行政组织

,单击此处编辑母版标题样式,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,第三章 行政组织,第一节 行政组织概述,（ 概念、特点、构成要素和类型）,第二节 行政组织的编制管理,（含义、重要意义和基本原则）,第三节 行政组织理论,（西方和马克思主义）,第四节 行政组织改革,（必要性、改革的原则与内容）,第一节 行政组织概述,一、组织的概念、要素和功能,人类社会是一个有组织的社会，每个人都是一个或多个组织的成员。组织的种类和形式多种多样，大到国家，小到家庭，组织广泛分布于社会生活的各个领域。组织是伴随人类群体活动的出现而产生，并不断发展完善。,“组织”一词，在中国古代，是指将“丝麻织成布帛”，即“组合编织”的意思。在西方来源于“器官”，是自成系统的，,实际上是指由相互依赖和作用的各个部分构成的具有特定功能的整体。,组织本身是一个系统，它是由,具体目标、内在秩序和外在形式以及人、财、物,等要素构成的整体，具有,汇聚功能、转换功能和释放,功能，它能汇聚个人能量转变成一个具有新的能量的整体，即凭借整体的力量去实现个人力不能及的目标。,二、行政组织的概念和特点,行政组织是,静态组织结构,和,动态组织活动过程,的统一。从,动态,上讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的,组织活动和运行过程,。从,静态,上讲，行政组织是指为,推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分,。我国行政组织包括,中央人民政府和地方各级人民政府,。中央人民政府是最高国家行政机关，其任务是组织管理全国政治、经济、文化和国防等方面的行政事务；地方各级国家行政机关的任务，是在中央人民政府的领导下，组织和管理所辖行政区域内的各种行政事务。行政组织具有,政治性和社会性、法制性和权威性、执法性和服务性、完整性和适应性等特点,。,理解行政组织的概念，必须注意行政组织与下述四种组织的区别 ：,1,行政组织与政党组织的区别,中国共产党是领导我国社会主义革命和建设的核心力量，居于领导地位，各级行政组织必须坚持共产党的领导。,但党组织和行政组织在性质上和职能上是不同的。党组织是政治组织，行政组织是国家机关的组成部分；党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，党不能直接行使行政组织的职权，党政职能要分开，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。,2,行政机关与权力机关的区别,行政机关与权力机关都属于我国国家机关的组成部分。在我国的国家机构中，行政机关由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。因此行政机关和权力机关之间是一种从属的而不是平行的关系。这不同于“三权分立”的权力结构。,3,行政机关与司法机关的区别,在我国，司法机关包括人民法院和人民检察院。人民法院是国家审判机关，依法独立行使审判权，行政机关无权干涉其审判活动；人民检察院是法律监督机关，依法独立行使检察权，行政机关无权干涉其检察活动。司法机关既无权管理国家政务，也不承担管理国家政务的责任。,4 .,行政机关与社会团体的区别,行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。在我国境内组织的社会团体，不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记后方可进行活动。各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力。对于社会团体的合法活动，行政机关应予支持，使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。,三、行政组织的构成要素,任何组织都是由一系列大小单元层级式地结构而成，它们以一定的方式排列组合，并在一定的规范指导控制下，协调一致，为实现目标而运作。目标、结构、组织、行为规范是运动着的系统的四个构成因素。在行政组织系统中，,职能目标是组织设置的基础和依据,，包括各种总目标和分目标；,结构是实体，它包括最小的职位设置和承担职位的人,以及由此构成的,单位、部门,，,行政机构和政府机关体系,；,组织是关键，它体现为职责权限的合理划分和配置,；,行为规范是保证，它体现为一系列的运行程序和规章制度。具体说来，行政组织的构成要素包括：,1.,组织目标,组织都是为了实现一定的目标而建立起来的，目标决定着组织行为的方式和组织发展的方向，,是组织赖以建立和存在的出发点和前提。,组织目标表明了对一个组织所要处理的事务、完成的工作和努力方向的要求。组织目标从执行的角度可划分为,法定目标和操作目标,；从任务的角度可划分为,工作目标和自身建设目标,；从目标分解的角度可划分为,总目标和分目标,；从职责关系的角度可划分为,整体目标、部门目标、单位目标和个人目标,；从时间角度可划分为,长期目标、中期目标和短期目标,。,行政组织的目标是依法、有效地管理国家事务、社会公共事务和行政组织内部事务。,2,.,职能范围,它,是组织目标的具体化，,围绕组织目标，行政组织必须对其职能范围进行界定，,职能范围是,对行政组织,所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定,，,它确定了行政组织的工作任务与活动范围，决定赋予行政组织何种权力、如何设置机构、如何进行管理的主要因素和依据,，,它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容,。确定、改变或转变职能往往是行政组织改革或机构改革的重要问题。行政组织的职能范围只能是对国家事务、社会公共事务和行政组织内部事务的管理。,3,机构设置,政府机构是行政组织的实体，也是,行使行政权力的载体,。行政组织是通过一系列机构来体现的。行政机构设置就是承载行政权力的一系列特定的机构的确定，,它是根据组织目标、职能范围在行政组织内部进行职能配置和职能分工的结果,。,行政机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键。由于组织目标和职能是以纵向和横向逐步分解为各个部分或各个层级的，所以机构设置也沿着这两个方向,进行。,4,权责体系,行政组织是一个,纵横交织的权责体系,。为了实施科学管理，,必须合理划分行政组织权力和职责，探求行政组织集权和分权的适度点，做到权责分明。权责划分就是指行政组织中各个层次、部门、成员之间从属、并列等相互关系的确认，正是通过权力和职责划分，保障行政组织各组成部分的有序运行。因此，权责划分实质上就是,行政体制,问题，它直接关系到机构设置，关系到行政效率,。,5,职位设置,职位设置是指在行政组织内部，实行科学的职位分类，合理地确定各种职位、职级、职数、职责等，明确每个行政人员的职责。也就是对每个行政人员进行合理的配置。职位是行政组织运行,最基本的要素之一,，有了职位设置，才能使权力的,流动成为可能,。,6,人员构成,任何组织都是,以人为核心的,，组织首先不是物质关系的体现，而是人际关系的体现，行政组织也不例外。行政组织由行政人员组成，,行政人员是行政组织中的主体,。组织和其成员是同步发展的。组织素质是其成员素质的整体表现；组织效率是其成员的工作结果；组织发展是其成员的工作能力、技术水平或工作绩效的提高。任何合理的行政组织，若缺少具有一定素质和合理结构的行政人员，是不可能体现行政组织的优越性的。,行政人员的素质和智能结构，是行政组织的一个重要的因素,。,7,运行程序,行政组织的运行是一个动态过程。在行政管理活动过程中，必须要,有一定的办事程序和信息流程,，这就要考虑如何,缩短工序，减少中间环节，提高工作效率。,行政组织的运行程序，要采取科学方法，以提高行政效率。,8,规章制度,有效的行政组织，必须有,健全的规章制度和法律规范，以保证行政组织依法办事,。行政组织的规章制度是指以规范性的书面文件等形式,对行政组织的构建、组织目标、职能、任务、内部分工、权责关系、活动方式、运行程序等进行严格规定。规章制度对行政组织成员具有普遍的约束力，这是正式组织与非正式组织最明显的区别。,它保证了行政组织的整体性、连续性及其成员的组织性和纪律性。行政组织规章制度的完善程度，标志着行政组织健全的程度。,四、行政组织的类型,行政组织本身是一个极为复杂的组织系统，依据不同的标准，,可以划分为不同的类型，包括行政组织的体制类型和机构类型等。行政组织体制是行政机构设置，行政职权划分及其运行等各种制度的总和，具体表现为一国行政制度的具体运作行式和彼此相互关联形成的整体。包括,结构体制（行政区划体制和层级职能体制）,、,组织体制（行政领导体制、行政权力体制和行政统属体制）,和,运行体制（部门行政管理体制和自身的编制、人事、财务等行政管理体制,）。重点讲以下几种类型：,1,行政组织,领导体制,类型,一个行政组织内部，依据其最高行政决策权行使的人数区分，行政组织领导体制可分为首长制、委员会制和混合制三种类型。,(1),首长制。,首长制是指行政组织中法定最高行政决策权由首长一人行使的领导体制。在首长制条件下，行政组织中的其他领导人只是首长的幕僚，只有建议权，最后决策权在首长一人。,美国总统制,是首长制的代表。首长制具有事权集中、责任明确、决策快、指挥灵便、行动迅速、行政效率高的优点。但首长制易于独断专行、主观片面，造成失误；权力集中于首长一个人，不易监督；易于拉帮结派、营私舞弊。,(2),委员会制。,委员会制是指行政组织中法定最高行政决策权由委员会集体行使。,瑞士联邦政府,是委员会制的代表。一切行政大政方针均由委员会集体讨论决定。委员会制具有以下优点：集思广益，发挥群体的聪明才智；能协调各方利益，一致推行计划；互相监督，不易营私舞弊等。但委员会制决策迟缓，行动慢，权力分散，责任不明。,(3),混合制。,混合制是指行政组织中，一部分行政管理工作由委员会决策、另一部分行政管理工作由首长本人决策的领导体制。一般来说，重大行政事务的决策权由委员会行使，具体行政事务的决策权由首长个人行使。混合制兼有首长制和委员会制的优点，但如果运用不当，则会使首长制和委员会制的弊端一起产生出来,。,2,行政组织,权力体制,类型,依据行政组织权力行使的性质和范围即分配集散程度划分，行政组织权力体系类型可分为集权制和分权制。,(1),集权制。,集权制是指决策权集中在中央和上级机关，地方和下级机关必须,依靠上级机关的指令办事,的权力体制。在这种体制下，中央和上级机关往往包揽较多的决策事务。集权制的优点是：政令统一，指挥方便，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。其缺点是：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能及时处理政务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志，滋生官僚主义。,(2),分权制。,分权制是指地方和下级行政机关对其辖区或所,管辖范围内的行政事务有自主决定权，,中央政府或上级行政机关,不加干涉的,权力体制。加拿大的行政组织体制就属于分权制。分权制的优点是：地方和各级行政组织可因地制宜地发挥自己的特长处理事务，行政措施切合实际，能适应客观环境的变化，各层级有自己的权力和责任，有利于积极性的发挥，还可防止组织和个人独断专行。其缺点是：权力过于分散，政令不统一；下级组织机关彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义，甚至产生有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策等现象。,因此，集权制和分权制各有利弊，过分集权或过分分权都不利于行政管理。关键在于行政权的分配要适度，其适度点在于把行政组织权力分解为中央政府专有行政权、中央和地方政府共有的行政权、地方政府专有行政权。,3,行政组织,机构类型,根据行政组织的功能和作用的不同，行政组织机构可划分如下,：,(1),领导机关。,指各级政府领导是统辖全局的,决策核心,。多数国家称为内阁，如美英的,内阁会议,，我国的,国务会议,（总理、副总理、国务委员和有关部长参加）等，领导机关是行政组织的中枢，是各级政府决策和执行的,指挥机关,，它,统筹全局、运筹决策，是决定政府效能的关键。,(2),职能机关。,指各级政府中负责组织和管理,某一专业方面行政事务,的执行机关。如国务院所属的,部委办及直属机构,；各地方政府的,厅局处科,等。职能机关在领导机关领导下进行工作，执行领导机关制定的方针、决策、指示，,对上,受政府首长的指挥监督，,对下,在所管辖范围内行使行政管理职能,。,(3),监督机关。,指对各种行政机关及其管理活动进行,监督检查的执法性机关,。如监察机关、审计机关等。它属于职能机关的一种，由于其极端重要性而单独列出。它是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机关及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障,。,(4),辅助机关，,亦称幕僚机关。指为行政首长或专业职能机关实现行政目标，在机关内部承担辅助性工作任务的机构。它对各专业部门,无直接指挥和监督的权力,。辅助机关又可分为,政务性或事务性、综合性或专业性,的辅助机关。国务院和地方政府的办公厅,(,室,),就是综合性辅助机关，它参与政务，掌管事务，协助领导进行决策，沟通协调各方面的关系，管理机关日常事务。各机关的人事、财务等部门是专业性辅助机关，政策研究室是政务性的辅助机关，机关事务管理局等则属于事务性的辅助机关。这些辅助性功能，在整个行政组织中是不可缺少的。,(5),咨询参谋机关。,指由具有权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，为政府出谋划策，提供各种建议方案的机构。它也是一种,辅助机关,，由于它在现代行政管理中的特殊重要地位而独立出来，以视重视。它们有的属于正式机构，多数属于非正式的民间组织。各国政府越来越重视咨询参谋机关的作用。,(6),派出机关。,指上级领导部门按管辖地区划分的,授权委派的代表机构。,在管理区域比较分散，不便于领导机关统一指挥的条件下，由派出机构承上启下实行管理。如我国省级政府管辖的县多在,100,个左右，为便于分区域管理，有的省设置若干,地区行署,，代表省政府对所属各县行使行政权。,还有城市的,街道办事处,等，,铁路、公安、工商管理、税收、邮电等部门均按区域设置派出机关。,第二节 行政组织结构与编制,一、行政组织结构,行政组织结构,是指,构成行政组织各要素的配合和排列组合方式,，它包括,行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织,是实现行政目标，,提高行政效率的重要组织保证,。,在行政组织结构中，最重要的是纵向结构和横向结构，它是行政组织系统的基本框架,。,1,行政组织的纵向结构,行政组织的,纵向结构,又称为,直线式结构,，是,纵向分工形成的行政组织的层级制。,其特点是,分层负责和层级节制。在层级制下，每个层级的业务性质相同，但业务范围由上至下逐渐缩小。每一层级各对其上一层级负责，上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻,。它具有,上下统属,，,事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制,等优点。其缺点是,组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，陷入事务堆里，责重事繁，容易顾此失彼,。,层级之间难以逾越，抑制下层机构的活力。,研究行政组织的,纵向结构，应着重研究如下两点：,(1),管理层次与管理幅度的关系,。,管理层次,是行政组织,纵向结构的等级层次,，即行政机关中,设置多少等级的工作部门，这应由行政机关的工作量来决定,。,层次过多，公文旅行，手续繁杂，官僚主义滋生，不仅不利于行政机关本身的管理和职能的发挥，不利于信息沟通和传递，而且浪费人力、物力、财力,；,层次过少，事务集中于几个领导者或单位，也可能使行政工作人员疲于应付,。因此，行政机关的层次必须适当。在行政组织中，一般具有三个层次，即高层、中层、基层。行政组织权力由高层向基层递减，高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下的作用。,管理幅度,是指一级行政机关或一名上级领导者,直接领导和指挥下级单位和工作人员的数目。,管理幅度过大或过小，都会影响管理的效能。,管理幅度与管理层次成反比例关系。,管理层次越多，管理幅度就越小；管理层次越少，管理幅度就越大。管理幅度和管理层次是影响行政组织结构形态的决定性因素。,管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金字塔”，,因此，这类形态的行政组织结构被称为“,尖形结构,”；,管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，因此，这类形态的行政组织结构被称为“扁形结构”,。,(2),层次管理原则,。,一是,层次节制,的原则，即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥，通过这种层次节制，保证整个行政系统迅速运转。二是,只管一个层次,的原则，即上一层次只管下一层次，上一层次一般不能越过中间层次，这就要强调,分层管理，层层负责。,2,行政组织的横向结构,行政组织的横向结构,又称为,职能式结构,，,是横向分工分门别类设置结构形成的行政组织的职能制,，,也称分部制,。,在职能制下，行政组织平行划分许多部门，每个部门业务行政不同，但权限范围大体相当,。,它是同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。,行政组织的横向结构，使各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，具有,分工精细、职能明确、能减轻行政首长的负担、有利于专业化等特点。,但其所表现出的缺点是,事权分散、职能范围如划分不明确，容易出现扯皮和推诿的现象；职能部门设置数目如过多，易导致官僚主义，各自为政，增加领导的协调难度。,3.,行政组织的直线一职能式结构,行政组织的,直线一职能式结构,是在,综合直线结构和职能结构,基础上形成的一种,层级节制和内部分工,相结合的组织结构形式，各级部门间既有,垂直领导关系,，又有,水平领导关系，层级制与职能制相结合，相辅相成，形成层级职能制,。我国现在基本上是采取直线一职能式行政组织结构。从,纵向,看，我国政府组织划分为,中央人民政府,省、自治区、直辖市人民政府,自治州、辖区,(,县,),的市人民政府,县、自治县、县级市人民政府,乡、民族乡、镇人民政府五个层次。,同时，在横向上，各级政府内部按业务性质,平行划分为若干职能部门，它们主要对同级政府和首长负责，也接受对口的上级职能部门的领导。这样，形成了纵向上统一指挥、横向上分工协调、纵横交错的网络型的行政组织结构体系。,二、行政组织的编制管理,1,行政组织编制管理的含义及其重要意义,编制,是一切,法定社会组织内,的,机构设置及其职责权限、人员配备和人员定额、结构比例等的规定,。行政组织的,编制管理,，就是,按法律规定的制度和程序，为有效控制机构设置、人员配备、人员定额和结构比例所进行的管理。,行政组织的编制管理对于搞好行政组织建设，更好地发挥行政组织的效能具有重要的意义,。,(1),编制管理是建立,精干高效,的行政组织体系的,重要前提,。一定的机构和人员编制，是进行行政管理活动的基本条件。而建立精干合理的行政机构，配备精明的工作人员，使整个行政组织体系高效协调地运转，必须依靠科学的编制管理。这是在行政管理体系中居于,较高层次,的管理。,(2),编制管理是,防止官僚主义、密切政府与群众关系,的,重要手段,。实践证明，,机构臃肿、层次繁多，必然运转不灵、反应迟钝，影响领导与群众之间的及时沟通，使之脱离群众或者瞎指挥。人浮于事、职责不清，也必然造成互相推诿、拖拉扯皮、办事缓慢等官僚主义作风的产生。,科学的编制管理，就是要依靠法律手段，严格按照编制设置机构和人员，以有效地克服上述弊端，为改进机关作风，密切政府与群众的联系，防止和铲除官僚主义创造良好的条件。,(3),编制管理有助于,节省国家财政开支,。机构和人员过多，势必增加国家财政支出。而科学的编制管理，可以做到对机构设置和人员配备进行,严格的控制,。近年来，我国把,机构设置、人员编制与行政经费,挂钩，超编者财政不予拨款，银行不予开支，这对节省国家财政收到了较好的效果。,2,行政组织编制管理的基本原则,行政组织编制管理直接涉及政府部门设置和人员配备，政策性强，影响深远。为了切实搞好编制管理，应遵循以下基本原则。,(1),精简原则,一切国家机关实行精简的原则，这是我国宪法的明确规定，也必然适用于行政组织的编制管理。精简原则包括,精简机构、减少层次、简化办事环节和精简人员,、实行,合理定编定员等,几个方面。这一原则要求严格根据,行政管理职能,、,管辖范围,等情况来决定机构和层次的设置，凡,职能重叠和可有可无的机构与层次，应予以撤销或合并。,同时也要求采用科学方法，通过必要的程序，合理确定机构人员数额，并严格按数额配备适合的工作人员，,凡多余或不称职者，要调离现岗位并作妥善安排。反对因人设事设职现象。,(2),统一原则,统一原则包括三个方面的内容：,1),领导、指挥统一,。严格按照国家的统一规定、统一制度、统一程序进行，不得制定与国家政策和法规相违背的“土政策”、,“土制度”、,“土办法”来擅自建立工作部门，任意扩大编制。避免多头领导，政出多门的弊端。,2),职能目标统一,。明确划分各行政机构的职责权限，保证同类行政事务归由同一行政机构负责，凡一个机构能办的事，不交给两个机构去办，防止机构重叠，政出多门。,3),机构设置要统一完整,，既要做到每个行政机构各自形成有机的整体，也要做到任何行政机构都是全国政府机构的一部分，从而形成既有最高指挥，又有逐级指挥与服从；既有分工，又有合作的上下衔接配套、左右分工配合，功能齐全的组织体系；,4,）,权责要统一,。职责权相称，做到有职有责有权，避免职务虚设，人浮于事，权责混乱、推委敷衍和公文旅行等现象发生。,另外，还要做到,机构的名称、级别也要大致统一，不得自立称号，随意升格。,(3),效能原则,（,1,）以财政手段严格控制行政机构和人员编制 （廉价政府、少花钱）,（,2,）提高行政组织的工作效率和社会效益 （高效政府、多办事办好事）,(4),编制立法原则,编制立法是指有关行政组织内部机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额的法律规范的总和。编制立法,与行政组织法相比，是从更加具体、,更加细微的角度去规制政府行政组织,。行政组织编制立法的目的，就是要做到,设编必须有法定条件,、,扩编必须有法定程序,、,超编必须有法律制裁，用法律的形式把机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额固定下来，使编制管理有法可依。,为此，制定一部统一的,中华人民共和国编制法,已成为必要。,第三节 行政组织理论,一、西方行政组织理论的演变,西方行政组织理论的演变大致分为三个时期，形成了三大学派,1,古典行政组织理论,这是西方早期的行政组织理论，主要包括以,泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔、古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论,。,他们的共同特点是：从,制度规范的角度,研究行政组织，提出了一系列,具有规范性的组织建设原则,；侧重于对组织内部的静态研究，但,忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化以及组织成员的社会需求,。,另一方面，他们又有所差别。,科学管理组织理论,把组织成员看做机械性组织中的一个部件，主张对他们的生活机能和工作行为进行分解和合成，建立一套,标准化的、规范化的工作方式,，从而最大限度地提高组织效率。,行政管理组织理论,着重研究,组织要素和原则,，提出了分工协作、权责一致、命令统一、指挥统一、集权与分权适当、强化纪律和秩序等,14,项原则和计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算的管理,7,种职能理论。,科层组织理论,则主张,依法管理、权责一致、分层定等、专业分工、竞考录用人员、以职定薪等，,认为只有这样，才是理想的组织。,2,新古典组织理论,新古典组织理论又称为,行为科学组织理论,。主要包括以,梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论,。他们的共同特点是：,以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。,其缺陷是只局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视了组织结构、法规的作用等。他们的不同点是：,人际关系组织理论,主张建立一个“,和谐有效率”的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，用民主方式进行管理，激励成员的积极性。组织平衡理论重视正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为组织是人群间相互影响关系所组成的系统，组织只有对有贡献的成员提供需要满足，确保其贡献与需要满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，从而提高组织效率,。,决策过程组织理论认为，决策贯穿管理的全过程，管理就是决策，组织是由作为决策者的个人所组成的系统，组织的功能在于提供一个有利于做出合理决策的组织结构。,3,现代组织理论,20,世纪,60,年代以后，组织理论的研究,引进系统论、控制论、信息论,的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要包括以,卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论,；以,劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论,。,现代组织理论重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，并为行政组织的研究提供了新的理论方法。,其中，,系统分析组织理论,用系统分析方法研究行政组织，,认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；行政组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。权变组织理论则是在系统理论的基础上产生的，主张“如果,那么”这一权变关系，认为组织权变关系依据环境自变数和管理因变数间的函数关系确定；不同的组织模式和管理方法的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化。因此，组织必须随机应变，没有统一的、一成不变的组织模式，不能把某种在特定环境中有效的组织模式和方法生搬硬套。,近年来，为了迎接知识经济时代的挑战，西方一些管理学者还进一步提出了,组织设计理论,。他们认为，组织设计作为有效知识管理的杠杆力量，在知识密集型经济中取得成功的思想观念将逐渐增强。因而，组织设计是比结构更为重要的程序，必须用,可持续发展的观点来重新审视组织设计和创新问题。,从西方组织理论的演变过程中可以看出，西方行政组织理论经历了从重视行政组织的,制度规范,的研究到重视,人和组织行为,的研究，进而发展到对组织进行,动态的、宏观的、综合研究,的发展过程，其中有不少理论和方法是值得我们借鉴的。,二、马克思主义的行政组织理论,1,马克思、恩格斯的组织理论,马克思、恩格斯关于社会主义国家政府组织建设的理论内容包括：,(1),主张人民参加政府管理，人民有权随时撤换和罢免由普选选出的代表。,(2),主张建立“廉价政府”，简化机构，所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。,(3),在政府组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式。,(4),为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，必须彻底清除国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替官僚，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，同时，使这些勤务员经常处于公众监督之下。,2,列宁的组织理论,马克思主义发展到列宁主义时期，社会主义已由科学理论变成了实践。列宁对社会主义国家政府组织的建设进行了实践的探索和理论的总结，提出了行政组织建设的若干理论原则：,(1),主张精简机构。列宁认为，必须尽量减少拖拉现象和不必要的形式，尽量精简机构；要改善、精简、革新管理机关。,(2),强调民主管理，主张实行选举制、罢免制和监督制等民主制度。,(3),列宁非常强调政府组织的效率问题，认为如果政府组织不能高效率地工作，那么也就谈不上什么社会主义。为了实现社会主义的高效率，列宁强调行政机关要按“苏维埃办事程序”工作，并为国家机关规定了决策、办事、行文等程序，重视组织管理的科学化、制度化。,(4),为了克服政府组织中的官僚主义现象，列宁强调应把行政机构改革提到重要位置。列宁关于社会主义行政组织的理论，丰富和发展了马克思主义的行政组织理论。,3,毛泽东、邓小平的行政组织理论,以毛泽东为代表的中国共产党人在民主革命时期的革命根据地建立于人民政权，创立了适合我国实际的行政组织理论。主要包括,坚持共产党对政府组织的领导；依靠人民大众管政府；强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要；实行民主集中制的原则，划分好中央政府与地方政府的职权，调动各方面的积极性；实行精兵简政；注重政府组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众；加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良好人际关系。,邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论。主要是：针对我国存在的“机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低”的问题，,明确提出“精简机构是一场革命”的论断；指出我国机构改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系，建立从上到下的强有力的工作系统；改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。,邓小平的行政组织理论，为我国机构改革的深化指明了方向。,第四节 行政组织改革,一、行政组织改革的必要性,行政组织改革是社会政治、经济发展的必然选择，具有必然性和必要性,。,1,行政组织改革是适应社会发展规律，促进经济发展的必然要求,生产关系要适应生产力的状况，上层建筑要适应经济基础的状况，这是社会发展基本规律的要求。行政组织作为上层建筑的一个重要组成部分，归根到底是由经济基础所决定并为经济基础服务的。随着生产力的不断发展、生产关系的改革和完善，必然要求行政组织也随之调整和改革，这是历史发展的必然，也是社会经济发展的必然需要。,2,行政组织改革是消除行政组织自身的种种弊端，提高行政效率的重要途径,第二次世界大战后，随着社会的发展和国家干预的加强，各国政府的行政职能和管理范围不断扩大，行政机构和人员编制日益增加。,政府机构的剧增导致了机构臃肿、人浮于事、公共开支重不堪负、行政效率低下,等弊端。为了摆脱政府的,财政危机、管理危机和信任危机,，自,20,世纪,70,年代末期以来，西方各国政府都积极地推进改革，,行政组织改革成为了世界性,的热潮。就我国的情况看，随着社会主义市场经济体制的确立和发展，与传统计划经济体制相对应的政府行政组织，极大地阻碍了企业经营机制的转换和国民经济市场化的进程，主要表现在：,政企不分,，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础性作用；主要依靠,行政手段,管理经济和社会事务，许多本来应该运用经济手段和法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构来管理，,把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上,；政府机构,重叠庞大、人浮于事,的现象严重，不仅滋生,官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成了沉重负担。,面对这些弊端，只有进行行政组织改革，才能兴利除弊，建立科学合理的行政组织体系。,二、解放以来我国行政组织的改革,（一）,历史回顾,1949,年，政务院设,35,个工作机构。,1954,年，为加强中央集中统一，减少中间层次，中央决定撤销,6,个大区委员会。,1956,年，为适应大规模经济建设的需要，国务院机构增至,81,个，其中经济管理部门,50,个。,自,1956,年至,1997,年，我国政府机构经过大小十余次调整和改革，其中大规模的政府机构改革有六次，即,1958,年权力下放；,1960,年权力上收；,1970,年再次权力下放；,1982,年提出机构改革与经济体制改革相结合，干部四化，裁并机构，精简人员；,1988,年转变职能，政企分开，简政放权；,1993,年转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。但一直未能走出“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈。,（二）新一轮政府机构改革,1998,年,3,月第九届全国人民代表大会召开以来，我国又进行了新一轮的行政组织改革。这是解放以来的第七次改革，也是历次改革中规模最大、力度最大、机构变化和人员调整最大的一次。,1.,这次改革的目标是：,建立,办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的有中国特色的行政管理体制。,2.,改革的原则是：,(1),按照发展社会主义市场经济的要求，,转变政府职能，实现政企分开,。把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交还给企业。,(2),按照,精简、统一、效能的原则,，调整政府组织结构，实行精兵简政。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织。,(3),按照,权责一致的原则,，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。,(4),按照,依法治国、依法行政,的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。,3.,按照上述目标要求，这次改革的,具体做法,是：,(1),加强宏观调控部门。,适应政企分开的要求，改革计划体制与投资体制，主要运用经济手段和法律手段，保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进经济结构优化，实现经济稳定增长。培育与发展多元化投资主体，实现企业市场化、投资多元化。因此，将经济,综合部门改组为宏观调控部门,，其主要职责是：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续、快速、健康发展；健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。,(2),调整和减少专业经济部门。,在社会主义市场经济条件下，企业要求打破地区封锁、部门分割，以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制、跨国经营的大型企业集团。要满足企业与市场的这种要求，政府与企业之间就必须取消行政隶属关系，,专业经济部门不再是企业主管部门，不再对企业的合法经营活动进行任何行政干预。政府与企业之间，只是政府国有资产部门对企业的资产产权关系，按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任。企业自主经营、自负盈亏、依法经营、照章纳税。,中央与地方的专业经济部门要彻底改变计划经济体制下的职能与管理方式，逐步融人以,产业政策为主要手段的宏观调控部门,。改革后的专业经济管理部门的主要职责是：制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。,专业经济管理部门要实行政企分开，切实转变职能，不再直接管理企业,。,政府与国有企业的关系是：按照政企分开的原则，政府按投入企业的资本享有权益；向企业派出稽查特派员，监督企业资产运营和盈亏状况,；负责企业主要领导干部的考核、任免。,企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税；对国有资产负有保值增值的责任，不能损害所有者权益。,(3),适当调整社会服务管理部门。,政府社会服务管理部门的任务是提供公共服务，包括教育、卫生、文化、体育以及社会保障与社会福利，这种社会服务原则上应由中央政府制定法律、法规与政策，具体事务由地方政府去做。在计划经济体制下，许多社会事务是由企业办理的，企业不堪重负。在社会主义市场经济体制下，社会事务要由政府办理，企业要摆脱社会负担，成为名副其实的经济组织，全心全意搞好企业。,(4),加强执法监督部门。,随着市场对资源配置与经济调节作用的加大，还需要加强政府对市场的执法监管，以维护公平、有序的竞争，保护市场主体的合法权益。按照行政决策立法与行政执法监督分开的原则，行政决策机构制定市场运行规则，执法监管机构建立综合执法队伍，实行市场与社会的统一执法监督。要建立统一、开放、竞争有序的市场体系，改变目前部门立法、条条执法，或者地区立法、区域执法的条块分割局面，打破部门垄断、地区封锁，消除市场障碍，这就要求进一步加强执法监管部门。,（,5,）做好人员分流工作。充实基层和监督部门及社会中介组织，转岗培训再就业等,（,6,）做好其他配套改革，整体行动，避免单兵挺进。,这次改革首先对国务院进行了大幅度的精简，国务院由原来的,40,个组成部门减少为,29,个，国务院直属机构、办事机构和直属事业单位，分别由,13,个、,5,个、,12,个调整为,17,个、,5,个、,10,个。国务院各部门机关干部编制总数精简了一半。目前，正在进行地方各级政府机构的改革。当然，由于中国社会主义市场经济体制仍处于建立和完善的过程中，这次改革仍是过渡性的，它主要着力于解决当前的突出矛盾，以便为进一步的深化改革和经济发展创造良好的条件,.,复习思考题,1,什么是行政组织,?,行政组织是由哪些要素构成的,?,2,行政组织有哪些类型,?,3.,如何认识行政组织的纵向结构和横向结构,?,4.,行政组织编制管理有什么意义,?,应遵循哪些原则,?,5,试分析西方行政组织理论的演变过程。,6,简述马克思主义的行政组织理论。,7,结合当前的改革实践，论述如何推进我国行政组织体制改革。,