第五章公共政策管理

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第五章,公共政策管理,主要内容,第一节 政策科学的产生与发展,第二节 公共政策内容,第三节 公共政策系统及运行,第四节 公共政策过程,第五节 我国政策科学的发展与优化,第一节 政策科学的产生与发展,一、产生的标志,二、产生的条件,三、政策科学运动,四、从政策科学到政策分析,五、公共政策学的相关内容,一、标志,1951,年，斯坦福大学出版社出版了由拉纳和拉斯韦尔主编的,政策科学：范围和方法的最近发展,一书，这被人们当作现代政策科学诞生的标志。,二、产生的条件,现代政策科学的产生是当代社会、经济和科学技术高度发展的必然产物，也与它的诞生地美国特殊的社会发展状况相关。,克朗,认为，政策科学兴起的主要原因是,:,公众对一些特殊的政策问题如战争、种族冲突、环境污染、交通等的关切日益增长以及不满政府对这些问题的处理质量；大学生对学院式的课程设置不满以及对内外政策问题的兴趣的增长，公众对自然科学处理社会问题的无能为力的状况的日益不满，处理危机的决策要求等。,三、政策科学运动,1951,年，斯坦福大学出版社出版了由拉纳和拉斯韦尔主编的,政策科学：范围和方法的最近发展,一书，这被人们当作现代政策科学诞生的标志。此后，在美国兴起了一场旷日持久的“政策科学运动”。,拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。他在,政策科学,一书中，首次对政策的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了政策科学的基础。,传统政策科学研究范式的局限性,(60-70),一是将政策科学当作一种统一的社会科学，造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定范围边界、建立学科理论体系和形成特有研究方法等方面的困难；,二,是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统，端正人类社会发展方向，回避各个国家和地区的价值观念、意识形态和政治制度的差异；,三,是拉斯韦尔和德洛尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，对政策过程的其他环节关注较少。,四、从政策科学到政策分析,在拉斯韦尔,-,德洛尔的政策科学传统中，政策分析只是政策科学的一个组成部分。然而，正是这个以量化分析为主导的政策分析领域在政策科学运动中取得迅速的发展。这导致了许多学者离开拉斯韦尔,-,德洛尔的传统，转而提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析。,西方公共政策学的研究新进展（,80,年代以后）,1,、加强政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究；,2,、加强政策效率和比较公共政策方面的研究；,3,、开展政策信息多元化方面的研究，强调政策学家与政治家合作。,4,、重视宏观政策研究，促进政府政策制定系统改革。,5,、开辟新的研究领域，开展公共政策调查研究,6,、公共政策学与公共管理学日益融合，促成公共政策新的研究范式,7,、从证明到解释：政策科学的民主回归,五、公共政策学的相关内容,1,、什么是政策科学,2,、公共政策学的学科性质,3,、政策学科的研究范围,4,、公共政策学的研究路径,1,、什么是政策科学,“,政策科学”,(Policy Sciences),“,政策分析”（,Policy Analysis,）,“,公共政策（学）”,(Public Policy),“,政策研究”（,Policy Inquiry,),政策科学定义为一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。,四种基本概括,一是认为政策科学主要研究政策制定的理论和方法，是研究如何制定优化政策、避免错误政策的学科领域；,二是认为政策科学是关于制定政策方案、规划政策的实施、评价政策的结果、预测政策的方向的一门学科；,三是认为政策科学是研究政策的属性及特点、政策制定和执行规律的科学；,四是从广义和狭义两个方面界定政策科学，认为广义的政策科学是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行的研究；狭义的政策研究可以界定为对目标、方案及社会效果之间的相互关系的研究。,2,、公共政策学的学科性质,（,1,）政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域。,（,2,）政策科学是一门以行动取向的学科，体现着理论与实践的统一。,（,3,）政策科学不仅是描述性学科，而且是一门规范性学科。,（）政策科学是软科学的一个重要分支。,3,、政策学科的研究范围,政策科学涉及的范围十分广泛，目前尚难以划出准确的边界。它的主要研究内容包括政策系统、决策体制及政策过程，政策分析方法和技术，政策思维，政策价值观，未来研究，政策战略（元政策研究），政策规划，重大工程项目的论证与评估，从大政方针到各层次、各部门的具体政策研究等等。,4,、公共政策学的研究路径,在,20,世纪,70,年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（,GroupTheory,）、,精英理论（,EliteTheory,）,的影响；,到了,70,年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托,代理理论（,PrincipalAgentTheory,）、,新古典经济学理论（,TheNeoclassicalTheory,）,等影响；,到了,90,年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（,GovernanceTheory,）、,新公共管理理论等。,第二节 公共政策的内容,一、概念界定,二、公共政策的类型,三、公共政策的特征,四、公共政策的功能,一、概念界定,公共政策就是社会公共权威在特定的情境中，为达到一定的目标而制定的行动方案或行动准则。,二、公共政策的类型,1,、元政策、基本政策与具体政策,2,、单目标政策与多目标政策,3,、程序性政策与非程序性政策,4,、激进型政策与保守型政策,5,、初始政策与反馈政策,6,、实质性政策与象征性政策,三、公共政策的特征,政治性,价值选择性,层次性,阶段性,功能多样性,合法性,功能多样性,合法性,权威性,普遍性,稳定性,四、公共政策的功能,1,、导向功能,直接导向,/,间接导向；正导向,/,负导向,2,、管制功能,积极性管制,/,消极性管制,3,、调控功能,4,、分配功能,第三节 公共政策系统及运行,一、公共政策系统基本概念,二、公共政策主体,三、公共政策客体,四、公共政策环境,五、公共政策系统运行,六、现代公共政策研究组织,一、公共政策系统基本概念,公共政策系统是政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素。,公共政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础,由政策主体、政策客体以及与政策环境相互作用而构成的公共政策系统。,政策系统是研究政策过程的前提和出发点，各因素能否协调运行，直接影响到政策运行是否通畅，并决定政策效果的好坏。,二、公共政策主体,（一）公共政策主体的概念,公共政策主体可以被简单地界定为直接或间接地参与政策过程的人、团体或组织。,主要是按照是否拥有合法的政治权威来划分：官方决策者,/,非官方参与者；体制内,/,体制外；国家权威,/,社会权威；直接参与,/,间接参与。,官方决策者（西方）,立法机关：最重要的要素之一，主要职责就是立法，制定法律和政策，政治任务。,行政决策机关：“行政国”，行政准立法权、行政准司法权，在发展中国家强大。,行政执行机关：行政活动的专业性，部门行政，政策受行政人员支配。,司法机关：司法审查权、法令解释权，宪政国家。,非官方参与者（西方）,利益集团（ 压力集团、第三部门、非营利组织）：,活动方式：院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等形式；社会多元化，影响更大，集团利益；团体理论认为政策是团体冲突的平衡产物。,政党：特殊利益团体，超官方决策者，政党政治，利益聚合，选举实现。,大众传媒：第四种权力，信息时代，传播政府政策意图的工具、社会舆论的风向标、导向舵，社会信息分配的中枢。,公民个人：现代民主政治三种方式：通过代议制选举、法治、以主权者身份直接参与（公民社会的直接对话）；其它手段有：使用威胁手段（上访请愿等）、参与利益集团、个人的知识活动。,思想库：现代政策研究组织（后）,中国官方决策者,中国共产党：领导核心，执政党，公共权威作用集中体现在公共政策过程中；直接形式和间接形式。,人大：最高国家权力机关，立法权。,行政机构：行使国家行政权，表现为行政法规、行政措施决定命令、部门规章、地方性规章、地方性行政措施决议命令。规制泛滥。,审判机关：法院、检察院，独立性差。,三、公共政策客体,公共政策客体是指政策所作用的对象及其影响的范围，即要处理的社会问题及其公共政策的目标群体。,政府及公共政策的主要功能就是解决社会问题，政策过程的起点。,目标群体就是指那些受到政策影响和制约的社会成员。,四、公共政策环境,所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。,公共政策与政策环境的辨证统一的关系。,政策环境的构成,1,、地理环境的影响,2,、社会经济状况（生产力与生产关系；出发点、物质条件、主要依据）,3,、制度和体制条件（政治、法律、行政等）,4,、政治传统与政治文化,(,政治意识、政治价值观、政治理想）,5,、社会变迁的影响,6,、国际环境（全球化、信息化、市场化）,五、公共政策系统运行,政策系统运行实质上就是政策主体、客体与环境相互作用的过程。,政策系统是由信息、咨询、判断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统。它的实际运行则表现为政策制定、执行、评估、监控和终结等环节所组成的活动过程。,政策子系统的划分,1,、信息子系统（信息收集、加工处理、传递、运用）,2,、咨询子系统（政策问题分析、政策未来预测、方案设计论证、相关问题咨询、评估与反馈信息）,3,、决断子系统（中枢子系统、核心地位，具有权威性和主导性；提出课题、目标确立、组织设计、最终决定）,4,、执行子系统（准备、指挥沟通交流、分析和总结）,5,、监控子系统,六、现代公共政策研究组织,现代政策研究组织又叫“思想库”（,think tank),、 “,脑库”（,brain tank,），,一般看作是由各种专家、学者和有丰富的政策制定实践经验的前政治家、行政人员组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织。,现代政策研究组织的特征,1,、以改进政策制定为目标,2,、构成合理的研究队伍，研究人员的多学科性,3,、学科知识与研究课题相结合的矩阵研究体制,4,、优质的配套服务,5,、实事求是的组织气氛,6,、研究、教学、咨询三位一体,7,、得到政策制定者的信任,8,、发挥作用的方式是咨询而不是制定,现代政策研究组织的类型,1,、官方思想库,最高行政长官的研究咨询机构、相对独立的研究咨询机构、部门的咨询机构,2,、半官方思想库,政府投资、合同关系、对口管理,3,、民间思想库,4,、跨国思想库,现代政策研究组织的功能,1,、提供政策建议，充当咨询参政机构；,2,、提供学术思想，充当认识机构；,3,、提供政策结果信息，充当评估机构；,4,、向政府输送官员和专家，充当人才的交流、储备机构（安排到重要岗位、直接参与政策制定、参与竞选影响公共政策制定）；,5,、制造舆论，传播观点，充当宣传机构。,中国政策研究组织的现状与改革,1,）我国政策研究组织的类型,纯行政性政策研究组织、行政性和学术性相结合的政策研究组织、学院体制下的学术性政策研究组织、社会公司性政策研究组织、前政府官员组成的咨询小组、委员会,2,）发展的现状：,规模小,水平不高,独立性差,应用性差,政府利用水平不高,中国官方十大著名智库,1,、中国社会科学院,2,、国务院发展研究中心,3,、中国科学院,4,、中国军事科学院,5,、中国国际问题研究所,6,、中国现代国际关系研究院,7,、中国太平洋经济合作全国委员,8,、中国科学技术协会,9,、中国国际战略学会,10,、上海国际问题研究所,我国民间政策研究组织,1,）由厦门市思明区政府和厦门大学公共事务学院携手组建的中国首家民间政策研究组织,思明发展研究院，院长陈振明。,2,）,北京大学中国公共政策研究中心，隶属于北京大学政治发展与政府管理研究所，是一个非赢利性的学术研究机构和教育培训机构。,3,）,制度分析与公共政策,http:/,www.wiapp.org,，,毛寿龙教授,4,）天则公用事业研究中心：,http:/,www.ccppp.org,天则经济研究：,http:/,5,）,中国农村政策研究中心，主任陈锡文，在中国农大,6,）环境管理与政策研究中心,(CEMP),南京大学,江苏省环境保护厅。,7,）民间研究帕累托公共政策研究所（,),8,）,中国行政管理学会,http:/,第四节 公共政策过程,一、公共政策制定,二、公共政策执行,三、公共政策评估,四、公共政策终结,五、公共政策监控,一、公共政策制定,（一）政策问题的确认,（二）政策议程的建立,（三）政策议程建立障碍,（四）政策规划,（五）政策合法化,（一）政策问题的确认,1,、 政策问题的确认指对于政策问题的,察觉、界定和描述,的过程。,2,、政策问题确认与政策决策者的,分离,是现代公共政策制定的基本特征。,（二）政策议程的建立,政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。,公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度化议程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程的两个,不同,阶段。,公众议程由一些抽象的或不完全成型的问题组成，人们认识比较模糊，处于问题的察觉阶段，其目的提起公众政策诉求。,政府议程由意义明确的项目组成，具有制度化的操作程序运行方法，其目标就是对客观事实作出主观认定。,一般情况，社会问题转变为政策问题，先要经过公众议程，然后政府议程，但有例外。,（三）政策议程建立障碍,1,、政治原则的偏离,2,、价值体系的排斥,3,、政府体系的封闭,4,、承受能力的不足,5,、表达方式失当,（四）政策规划,1,、政策规划主体,政策规划主体既有单一性也有多元性；,政策主体多元化在世界范围内已经成为发展趋势；,不管单一还是多元，决策者与政策分析人员的互动在政策规划过程中起这核心作用。,2,、政策规划的原则,信息完备原则 系统协调原则,科学预测原则 客观公正原则,参谋咨询原则 目标优化原则,效益考量原则 现实可行原则,民主参与原则,3,、政策规划中的思维方法,经验思维,逻辑思维,直觉,思维,创新,思维,4,、政策规划程序,政策,目标,的确,定,政策方案的设计（,5W1H,）,政策方案的,评估,政策方案的选择,（五）政策合法化,广义的政策合法化,一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策合法化的过程。,狭义,的政策合法化,合法的政策主体：,六,要素,合法的政策程序：程序公正,合法的政策内容：实质公正,政策,法律化,：立法活动,二、公共政策执行,（一）基本概念,政策执行就是指政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。,（二）政策执行的基本手段,1,、行政手段,（权威性、强制性、对象的有限性和时效性）,2,、法律手段,（权威性、强制性、规范性、稳定性）,3,、经济手段,（间接性、有偿性、关联性）,4,、思想诱导手段,（制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过）,（三）政策执行的功能,1,、确保政策目标的实现，是解决社会问题的关键环节,2,、检验政策成效,3,、为后续政策制定提供重要依据,（四）政策执行的一般程序,1,、政策颁,布,2,、实施准,备,3,、政策宣,传,4,、政策实,验,5,、全面推,行,（五）政策有效执行的前提条件,（一,）,高质量,的,政策,（二）必要的政策,资源,（三）正确的执行,策略,（四）合格的执行,人员,（五）顺从的目标,群体,（六）正确的,沟通协调,（七）适宜的执行,环境,（八）有效的,监督,控制,（六）公共政策执行偏差及其矫正,1,、政策执行偏差的表现形式,1,） 象征式政策执行,2,） 附加式政策执行,3,） 残缺式政策执行,4,） 替代式政策执行,5,） 观望式政策执行,6,） 照搬式政策执行,2,、政策执行偏差产生的原因,1,）主观原因,（,1,）执行者的认知缺陷,（,2,）执行者的利益驱使,（,3,）执行机构的管理缺陷,（,4,）执行准备不充分,2,）客观原因：,（,1,）政策问题本身的复杂性,（,2,）政策质量低劣,（,3,）政策环境的变化,（,4,）利益集团的压力,（,5,）政策资源的不足,（,6,）缺乏健全的监督机制,3,、政策执行偏差的矫正,1,）矫正的对象：,（,1,）政策本身,（,2,）政策执行组织,（,3,）政策目标群体,2,）矫正的途径,（,1,）政策修正,（,2,）政策增删,（,3,）政策更新,3,）矫正的方法,（,1,）完善管理体制,（,2,）提高执行人员素质,（,3,）科学诊断问题,（,4,）及时跟踪评估,（,5,）强化监督控制,（,6,）加强舆论宣传,（,7,）采取相应强制措施,三、公共政策评估,（一）政策评估的,含义,（二）政策评估的,种类,（三）政策评估,模型,（四）政策评估的,功能,（一）政策评估的含义,观点一：,政策评估是对现行政策在实现其预定目标方面的成效进行客观、系统的考察。（过程评估、影响评估）,观点二：,政策评估的对象不只局限于现行政策，还应包括执行之前的政策方案；除关注预定目标的完成程度和执行情况外，还应关注政策的非预期影响以及政策所需要投入的成本。（预评估、执行评估、后评估）,观点三：,政策评估的内容不仅包括一项政策或政策方案实现其预定目标的程度、被有效执行的程度、其相对于所投成本的效率水平，还应包括对政策需求的评估，即通过研究分析一个社会或社区、特定的群体需要什么政策。（需求评估、过程评估、结果评估、效率评估）,总结：,政策评估，是指采用现代社会科学研究方法对一个社会或社区或特定社会群体的政策需求、对拟议之中的政策方案或者已经付诸实施的政策所产生的效果、执行情况及其带来的各种影响等进行客观、系统化的考察和评价。,（二）政策评估的种类,根据内容划分：,需求评估、过程评估、效果评估、影响评估。,根据政策评估主体划分：,内部评估与外部评估。,根据评估的目的：,形成性（前）评估与总结性（后）评估。事前评估更重要，后评估占主导。,（三）政策评估模型,1,、传统模型,2,、基于目标的评估,3,、脱离目标的评估,4,、黑箱评估,5,、财务评估或经济评估,6,、审计评估,7,、专家意见模型,8,、社会科学研究模型,（四）政策评估的功能,1,、检验政策效果的基本途径,2,、决定政策未来走向的主要依据,3,、合理配置政策资源的基础,4,、有利于促进政策的科学化进程,（五）政策评估要素,1,、评估主体,决策者和执行者、专业学术团体和研究机构、政策目标群体,2,、评估客体,政策评估的对象即所要评估的政策。评估要以有效性、必要性、可行性为前提统筹考虑。,3,、评估目标,为什么要进行评估？从政治方面、行政方面、方案方面三个方面着手。,4,、评估标准（,4E,标准）,事实标准（政策的投入与产出、成本与收益之间的比例关系；政策目标的实现程度；政策对社会的影响程度）,价值标准：是否满足大多数人利益；是否有利社会生产力发展；是否有利于增强人民团结；是否有利于政权巩固和社会稳定，是否维护公正等？,5,、评估方法,前后对比法、专家评估法、目标群体评估法、执行群体评估法,（六）政策评估的一般程序,1,、了解政策基本内容及相关背景,2,、确定政策相关方,3,、界定政策目标,4,、明确政策作用原理，即构建政策影响模型,5,、设计研究方案,6,、收集资料,7,、分析资料,8,、撰写和提交或发布政策评估报告,（七）政策评估的障碍,1,、政策目标的不确定性,2,、政策影响的广泛性,（直接,/,间接、可预期,/,不可预期、即时影响,/,长远影响）,3,、政策资源的混合和相关政策的重叠,4,、政策问题的复杂性（政策行动与政策环境间的因果关系不易确定）,5,、政策评估制度、机制的不完善,6,、政策评估资源的缺乏,(,评估信息、经费）,7,、政策相关机构和人员的抵制,（八）提高政策评估有效性的对策,1,、完善政策评估制度，建立公共政策评估长效机制,2,、强化对政策评估标准的系统性思考,3,、扩大政策评估主体范围，强化外部评估的重要性,4,、提高政策评估方法的科学性,5,、提供充足的政策评估资源,（九）我国政策评估的问题与对策,现状与问题,1,、评估者缺乏对政策评估的科学认识和认真态度,2,、评估标准以价值判断为主，评估方法以定性分析为主,3,、缺乏独立的政策评估组织,4,、评估对象以政策输出为主，忽视对政策影响的评估,5,、资料和评估经费欠缺,6,、公众未能广泛参与政策评估,对策,1,、提高对政策评估工作重要性的认识,2,、建立独立的政策评估组织（规范健全官方的政策评估组织；大力发展民间的政策评估组织，并逐渐成为重点；加强专业评估人员队伍建设）,3,、使政策评估制度化（程序、基金、反馈）,4,、明确政策目标、精选评估对象（可行性、有效性）,5,、建立健全政策评估的信息系统,6,、引入科学的评估理论、方法和技术,四、公共政策终结,（一）政策终结,概述,（二）政策终结的,对象与形式,（三）政策终结的,障碍与对策,（一）政策终结,概述,政策终结就是指政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，发现一些政策已经过时、多余、失效，或引发了重大的不良后果，采取必要的措施予以终止的行为。,政策终结的原因,1,、已经实现了政策预定的目标,2,、发现政策背离了既定的目标,3,、发现政策完全是多余的或无效的,(,利息税政策）,4,、发现政策的继续实施会引发更为严重的问题,城市流浪乞讨人员收容遣送办法,5,、转化为法律,公务员暂行条例,政策终结的基本特点,1,、政策终结的强制性,2,、政策终结的衔接性,3,、政策终结的多样性,政策终结的作用,1,、有利于节约政策资源,2,、有利于提高政策体系绩效,3,、促进政策优化（组织和人员）,4,、避免政策僵化,（二）政策终结的对象与形式,政策终结的对象,1,、政策功能的终结,节约资源,停止由政策执行而带来的某种（某些）服务或管制。,2,、政策本身的终结,避免僵化,停止执行某项政策。,3,、政策权力与责任的终结,规范权力配置,预示相应权力的丧失和相关责任的放弃。,4,、政策执行组织的终结,提高绩效,伴随组织的缩减或撤消。（革委会）,政策终结的形式,1,、政策废止,（外资企业的税收优惠政策）,2,、政策替代,（福利分房,/,货币化分房、公费医疗政策）,3,、政策合并,（高校收费政策并轨,1997,年、,1989,年双轨）,4,、政策分解,（社会保障政策：养老保险、失业保险、医疗保险、最低生活保障,）,5,、政策缩减,（物价改革政策：计划价格、双轨制、市场主导）,6,、政策法律化,（三）政策终结的障碍与对策,推动政策终结的力量,1,、反对政策者,2,、明智领导者,3,、锐意改革者,4,、政策评估者,政策终结的障碍因素,1,、心理上的抵制,政策决策者、执行者、受益者,2,、组织的保守性,组织的惯性、组织的生命力、组织的动态适应性,3,、反对势力的联合,既得利益团体、舆论的压力,4,、法律上的障碍,程序上的复杂性,5,、终结的高昂代价,沉淀成本、终结行为的成本,消除政策终结障碍的对策,1,、加强宣传，营造改革氛围，消除人们的抵触情绪,（政策距离）,2,、公开政策评估结果，争取支持,3,、旧政策终结与新政策出台并举，缓解终结压力,4,、选择好政策终结时机，谨慎释放试探性消息,5,、做好相关利益关系的调整，做出必要妥协，减少政策终结代价,6,、,正确处理好政策终结和政策稳定、政策发展的关系,7,、指出理念的变迁，证明政策的缺陷,(,就业政策）,五、公共政策的监控,（一）政策监控的,概述,（二）政策监控的,功能,活动,（三）中外政策,监控机制的,比较,（一）政策监控的,概述,政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结活动进行监督和控制的过程。其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。,政策监控的内涵：,1,、政策监控具有特定的主体（层次性、多样性）,2,、政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行,3,、政策监控表现为一个活动过程，而不是一个狭义的活动环节,4,、政策监控具有目标指向，提高政策效率,政策监控的分类,1,、根据政策过程的不同阶段分,政策制定（执行、评估、终结）监控,2,、根据政策监控的不同时态分布来分,事前监控、事中监控、事后监控,3,、根据政策监控的层次分,自我监控、逐级监控、越级监控,4,、根据政策监控的内容分,目标监控、关键点监控（重点目标、重点内容、重点主体）,5,、根据政策监控的主体分,立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益团体、公众和大众传媒等,政策监控的作用,1,、保证政策的合法化（形式和内容、掌握的机构不同，宪法法院与人大，认可）,2,、保证政策的贯彻实施,3,、实现政策的调整与完善（政策滞后性）,4,、促使政策的终结（政策时效性）,（二）政策监控的功能活动,1,、政策,监督,2,、政策,控制,3,、政策,调整,（三）中外政策监控机制的比较,主要政策监控主体,1,、立法机关对政策的监控,2,、司法机关对政策的监控,3,、行政机关对政策的监控,4,、政党系统对政策的监控,5,、利益团体对政策的监控,6,、公众和大众传媒的政策监控,西方政策监控机制的若干特点,1,、政策监控的基本依据,分权与制衡原则,2,、社会,舆论,在政策监控中的显著作用,3,、司法审查对公共政策的有效监控,4,、中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新,我国主要的政策监控主体,1,）人民代表大会的政策监控,2,）政府机关的内部监控,3,）司法机关的政策监控,4,）中国共产党的政策监控,5,）民主党派对政策的监控,6,）人民群众及人民团体的政策监控,完善我国政策监控机制的若干思考,1,）强化立法机关和司法机关的监控功能；,2,）建立健全政策监控法律体系、制度建设和长效机制建设；,3,）制定可行的制度程序与具体的实施细则；,4,）提高监控者的素质；,5,）完善政策监控的辅助手段（财产申报、政务公开）；,6,）加强公众和大众传媒的政策监控；,7,）,建立起一种追究监督部门的责任机制。,第五节 我国公共政策的发展与优化,一、我国政策科学的产生与发展,二、我国公共政策过程中存在的问题,三、当前我国公共政策优化的途径,一、我国政策科学的产生与发展,年代末年代初,随着改革开放的伟大历史脚步,西方政策科学传入我国。经过学界和政界年的共同努力,我国的政策科学由无到有,迅速发展,逐步在我国社会科学以及管理科学中站稳脚跟,占有一席之地。目前,中国政策科学在学术研究、人才培养和知识应用等方面都取得了显著的成就,特别是初步建立起中国政策科学的理论框架,并且政策分析成为大学本科生和研究生教育以及党校行政学院干部培训的一个重要学科领域。,1,、取得的成就,1,）初步建立了中国政策科学的理论框架；,2,）学术交流日趋活跃，学科制度化建设处具规模；,3,）政策科学逐步在高校扎根，人才培养的形势喜人；,4,）政策科学知识的应用已经起步，政策科学的产业化初见端倪。,2,、存在的主要问题,1,）政策科学的普及宣传不够，没有发挥政策科学知识应有的作用；,2,）学术研究水平不高，学科基础不牢、研究人员的整体素质有待提高；,3,）政策科学的组织化建设还存在许多困难和问题；,4,）对现实政策问题的研究不深，政策科学的应用性、现实性未能充分体现。,二、我国公共决策中存在的问题,首先，公共决策系统及机构方面存在缺陷。,决策系统未能很好地协调统一，决断、信息、咨询和监督等子系统职责不明，界限不清，互相牵制，影响了决策的效率和科学性。,决策主体权力、职责及范围划分不甚明确，缺乏规范化的制度设计。,由于其没有成文规定的权威地位，政治体制内的政策研究机构在组织、人事、经费、行政关系上受制于各级党政机关，失去独立性,体制外或民间的政策研究组织发育缓慢，不仅数量少，而且功能不全，,其次，公共决策还未实现从经验决策到科学决策的根本性转变。,决策者决策观念滞后。,决策程序尚不规范。,现代化的决策方法、手段应用不充分。,再次，政策科学理论研究滞后于决策实践,一是在吸收消化国外先进的政策研究理论、方法和技术方面，目前还停留在介绍西方一些经典著作，不但没有归纳总结出一套能植根于中国、适合中国国情的政策理论、方法、技术，而且对西方最前沿的研究动态关注不够，落后于世界潮流。,二是我国的基础理论研究薄弱，这是政策科学发展，实现决策科学化、法制化、民主化的力量源泉，而在这个领域由于重视不够，对人才吸引力不大，目前真正有价值的研究成果寥寥。,最后，政策研究人员整体素质不高。,由于我国的一些政策研究组织结构参谋咨询功能弱化，并不是真正意义上的智囊团而且其法律地位模糊，缺乏权威性，这些组织往往成为决策论证工具和撰稿的秘书班子，其组成人员素质要求不高，常成为安置人员就业的场所，甚至当作“养老基地”。,而且由于工作环境不佳待遇不高，缺乏独立自主性，其研究成员不受重视等，使党政部门的政策研究机构难以引进并吸收人才，造成我国的政策研究队伍存在着年龄老化、 观念滞后、知识结构不合理，缺乏自主创造性等不少积弊，政策人员的整体素质亟待提高。,三、当前我国公共政策优化的途径,（一）当前我国公共政策的背景分析,经济活动市场化 政治活动民主化,文化价值多元化 外部环境全球化,社会发展信息化 社会主体知识化,社会组织扁平化 政策信息公开化,民主参与大众化 人与自然和谐化,（二）走向公共决策的科学化、民主化和法制化,民主化包含着以下几层含义：,(1),民主化首先是指对公众权利和利益的尊重和维护；,(2),民主化也可以指代公共政策的公开化和开放性要求；,(3),民主化也意味着对法治精神的强调和遵循。,公共政策的科学化并不单是指在公共政策的过程中采用科学的技术和方法，它还应该具有更广泛的意义：,(1),公共政策体制的科学化；,(2),公共政策诸方法的科学化。,法制化主要表现在：,（,1,）公共决策权力的法制化（主体、主体权力、组织机构等）,（,2,）公共决策程序的法制化,（三）推进我国公共决策的科学化、民主化和法制化具体路径,1,、更新思想观念是前提,就科学化而言，要树立专家咨询观念，采用科学的决策程序、决策方法技术、建立合理的决策体制等；就民主化而言，要树立民主集中制观念，集体决策观念，决策监督等观念；就法制化而言，要树立有法可依、有法必依、执法必严、违法必究法制理念。,2,、完善公共决策体制是根本,1,）针对当前我国决策中枢系统中存在的主要问题，一是将决策主体要职责分开，明确政党系统、人大、和各自的决策权限、职责、范围，使各决策主体的决策权界限明晰，减少侵权渎职行为；二是要健全各级政府决策会议制度，并使其与行政首长负责制有机的结合起来，兼顾公平和效率；三是建立行政决策责任制，健全相应的奖惩制度。,2,）针对当前我国决策信息系统中存在的主要问题（如网络系统尚不健全，覆盖面也比较狭窄，一般信息过多过滥，使用信息偏少，时效性差等），一是要大力扶持信息产业、兴建一批全国性、地区性的信息库，信息研究中心。规范操作规程，健全工作制度，形成一个快捷、高效、灵敏的信息运作机制和一个多层次的、全方位的信息网络系统；二是要提高信息管理人员的素质，增加对信息价值辨识的能力和整和能力；三是要加大对信息设施投资力度，搞好“硬件”建设。,3,）针对当前我国决策咨询系统中存在的主要问题，,一是要完善体制内政策研究组织，从法律上保障其应有地位，要在法律和制度上明确赋予其独立地位，从经费、人事、行政隶属关系等方面，使其能按决策科学内在规律，客观公正的研究政策问题，提供咨询、建议，,二是要加强体制外的政策研究组织发展，使其作为一种民主参与力量，在决策中发挥积极作用与体制内的政策研究组织相辅相成，产生正向合力，形成强大的决策参谋后盾；,三是政府应借鉴国外建立脑库、思想库的做法，成立顾问机构，聘请社会各界具有真才实学的专家、学者担任政府顾问，帮助解决行政管理中的重大问题；,四是谋与断相对分离，决策者要正确处理与智囊人员的关系，既要发扬民主、尊重知识、尊重人才，让其畅所欲言，营造一种民主、平等、协商的气氛，又要博采众长，善于决断拍板。,3,扩大民主参与是基础,1,）决策者必须从人民根本利益出发，以“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”“人民答应不答应”作为决策的出发点和依据。,2,）决策者要有民主的品质，使民主决策成为其行为的内在规范和素养。,3,）决策中枢要实行民主。 “集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”,4,）决策过程要要充分实行民主。,4,提高决策者的素质是关键,1,）要有坚定的政治立场。,2,）养成求实的工作态度。,3,）培育科学的创新精神。,4,）丰富自己的知识储备,。,5,健全法制规范是保证,1,）依法确立决策权力的合理结构和科学合理的决策程序。,2,）强化决策的法律监督机制，建立健全决策者的责任制。,3,）健全民主机制，规定政策参与者的资格权力和义务。,4,）增强全民法制意识。,