更大了,.,澳大利亚,休斯,:,公共管理导论（,1998,）,批评来自人文科学出身的学者,实际上,对管理模式的批评大部分来自于学术界,主要是大学中经过人文科学培养的人,其他国家的情况也是如此,.,由于管理主义的出现,培养方向转向经济学与管理学,它无疑会导致大学体制外部和内部资源方向的转换,.,政府和公共服务的要求肯定已经向经济或一般管理的技能转化,而常常不注意政府工作的特殊需要,.,在某些国家发生的有关管理注意的争论中,公共行政的学术研究有一种日益变得不切实际的危险,.,澳大利亚,休斯,:,公共管理导论（,1998,）,对于公共管理与私人管理的差异,在公共部门和私营部门之间存在着一些重要差别,.,问题在于,首先,公共部门与私营部门之间的差异是否需要一种特殊的管理形式,;,其次,是否需要传统的公共行政模式而不是公共管理模式,.,在第一个问题上,必须肯定的是,公共部门完全不同于私营部门,.,它需要有自己的管理形式,但不是从私营部门借用来的形式,.,无论如何,明确了第一个问题并不一定会明确第二个问题,即使认为公共部门不同于私营部门,也并非意味着传统的公共行政模式是公共部门中唯一有效的管理方式,.,新公共管理的发展在于人们认识到,现在公务员的任务是管理的而不是行政的,在人们关注公共部门和私营部门之间所存在的差别的情况下,新的管理形式可以有所发展,澳大利亚,休斯,:,公共管理导论（,1998,）,对于公共管理问题与前景的看法,某些人是用一种非常留恋过去的态度而不是用真正应有的态度来评价公共管理的,.,一般来说,关于各派理论家的主要一点是,他们相互之间在如何适应现实世界方面进行竞争,在这方面的比较中,新公共管理几乎不会比其正取而代之的传统的公共行政模式的状况差,.,由于其理论逊色于替代者的理论,旧的公共服务已经成为过去,.,如果新公共管理存在某些问题,对其作出的反应将是沿着管理主义的方向进一步推动改革,.,2.,两种范式的详细比较,公共行政与公共管理的比较,公共行政,公共管理,进行比较,时代背景,稳态环境,变革环境,关注重点,过程导向,结果导向,从过程到绩效,理论基础,政治与行政分离,内部官僚制,公共选择理论,企业管理理论,从封闭到开放系统,管理职能,内部管理,战略管理,外部管理,内部管理,从要素到系统,传统公共行政的特点,工业时代的环境,-,稳态阶段的公共管理,外部的稳定性,内部的简单性,政治,-,行政的二分,行政是独立于政治的,公共部门是封闭性的组织,内部组织的官僚制,内部管理是主要的任务,服从制度是管理的重点,现代公共管理的特点,信息时代的环境,-,变化阶段的公共管理,外部的变动性,内部的复杂性,市场主义的再生,-,委托代理理论等,政府失效的存在,行政必须处理外部关系,管理主义的复兴,从关注过程到关注结果,强调管理者的责任,从公共行政到公共管理的转变,当代公共管理,传统公共行政,法规管制的强度,公私部门的距离,遥远,高度,2.1,公共行政范式的理论基础,政治学的理论基础,威尔逊和古德诺的政治与行政二分,;,韦伯的科层制,传统管理学的方法来源,:,泰勒和法约尔的科学管理,梅奥的行为主义研究,公共行政范式的主要特征,行政活动的科学化,作为一种价值的效率观,严格的等级制组织模式,常任的,中立的和无个性的公务员,公共行政范式存在的问题,政治的逆向控制问题,科层制组织的低效率问题,科层制组织限制自由问题,2.2,公共管理范式的理论基础,经济学的理论基础,:,以布坎南公共选择理论为内容的新政治经济学,以委托,-,代理,交易费用为内容的新制度经济学,现代管理学的方法来源,:,德鲁克的管理变革和哈默的再造理论,公共管理范式的主要特征,强调在市场基础上提供公共服务,研究对象由政府扩大的三个组织,研究内容由内部取向到外部取向,研究重点从重视过程到重视结果,公共管理存在的问题,经济学作为理论基础是否合适,私人部门的管理方法是否能用于公共领域,公共部门管理的政治化是否在重蹈覆辙,下向的公民责任与上向的管理责任是否一致,2.3,公共管理范式的自身变革,公共管理的第一波（管理导向的响应模式）,:,政府再造（重塑）运动与企业精神,1992,年的,政府再造,1993,年的美国政府绩效评估,公共管理的第二波（参与导向的协作模式）,:,社会统理（治理）思想与第三部门,1997,年的世界发展报告,关于社会资本的最近研究,公共管理的意识形态问题,有人认为,.,从某些方面来说,新管理主义是一种意识形态的运动,它与用市场机制取代政府机制的一般趋势有关,.,新公共管理可能有某些意识形态的色彩,.,在新公共管理的早期,可发现某些意识形态的部分,但是,在许多方面,同样可以把它解释为改进管理的意图,.,在许多意识形态主张不同的政府中,发生了类似的变革,我们现在必然会产生疑问,在不同的意识形态方面,最适当的政府角色或公共服务究竟是什么样子,.,公共管理的持久变革问题,有人认为,新公共管理的包装是新的,但观念则是旧的,因此不可能持久,.,有某些证据使我们相信,它将是一种比早期改革持续时间更长的计划,.,主要有三方面的理由,:,第一,管理改革的制定不是为了高级管理者的利益,它是由对公共服务的质量没有感情色彩的政治家和政府推动的,.,而以前的改革主要是内部推动的,;,第二,由于管理主义对官僚制原则不言而喻的冲击,持续的时间可能会较为长久,.,而以前的改革是在官僚制的框架内进行,;,第三,削减政府范围的管理计划目标很明确,它所削减的领域不可能再变成政府的一部分,.,而以前的改革并没有认真地贯彻削减的的意图,.,公共管理的市场导向问题,公共部门的民营化有两个主要方面,:,一个主要方面是通过将国有企业出售给私营部门进行民营化,另一个是将公共活动以签约合同的方式转包出去,.,签约转报意义上的民营化确实可带来利益,但只是在某种时刻某种环境下,.,但是我们应该以注重实效的方式而不是意识形态的方式对待这些问题,而且应该注意由公务员进行的监控的重要任务,.,公共管理的伦理责任问题,伦理问题在私营部门中没有得到解决的事实对公共管理是一个警告,.,管理主义是否会引发更多的伦理问题,在一定时期内是确定不了的,.,但是,如果旧体制的优点是有较高的行为准则,它的弱点则在于其结果只具有偶然性,.,在目前的环境中,政府或许会以结果的实现为首选,并且希望与此同时,较高的透明度和较自由地获取信息能够成为管理者维持较高伦理行为的有足够刺激作用的方法,.,3.,公共管理的主要内容,公共管理的三个方面,德鲁克的三层管理理论,(,政治管理,战略管理和目标管理,),阿利森,(1982),在对某些观点进行综合的基础上归结出管理的三个主要职能是战略,管理内部构成因素和管理外部构成因素,.,他的框架被用于公共部门中管理模式与行政模式的比较研究,.,3.1,公共部门战略管理,(,过程的观点,),战略管理涉及到确定目标和重点并制定其实现计划,而传统公共行政以往对战略概念的需要较少,因为一般认为它是既定的,.,1.,根据对外部环境和组织能力的预测确定组织的目标和重点,2.,设计操作计划以实现所定目标,从应对到预防的管理战略,预见导向,应对导向,避免问题,解决问题,预见,应对,新的管理思路,旧的管理思路,从被动式应对到全程式调控,反馈式调控：应对问题,同馈式调控：预防问题,前馈式调控：消灭问题,Three Types of Control,Inputs,Outputs,Conversion,Process,Feedforward,Control,(anticipate,problems),Concurrent,Control,(manage problems,as they occur),Feedback,Control,(manage problems,after they occur),3.2,公共部门政治管理,(,环境的观点,),外部管理把组织和其外部关联因素联系起来进行考察并探讨管理外部机构的任务,而传统公共行政认为这种职能是有政治官员而不是管理者执行的,1.,与服从于同一个权力关系的组织的外部单位协调关系,:,大多数主要管理者必须与组织内上下左右的其他部门的主要管理者协调关系以实现其部门的目标,2.,与独立的组织协调关系,:,这些机构来自于政府的其他部门或不同层次以及利益团体和私人企业,他们对组织实现其目标的能力有一定影响,3.,与新闻媒体和公众协调关系,:,组织需要得到新闻媒介和公众的行动支持,赞成或默认,政府再造的跨域管理,纵向间关系的情况与管理,隐藏信息,(,逆向选择,),与隐藏行动,(,道德危机