公共投资体制监督管理

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,公共投资体制,上海财经大学公共经济与管理学院,张学文,目录,第1节,我国公共投资制度变迁的路径依赖,第2节,公共投资项目特许权经营面临的问题与对策,第3节,国外公共投资准入的实践及对我国的启示,第1节,我国公共投资制度变迁的路径依赖,公共 投 资 是提供公共物品、满足社会公共需求而进行的投资，由于在公共物品领域存在着“市场失灵”，因而公共投资主要由政府来承担。我国公共投资的概念是20世纪90年代形成的。,由于对制度变迁路径的依赖，我国公共投资在管理制度上受传统的高度集中的投资体制的影响，并由此影响到公共投资效率的提高。,研究我国公共投资制度变迁的路径依赖，可以根据制度变迁的特点探索我国投资体制改革的方向，使改革的过程更加合理。,学习要点：,我国公共投资制度变迁,新制度经济学对制度变迁的解释,我国投资体制变迁的路径分析,我国公共投资体制的路径依赖,一、我国公共投资制度变迁,建国初期 ，我国学习前苏联经验，建立了高度集中的投资体制，几乎所有的投资都来自于政府，没有政府投资和民间投资的区别。,改革开放后，尤其是20世纪90年代以来，多元化投资主体在中国形成，政府认识到企业才是市场的基本投资主体，而政府应逐渐从竞争性行业退出，只从事提供公共物品的投资，我国才有了公共投资的概念。,由此可见，我国公共投资的制度变迁过程，其实是以政府为主体的投资体制逐渐转向公共投资管理体制的过程，其制度变迁经历了高度集中的投资体制、投资体制改革和政府公共投资管理这样几个阶段。,1.高度集中的投资体制阶段(1949年一1978年),高度集中的投资体制建成以后就与我国计划经济体制紧紧地融合在一起，虽然随着政治经济的波动，投资体制也曾有过调整，但在改革开放之前基本上没有本质的变化。,“大跃进”时期，国家扩大了地方和企业的投资权限，但投资管理权限失控，导致投资规模严重膨胀。,1961年开始，中央政府又收回下放给地方的投资管理权限。,“文革”时期，投资体制相应变得混乱。在地方没有相应建立必要的管理制度的情况下，投资计划审批权再度下放给地方。,1977年一1978年的“拔乱反正”时期，在投资领域展开了以清理基建财务、严格投资计划管理、加强项目的经济核算和拨款监督、强化建设程序为重点的基建投资整顿工作，投资体制重新回到高度集中管理的状态。,2.投资体制改革阶段（1979年一2003年）,1978年 ， 十一届三中全会召开，中国经济体制改革及其投资体制改革正式启动。投资体制改革是以提高政府投资建设的效益为目标开始的：,1979年在基本建设领域进行“拨改贷”试点;,1980年扩大了施工企业的自主权，实行利润留成制;,1981年在国营企业试行经济责任制;,1982年试行工程招投标制度。通过逐步引入市场机制，以加强投资责任约束机制。,投资体制改革,1985年 ，中国经济体制从农村到城市进入全面改革阶段。,投资体制改革也进一步深化与完善，投资管理逐步实现简政放权和决策科学化。,1988年关于投资管理体制的近期改革方案在进一步下放投资决策权、充分发挥市场和竞争机制等方面提出了改革思路。,投资体制改革阶段,1993年 ， 我国投资体制改革进一步深化，关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定确立了我国经济体制向社会主义市场经济体制的转变。,在改进投资管理体制方面，把投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类。,公益性项目由中央和地方政府投资建设;基础性项目以政府投资为主，广泛吸引企业和外资参与投资;竞争性项目由企业投资建设。,2003年，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指明深化投资体制改革的方向，基本明确了政府投资的范围和机制。,3政府公共投资管理阶段(2004年以来),改革开放以来，对投资体制进行的一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，在我国初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。,但市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高。,为此，2004年国务院发布了关于投资体制改革的决定(下称决定)，进一步深化了投资体制改革，并在我国初步形成公共投资管理的理念。,2004年 决定界定了政府投资的范围,决定则比较清楚地划分了政府投资的范围，将投资管理分为以政府为主体的公共投资和以企业为主体的民间投资。,由此可见，新的投资体制是由政府控制的公共投资和政府引导的民间投资共同组成。,二、新制度经济学对制度变迁的解释,新制度经济学认为利益极大化是制度变迁的动机，在人们追逐利润的动机下，旧的制度会因为阻碍利润的实现而成为改变的对象。应该说这一因素在“诱致性制度变迁”中是主要动机，但在“强制性制度变迁”中则未必是主要动机。,拉坦认为，制度变迁可能是由对与经济增长相联系的更为有效的制度绩效的需求所引致的，即制度变迁是诱致性的。诱致性制度变迁是一些因素的变化引起制度的自发变更。,林毅夫提出强制性制度变迁的概念，认为强制性制度变迁是由政府命令和法律引入及实行。政府强制性改变制度显然不仅仅是以追逐利润为动机，而是以自己的经济或政治目标为动机。,我国的投资体制改革不是由市场或基层自发要求改变的，是政府认识到原有体制已经无效率而强制性地改变原有体制。,三、 我国投资体制制度变迁的路径分析,我国高度集中的投资体制在建国初形成，这在当时被证明是最优的、有效的，但也因此被锁定到一种均衡状态，从而形成路径依赖。,由于制度的稳定性，高度集中的投资体制不能适时调节以适应环境的变化。改革开放实现了制度创新，也开始了制度变迁，强制性的制度变迁使我国投资体制逐渐多元化，逐渐摆脱投资体制制度变迁的路径依赖。,图1我国投资体制的制度变迁路径,四、我国公共投资体制的路径依赖,经过50多年的制度发展，我国公共投资理念逐渐形成，并且投资体制也正逐渐形成由公共投资体制和民间投资体制组成的多元化投资体制。,但公共投资体制仍然对高度集中的投资体制存在路径依赖，并且会影响公共投资的效率。,公共投资体制仍然受到高度集中的管理体制的路径影响,我国投资体制制度变迁出现的最大变化，是政府不再直接管理竞争性的投资，并对政府投资提出了公共投资的理念。,所以，公共投资体制其实是多年来以政府为主体的投资体制的延续。,“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择” ，我国公共投资体制仍然受到高度集中的管理体制的路径影响。,具体表现在,第一，在投融资上，虽然扩大了地方政府和部门行政事业单位的投资自主权，但融资权力仍由中央政府集中；,第二，投资决策权力集中于政府部门，运用公共选择手段不足，对社会公共需求考虑不足；,第三，投资效果的评审权力集中于政府部门，社会成员影响投资效果的能力有限。,这些路径依赖使政府部门愿意掌握集中的权力，从而使社会成员对公共投资的参与度不够，公共投资未必能有效反映社会公共需求，从而造成投资效率的损失。,杨瑞龙的“三阶段”理论,按照杨瑞龙的“三阶段”理论，在中间扩散型向需求诱致型制度变迁方式的转变过程中，中央政府和地方政府将逐步从竞争性投资领域退出，转向主要从事非竞争性的投资活动阴，最终过渡到需求诱致型制度变迁方式，与市场经济内在要求相一致。,按照这一路径，经过政府部门与社会成员的博弈，我国公共投资体制最终会过渡到诱致性制度变迁方式。,在诱致性制度变迁中，不仅政府，社会成员也会成为制度变迁的重要参与者。,社会成员的参与程度加大，能够逐渐改变投资决策、效果评审集中于政府的现状，从而摆脱高度集中的路径依赖，使公共投资能够更好地满足社会公共需求。,第2节,公共投资项目特许权经营面临的问题与对策,随着我国城市化进程的加快，对公共投资项目的投资需求也越来越大。,目前，我国公共投资项目大多数由政府投资建设及经营管理，其结果是经营管理效率低下、建设资金短缺、融资难等问题日益突出。,为提高我国公共投资项目的经营效率、弥补巨大资金缺口，发展特许权经营，将成为公共投资项目融资、建设、经营的有效模式。,什么是特许权经营？,特许权经营是指政府为了提供基础设施、社会福利及相关服务与非公有实体之间所做的一种安排，它是在特许权合约的基础上非公有实体参与的一种经营模式。,其初始理论最早由英国人“查德维克”于1859年提出，后由“德姆塞茨”于1968年将其作为对自然垄断的管理方法进行了理论上的升华和更新。,对自然垄断的传统管理方法是对价格进行管制，而德姆塞茨则建议采取特许权经营的方法，其内涵是用获得市场所进行的竞争来代替市场内的竞争，以较好地处理规模经济和竞争的关系。,企业通过竞争获取一项业务在一定期限内的垄断经营权。在利益的驱动下，经营者将提高经营效率，改善服务质量，以获得大部分垄断性租金。,学习重点,公共投资项目实施特许经营的原因,我国公共投资项目实施特许经营面临的问题,实施公共投资项目特许经营的对策建议,一、公共投资项目实施特许经营的原因,政府建设、经营城市公共投资项目效率低下,在公共投资项目的建设与管理中存在政府失灵,公共投资项目资金缺口较大,二、公共投资项目特许权经营面临的主要问题,合同谈判时间长、消耗成本高,特许协议与民法不一致会导致政府违约,特许协议与我国担保法不一致导致政府担保作用降低,缺乏对项目行政审人员的监督,三、有效实施公共投资项目特许权经营应的对策建议,建立健全相关法律法规,改革投融资项目审批制度,建立有效的监督机制与制度,第3节,国外公共投资准入的实践及对我国的启示,学习重点,公共投资准入的法律界定,发达国家在公共投资准入实践上的特点,国外公共投资准入实践经验对我国公共投资准入方面的启示,一、公共投资准入的法律界定,公共投资准入制度是指国家允许所有公共投资者（ 特别是非公有经济投资者）进入公共领域进行投资， 各种投资者能在这些行业中进行公平竞争的制度。,“准入”主要包括准入主体，准入制度和准入方式等。,关键的问题还在于，由于尚未形成规范的准入制度，我国民间资本还不能平等参与基础领域的市场竞争。,实践证明，准入制度改革比分拆既有的垄断企业更为重要。,二、英国在公共投资准入实践上的特点,公用事业民营化,以立法作为先导,政企分离,1、公用事业民营化,1990,年代以来，在政府垄断的公共领域中，改革公共部门传统的集权方式，鼓励私人资本通过竞标承担公共事务，形成了以私人融资活动为特征的低成本高质量的公共产品供给体系。,实施涉及几乎所有公共领域：如桥梁、道路、铁路、监狱、国家医院、学校、政府机构的建筑物、下水道、国防的相关设施、通信、训练设施、社会保障支付体系、政府机关的系IT统等.,同时,英国的民营化改革后,国有企业在国民生产总值中所占的比重从1979年的7.8%下降到1986年4.3%。,2.以立法作为先导,立法在英国公用事业几次转型中往往充当了公正性的手段，使公用事业的转型过程有法可依。,首先是19451951年之间的国有化有大量的立法。其次是20世纪中叶的公用事业民营过程，也同样做到了依法办事。,改革后的市政府、市议会拥有制定地方法规的权力，它们在对私营自来水、煤气、电力等的民营问题上，都是由市议会决策，按地方法规来实施的。,尤其是市议会的决策及审计的公开，使公用事业的市营工作有序地进行。,可以说，随着英国法制的完善，英国的公用事业的转型工作，越来越建立在健全的法律之上。,3、政企分离,英国在民营化改革前，在城市公用事业实行的是以“政企合一”为特征的政府管制体制，1980年代初，英国以电信产业为开端，相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等主要城市公用事业实行民营化改革。,同时，对这些产业的政府管制体制也实行了重大改革，其改革的中心内容是：从根本上调整政府与企业间的关系，即把原来由政府直接干预企业经营活动的政企关系调整为由政府间接控制企业主要经济活动的政企关系。,实现从以“政企合一”为特征的政府管制体制向以政企分离为特征的体制过渡。,在城市公用事业实行政企分离的管制体制后，政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现了企业经营机制的根本性转换。,法国在公共投资准入实践上的特点,1、城市公用事业实行特许经营制度,特许经营制度就是政府通过合同约定将公用事业交给企业去经营，行政部门也称经营权发租方，将一公用事业经营权交给一私人机构（有时是公立机构），即经营权承租方；由其通过对用户征收租金等手段以及其它有利条件，对所承租的公用事业进行开发管理，自负盈亏，并承担各种风险。,特许经营制度被广泛地应用于高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等设施的建设和经营，甚至包括监狱的建设和经营。,其基本特点是：一是设施公有；二是以合同形式规定双方权益；三是政府对其拥有监督权；四是企业拥有开发权；五是政府保留对价格的干预以及单方中止合同的权力。,2、法国公共投资来源多样,法国城镇基础设施建设资金来源主要有：市镇税收、经营开发与分摊税、城乡规划税和开发税、国家拨款、银行贷款&企业投资、发行机构投资、发行长期债券以及保险公司、老年保险等基金投资。,3、政策法规完备,法国1979年已颁布了阿拉尔德法。其中有条款确认了市镇政府可以对公用事业的公有或私有经营者进行自由选择的法律依据。,法国在战后推行私有化、 鼓励竞争的过程中，还制定了价格放开与竞争条例规定了政府对城市公用事业管理的权限。,美国在公共投资准入实践中积累了大量的经验,1、在资金筹集方面，为解决公路建设资金不足，收费公路成为美国最早优先发展的事业，为了吸引私人资本到西部进行投资，美国政府通过经济开发署等机构向它们提供长期低息和无息贷款，如对固定资本提供的贷款可达该资本总额的65%，对流动资本则可提供100%的直接贷款。,据统计，仅1975 年就有308.49 亿美元通过各种渠道从东北部和中北部流向西部地区。,迄今为止，美国民间资本进入基础设施的程度很高。,2、美国民间资本通过多种方式参与公共投资,美国民间资本投资于基础设施的形式很多，比较常见的是股份制。,比如社会公众购买基础设施企业发行的债券、股票，使基础设施企业获得必要的资金。,基金制也是一种主要方式，美国资本市场上，许多金融投资的企业家在其投资组合中， 对基础设施领域的投资占有非常比例。,3、美国军事工业基本上是由民间企业经营,例如波音公司既是美国最大的军事工业企业，又是世界上最大的民用航空工业企业。,它最初是私营企业后来成为上市公司，美国政府通过军事研究开发合同、军事采购合同和严格的安全制度来对民间军事工业企业实施有效的管理和控制。,3、美国公共投资政策的配合,美国政府在西部大开发中陆续出台了一系列相关的法规和政策，加大对西部财政转移支付和资金投入。,如美国政府采取“多修铁路多得益”的政策，政府赠与铁路公司的土地是以修筑铁路的长度为单位计算的，修筑的英里越长获得的赠地越多。,这一政策对美国的交通运输业的扩张起到了决定性的作用.1830年美国的铁路还几乎是空白,1860年达到3万英里，1980 年修达10818 万英里。,完全可以说：美国铁路是利用私人资本，依靠政府支持发展起来的。,美国公共投资政策的配合,同时，为了打消民间资本的顾虑，美国政府允许基础设施企业自主定价，使民间资本的投资回报率高于市场一般利率水平。,比如美国电力的投资回报率可达到16%以上。,美国政府还采取一定措施降低基础设施的投资风险，使民间资本可以“大胆”向基础设施投资。,三、,国外公共投资准入实践经验对我国公启示,加强专业立法是公共投资准入的,制度保障,实现政企分离是公共投资准入的,必要前提,利用民资外资是公共投资准入的,重要方向,导入竞争政策是公共投资准入的,有效手段,1、,加强专业立法是公共投资准入的制度保障,国外公共投资所赖以支撑的一个重要资源就是其丰富的法律资源，其专业立法起到了规范、指导、保障、支持的作用。,英国在公用事业民营化过程中制定了电信法煤气法自来水法电力法,法国颁布了阿拉尔德法价格放开与竞争条例,德国制定了预算法合同授予规范反限制竞争法,韩国制定了基础设施私人投资法,美国制定了公用事业法国能源法联邦通讯法,日本制定了电话债法反垄断法水道法煤气事业法道路运送法,2、,实现政企分离是公共投资准入的必要前提,政企分离在公共投资改革中的关键作用表现为：在政企分离的管制体制下， 企业才能形成作为市场主体所需的经营机制，政府则从公共投资垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，从而提高公共投资的效率。,3、利用民资外资是公共投资准入的重要方向,我国当前的公共投资领域投资主体多元化和融资渠道多样化的机制远未获得充分发育和发展，对政府和国有单位的投资依赖程度很高。,4、导入竞争政策是公共投资准入的有效手段,从传统上看“公用事业垄断已成为既定事实”但这个事实受到了一些经济学家的挑战“ 他们提出了可竞争性的理念。,