第七讲 中国古代的监察制度

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,“中国政治制度史”,第七讲 中国古代的监察制度,1,一、监察行政体制,1,.拾遗补阙的谏诤行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,早在尧舜时期，就有谋于四岳的拾遗补阙制度。对重大政务，尧舜都要咨询四岳的意见。,临汾尧庙,2,一、监察行政体制,1,.拾遗补阙的谏诤行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,运城舜陵,3,一、监察行政体制,1,.拾遗补阙的谏诤行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,夏有“三正”、“四辅臣”、“三老五更”等号称辅弼的宗亲贵族。随着历史的发展，历代凡是居于辅政地位和位于从“公”的大臣，都有拾遗补阙的谏诤责任。,历代都有朝会议政、廷议、集议、会议等制度，参加者或为宰相会议、或为九卿会议，或为群臣集议，或为有关部门商议，都对决策起到参考和监督作用。,4,一、监察行政体制,1,.拾遗补阙的谏诤行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,专职从事拾遗补阙的谏诤官员出现在春秋时期。管仲对齐桓公说：“犯君颜色，进谏必忠，不避死亡，不重富贵，臣不若东郭牙，请置为大谏臣。”（吕氏春秋勿躬）,战国时，赵国“武灵王少，未能听政，立博闻师三人，左右,司过,三人。”（史记赵世家）,5,一、监察行政体制,1,.拾遗补阙的谏诤行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,6,一、监察行政体制,1,.拾遗补阙的谏诤行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,秦置谏大夫，属郎中令，无常员，多至数十人，掌议论。另有大夫、郎、谒者等。“大夫掌论议。有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无常员，多至数十人。汉武帝元狩五年初置谏大夫，秩比八百石。太初元年更名为中大夫为光禄大夫，秩比二千石，太中大夫秩比千石如故。”东汉时，改谏大夫为谏议大夫，掌顾问应对，随诏任使，无常员。两汉时，侍中、给事中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍、议郎等都有论议之责。,7,一、监察行政体制,1,.拾遗补阙的谏诤行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,最早的专门谏诤机构为东汉献帝时设立的侍中寺。置侍中、给事黄门侍郎各6人。,曹魏改名为侍中省，设侍中4人，掌侍从及谏诤谋议。给事黄门侍郎4人，掌侍从左右，规谏政治得失。另设散骑省，散骑常侍4人，掌骑从乘舆及规谏；员外散骑常侍无定员；给事中无定员，或加官，或正员，掌顾问应对；谏议大夫为加官，无定员，掌论议。,8,一、监察行政体制,1,.拾遗补阙的谏诤行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,晋改侍中寺为门下省，将散骑省归属其下。增加通直散骑常侍和侍郎、奉朝清等，谏诤为主要职责。自此以后，谏诤机构主要设在门下省。,南朝刘宋把原属于门下省的散骑省分出来，设集书省，掌讽议左右，从容献纳，侍从顾问。集书省的主要官员有散骑常侍、通直散骑常侍、员外散骑常侍、给事中、散骑侍郎、通直散骑侍郎、员外散骑侍郎、奉车都尉、驸马都尉、骑都尉、奉朝请。北魏增设谏议大夫。,9,一、监察行政体制,1,.拾遗补阙的谏诤行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,隋唐时，中书和门下都有谏诤职责，但主要承担谏诤之责的是散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗等，这些人左隶门下省，右隶中书省，号为谏官。,宋初以中书、门下两名官员判谏院事，以两省中的谏议大夫、补阙、拾遗中检选供职。天禧元年（1017年），谏院在门下省内设立官署，直到1032年才有了独立的官署。,10,一、监察行政体制,1,.拾遗补阙的谏诤行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,谏院是相对独立的部门，除11291132年曾以独立设局之外，一直隶属于门下中书后省。谏院设左右散骑常侍、谏议大夫、司谏（补阙）、正言（拾遗）等官，由于宋代实行差遣制，其官例以他官知判。谏院职掌规谏讽喻。“凡朝政阙失，大至百官任非其人，三省至百司事有违失，皆得谏正。”这样的规定，实际上就是取消了谏官对上的谏诤职责，变成了只单纯对下的监察职能。,11,一、监察行政体制,1,.拾遗补阙的谏诤行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,辽代的南面官系统中有中书、门下省，939年始置左右谏院，左隶门下省，右隶中书省，设谏议大夫、补阙、拾遣等官。因南面官在辽政治体系中作用不大，谏官形同虚设。,金代设有审官院，掌奏驳除授失当事。有谏院，设左右谏议大夫、司谏、补阙、拾遗等官。还设有登闻鼓院、登闻检院、益政院等。,元代设奎章阁学士院，其学士承担一定的谏诤责任。不再另设谏官。,12,一、监察行政体制,1,.拾遗补阙的谏诤行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,明初设谏院，有谏议大夫、司谏、司言等官，不久废除。由六科给事中承担起谏官的责任。建文时，在六科内增设拾遗、补阙。明成祖初，革拾遗、补阙。“六科，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。”确立了台谏合一的制度。,清代沿明明制设六科，雍正元年（1723年）并入都察院，基本上消除了谏诤的职责。,13,一、监察行政体制,2,.监督弹劾的监察行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,夏代派名为“遒人”的官员采访民意，兼有纠禁非违之责。,甲骨卜辞中“东吏”、“西吏”，陈梦家先生认为，这是指派至于东或于西的使节。“吏”与“史”同，也就是派驻东西两方面的大使，兼有驻防开官和监察东西两方的职任。这种派遣贵族或官员去监察地方的做法，在西周也是常见的。,14,一、监察行政体制,2,.监督弹劾的监察行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,以御史职司监察的制度是在战国时期才出现的。,齐威王时，淳于髡说：“赐酒于大王前，执法在傍，御史在后，髡恐惧俯伏而饮。”（史记滑稽列传）说明御史已经有监督殿堂威仪的职权。,15,一、监察行政体制,2,.监督弹劾的监察行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,战国策韩策三载：“安邑之御史死，其次恐不得也。输人为之谓安令曰：公孙綦为人请御史于王，王曰：彼固有次乎？吾难败其法。因遽置之”。说明御史已经被派到地方进行监察。,韩非子内储说上，记魏国“卜皮为县令。其御史污秽，而有爱妾。卜皮乃使少庶子佯爱之，以知御史阴情。”知县卜皮为摆脱御史的监视，使用美人计来刺探御史的隐私。可知，御史监察地方官已成为制度。秦代因袭了这样的制度，进一步完善御史监察制度。,16,一、监察行政体制,2,.监督弹劾的监察行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,秦汉在中央设御史大夫，掌管监察并担任副丞相，与丞相分别开府施政。,御史大夫主要职责包括掌管法令规章、保管诏敕图籍秘书，又包括对官吏的功绩考课。其属官分两大部分：一是以御史丞为首，统领御史30人及一些掾、史、属等，在御史府中协助御史大夫办理政务；二是以御史中丞为首，在殿中兰台掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史15人，分管皇帝直接交办的监察工作。因办公地点设在宫中，故称为中丞。,17,一、监察行政体制,2,.监督弹劾的监察行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,西汉末年改御史大夫为司空，东汉因之，监察之责也就落在御史中丞的身上。御史中丞虽然还隶属于少府，但已发展成为相对独立的监察机构，称为御史台，号曰宪台。,魏晋时，御史台脱离原来的地位，成为完全独立的部门，设在宫中，直接由皇帝控制。南北朝基本上因循。北魏时，御史台迁出宫中，号为外台；宫中有殿中待御史，号为内台。,18,一、监察行政体制,2,.监督弹劾的监察行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,隋代在御史台内增加监察御史的员额，使之主管地方监察事务，逐渐导致御史台内部结构的变化。唐代时，御史台设御史大夫、御史中丞为正副长官。台下设台、殿、察三院。,台院设侍御史若干员，官位虽然只是从六品，但是权力显赫，因为他们的主要职责是纠举百官，参与审判，弹劾官员也不必经御史台长官同意，有权直接向皇帝参奏。,19,一、监察行政体制,2,.监督弹劾的监察行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,殿院设殿中侍御史若干，从七品，主要职责为纠察朝会时百官的仪态行止、言行队列，以维护朝仪的秩序和尊严，并且负责推按狱讼、监察和巡视京城仓库及驻屯京师的诸卫和禁军。,察院设监察御史若干，正八品，主官巡按州县、监察百官及在京的中央机关的工作和簿案。,唐代的监察制度基本上为宋所承袭，并在很大程度上影响着辽、金之制。,20,一、监察行政体制,2,.监督弹劾的监察行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,元代，提高了御史台的地位，使之与中书省、枢密院处于平行的地位。其长官御史大夫升为一品，例由皇太子或贵戚兼任，不轻易授人。,元代的御史台共三个，一内两外。内台为中央所设有御史大夫、中丞、侍御史、治书侍御史等员。内台下辖殿中司（主管纠举弹劾）、察院（主管监察）。还附设监狱，可以羁押被弹劾的人犯。在外省设有江南、陕西两个行御史台，设官及品秩一同内台。,21,一、监察行政体制,2,.监督弹劾的监察行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,明代改御史台为都察院，监察官的地位进一步提高。都察院负责纠劾百官，整肃纲纪。设左右都御史、副都御史、佥都御史等主要长官，下辖经历、照磨、司狱三司，并按地方行政区划分为十三道，设监察御史若干人，分管全国各方面的监察工作。,22,一、监察行政体制,2,.监督弹劾的监察行政体制,（一）中央直接控制的监察行政体制,明代承宋代御史分察六案制度，设六科给事中，正六品官，但可奉敕审理或兼理一定事务、充任使臣、参加重大刑狱案件的审问，也可单独上奏言事，监督和弹劾百官。,明代的六科是独立的机构，称风宪之司，给事中身兼言官和谏官之职，可以风闻奏事，而不一定负核实的责任。,清将六科并入都察院。都察院均以左职为任，其右职为地方督抚藩臬兼任。不现设司狱司。,23,一、监察行政体制,1,.秦汉魏晋南北朝时期,（二）各级政府部门的监察行政体制,秦在郡一级分设守、尉、监三名主官，三者之间既有分工，又相互监督。西汉初年，基本因循此制，后改为长官负责制，层层监督下属，是长官的主要职责之一，但长官却不受下属的监督。,24,一、监察行政体制,1,.秦汉魏晋南北朝时期,（二）各级政府部门的监察行政体制,东汉至南北朝时期。州、郡、县均设有功曹从事或者掾史等官，主管选署功劳、考课属吏；,州设都官或者治中从事，郡设五官掾，县设五官史，主管察举所辖地区内官吏违法乱纪之事，监督所属诸曹的工作；,州设部郡国从事，郡设督邮，县设监乡，主管督促文书，察举属下非法；,这样，州、郡、县分别在本级长官的领导下，形成相对独立而只对本级长官负责的监察体系。,25,一、监察行政体制,2,.隋唐时期,（二）各级政府部门的监察行政体制,收地方权力归中央，以监察御史巡察地方，在地方负监察的官吏（州县的上佐，即主要的辅助官员）则经常巡察辖区，每年上计簿于上级；州县设置的录事，掌正违失；功曹掌考课。设道以后，以观察处置使主管辖区的善恶纲纪。把中央直控的监察与地方逐层监察相结合。,26,一、监察行政体制,3,.两宋时期,（二）各级政府部门的监察行政体制,在路设监司（转运司、提点刑狱司、提举常平司），职在监察所属州县而又互相监督。州设通判，号监州，通判既非地方长官的属员，又非地主的副长官，实际上是专门监察地主长官的监察官，试图恢复秦汉同级相互监督的制度。中央或皇帝直接委派的“走马承受”，监察地方行政。形成以监司为主，通判、走马承受为辅的地方监察体系。,27,一、监察行政体制,4,.元明清时期,（二）各级政府部门的监察行政体制,中央直控的监察体系与地方各级政府逐层控制的监察体系更紧密地结合在一起。,元世祖言：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”（叶子奇草木子卷三下杂制篇）,明太祖言：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌监察，朝廷纪纲心系于此。”（明史卷七二职官志二）,28,一、监察行政体制,4,.元明清时期,（二）各级政府部门的监察行政体制,清代，布政使、按察使、分守道、分巡道，监督府县各官，通称“监司”，并总成于督抚。总督和巡抚主持本省各官的“大计”考课。府、县的长官也有责任督察所属，同时直接对督抚负责。总督和巡抚之间也有责任互相监察。道光皇帝在在接见山西朔平知府张集馨时言：“州县流品甚杂，当当明察暗访，告之督抚，若督抚欺饰，咎不在汝矣。”,29,（一）对上的谏诤,谏诤涉及的范围相当广泛，从军国大政到宫廷生活，以至宦官行为活动等，在理论上都可以用谏诤的形式提出，但君主却没有必须听从谏诤的义务。礼记曲礼下：“为人臣礼不显谏，三谏而不听，则逃之；子之事亲也，三谏而不从，则号泣而随之。”后世演变为“武死战，文死谏”。,二、监察的职能,30,（一）对上的谏诤,历代都规定主要文武大臣有谏诤之责，设有专司的谏官，但绝大多数文武大臣和谏官却为自身的利益不肯冒着危险进行谏净，而专制君主也很少重视谏诤。,二、监察的职能,31,（一）对上的谏诤,谏诤的途径和方式比较多。,讽谏，即以旁敲侧击的方式提出。宋高宗时，饼子生与馄饨不熟同罪；,顺谏，又称直谏，以较为柔和的态度，并不正面顶撞而妥为劝说；,规谏，又称降谏，依据祖制、纲常、法律来规劝,致谏，又称争谏、指谏，以直接针对某种不法无道事件提出异议；,陷谏，又称谲谏，戆谏，不留情面地提出自己的意见。,二、监察的职能,32,（一）对上的谏诤,五种谏诤方式，由轻及重。圣人主张多用讽谏，委婉提出意见。一方面为明君留下情面，更好地接受；另一方面更好地保全自己。只有在必不得已的情况下才能使用更重的谏诤形式。“谏有五，吾从讽。讽也者，谓君父有阙而难言之，或托兴诗赋以见乎词，或假托他事以陈其义，冀有所悟而迁于善”。（初学记卷18人部讽谏第三）,二、监察的职能,33,（一）对上的谏诤,自公卿大夫、牧守县令，直到庶民男女，都可提出谏诤，但专制主义制度下，种种弊端一直伴随着谏诤制度而存在。国语晋语六：“兴王赏谏臣，逸王罚之。”进谏者的命运完全取决于君主和上司的态度。关逢龙因谏夏桀而遭杀；伍子胥因谏吴王而被杀，头颅被高悬于国门之上。,二、监察的职能,34,（一）对上的谏诤,二、监察的职能,比干因谏商纣而被剖心,35,（一）对上的谏诤,二、监察的职能,屈原因谏楚王而被流放汩罗江,36,（一）对上的谏诤,二、监察的职能,韩愈因谏废弃佛骨而遭贬,左遷至藍闗示姪孫湘,唐韩愈,一封朝奏九重天,，,夕貶潮州路八千。,欲為聖朝除事，,肯將衰朽惜殘年。,雲横秦嶺家何在,，,雪擁藍闗馬不前,。,知汝逺來應有意,，,好收吾骨瘴江邊,。,37,（一）对上的谏诤,二、监察的职能,司马迁因谏汉武帝而受宫刑,38,（二）对下的监督弹劾,在监察制度中，比较能够持久执行，并受到君主支持的，是对下监督弹劾方面的职能。监督是指监察督促各级官吏；弹劾是检举各级官吏的失职、渎职或其他的违法行为。监督弹劾的本意是维护中央制定的纲纪，以全国官吏为主要对象，在君主的关注和支持下，对下的监督弹劾职能历代运行不衰。,二、监察的职能,39,（二）对下的监督弹劾,对下监督弹劾的范围十分广泛，自皇太子以下，无所不纠。君主授予监察官很大的权限，并制定特殊而严肃的仪式以示隆重。如唐代的御史，对五品以上官员弹劾采取当地指出的方式，在朝会仪式上宣读弹劾文字。大臣为御史对仗弹劾，必趋出，立朝堂待罪。在等候处理的同时，要率先求免职务。,二、监察的职能,40,（二）对下的监督弹劾,为了充分发挥监督弹劾的效用，有些朝代还有意识地赋予监察官以“风闻奏事”的权力，对道听途说的事情，疑似之间的情节，也允许作为罪状上奏。这种状况从晋代即已形成惯例。武则天时下诏，“许谏官、御史得以风闻言事”，历代援引为故事。清代钦定台规明文规定，都察院奏劾贝勒等贵族大臣，即所奏涉虚，亦不坐罪。,二、监察的职能,41,（二）对下的监督弹劾,历代不断提高监察机构和监察人员的地位，赋予他们一定特权，加大他们的权威，符合皇帝本身统治的根本利益。汉代的御史中丞为“宪台”之主，君臣朝会时享受“独坐”的待遇；魏晋以后，御史中丞行路，除皇太子外，各级官员都要让路；隋唐以后，御史威仪虽然有所下降，但在朝中独行独立，往来巡查，令人瞩目。,二、监察的职能,42,（二）对下的监督弹劾,监察官的升迁速度也优于其他官员，如汉代时，六百石御史“出治剧州为刺史、二千石，平迁补令”。,监察官的实际权力也很大。不但能察举各级官吏违法乱纪事件，可以大事奏裁，小事独断，还受诏参与司法审判、监军、监财、监试等，权力涉及国家大政的各个方面。,二、监察的职能,43,（三）对左右的牵制监督,秦汉以后，纵横有属、左右牵制监督成为设官原则。秦汉官制从中央到县乡组成四个垂直系统：,政务系统：丞相、郡守、县令长、乡有秩,辅助监察系统：御史大夫、郡监（丞）、县丞、乡啬夫,治安系统：太尉、郡尉、县尉、乡游徼,教化系统：国三老、郡三老、县三老、乡三老,二、监察的职能,44,（三）对左右的牵制监督,按系统从上到下实行监督考核，这为纵的系统。,在横的系统上，,三公和国三老,郡守、尉、监（丞）和郡三老,县令、丞、尉和县三老,乡有秩、啬夫和乡三老,既有主次之分又有互监之势。,二、监察的职能,45,（三）对左右的牵制监督,但从实际历史来看，纵横有属、左右牵制监督的设官原则，并没有取得较好的效果。原因有三：第一，主官与佐贰官地位悬殊，如汉代郡守秩二千石，郡丞、长史秩六百石；第二，在权责规定上，主官的权责规定具体，佐贰官的权责规定则含糊不清，使左右牵制监督缺乏制度上的保障，也佐贰官丧失监督的胆识和责任心；第二，在升进的仕途上，主官迁调比例较大，佐贰官则升进艰难。前程无望而事事受制于人，使佐贰官更加看重眼前利益。,二、监察的职能,46,（三）对左右的牵制监督,真正使正官顾忌的不是制度、原则的规定，而是官场的勾心斗角。各部门的正官在表面上是本部门唯一的权威，而实际上左右之人无不在窥测其短，更不欲谋取而代之者，而正官对僚佐也保持着高度警惕和戒备。在这种情况下，各部门正官的一举一动都在左右监视之中，处于阴谋恐惧的气氛之下，当然不敢放开手脚，而且保持着高度防范的心理。,二、监察的职能,47,（一）检核簿册法,三、监察的主要方法,检核簿册是进行监察的常规方法。古代各级政府部门在年终时汇集各种政务情况，制成簿册，逐级呈报审查，上级核对簿书，鉴定下级是否完成规定的任务。,监察人员在检核簿册的过程中，除了检核文书中的错谬和失误之处外，对于公文运转是否符合期限和程式，内容是否有弄虚作假等，都要进行监察。,检核簿册要按照国家和政府部门的“令”、“格”、“式”等法规进行，有严格的工作程序。,48,（一）检核簿册法,三、监察的主要方法,以明代为例，按照过、通照、稽迟、失错、埋设五等处置。,照过，“刷出卷内事无违枉，俱以完结”的簿册；通照，“事已施行，别无违枉，未可完结”的簿册；稽迟，“事已行，可完而不完”的簿册；失错，“虽有违枉而无规避”的簿册；埋没，“事当行不行，当举不举，有所规避”的簿册。,如果文案不立，日月颠倒，则要推究治罪。,49,（一）检核簿册法,三、监察的主要方法,也将当时起主导作用的宗法意识和官僚政治的内容放在重要位置。如必须遵守的避讳和公文书写格式（遇与君主有关的字，必须另起一行书写的“抬头格”），一不小心，就会酿成重大案件。,如清代嘉庆二十三年（1818年）顺天乡试科场所贴的条例上，高宗（乾隆）庙号的宗字误写为祖字。结果，现任礼部郎中被褫职，现任的员外郎3人、主事2人，前任的郎中、员外郎、主事共4人，各降一级留任；礼部侍郎革职留任；连及考试监临官及刑部、大理寺、顺天府等兼管此事的刑部侍郎、大理寺少卿、府尹、府丞等6人，或降调，或降级留用。,50,（二）举劾案章法,三、监察的主要方法,举劾是监察人员对违法乱纪的人进行弹劾；案章是检举和揭发各种违反朝章礼法的人和事。,举劾有一定的仪式和程序，可以当朝进行面劾，也可以用书面奏劾。官员接受弹劾后，要暂时离开自己的职任以避嫌，等候君主的批示和有关部门的处理意见。被弹劾的官员有申辩的权力，有时还允许与弹劾人员在朝廷或官厅进行对质辩争，使监察人员与被监察人员之间也构成相互监督的关系。,51,（二）举劾案章法,三、监察的主要方法,然而，监察人员拥有举劾权，不管被举劾人员的辩争是否能够胜诉，都必须先要离任受讯，是否能够官复原职则成为未知数。因此，各级官吏对监察人员都存在一种畏惮心理。,监察人员拥有比较独立的举劾权，便于监察权力的行使。如明正德时给事中周玺，“劾大寮贾斌等十一人，中官李兴等三人，边将朱廷、解端、李稽等三人。”“大同失事，（给出事中许天锡）往核，具得其状，巡抚洪汉、中官刘云、总兵官王玺以下咸获罪。”（明史周玺传）,52,（二）举劾案章法,三、监察的主要方法,君主授予监察人员以纠举弹劾，乃至“风闻奏事”之权，虽然在一定程度上起到维护朝廷纲纪和震慑臣属的作用，但经常是虎头蛇尾，抵消了应有的效果。清人孙承泽天府广记卷23宪纲：“奉使宣抚，问民疾苦。来若雷霆，去若败鼓。”,监察人员在考虑自身的利益时，也往往避重就轻。有些君主和权贵常常示意监察人员运用手中的举劾权来制造舆论，用以打击政敌。有些监察人员也利用职权，甘心做某些权臣的打手和吠犬，卷入门户派系之争，乃至肆行招摇诬陷坑害，制造混乱。,53,（三）连坐告密法,三、监察的主要方法,连坐告密是在商鞅变法以后长期实行的制度，告密的范围包括逃避赋税兵役、非议君主吏师、私藏诗书和盗贼等，涉及范围相当广泛。与此同时，上至公卿，下至什伍，都必须实行连坐。,连坐与告密相结合往往使用十分残酷的手段，但取得的效果却是短暂的，而且必然带来极坏的后果。,54,（三）连坐告密法,三、监察的主要方法,连坐：汉武帝时，酷吏盛行，盗贼兴起，“乃使光禄大夫范昆、诸部都尉及故九卿张德等衣绣衣持节，虎符发兵以兴击，斩首大部或至数万级。乃以法诛通行饮食，坐相连郡，甚者数千人。数岁，乃颇得其渠率。”（汉书酷吏传）但不久，散亡者又啸聚山林。汉武帝制定“沈命法”，责罚官吏，罪及小民，反而造成“上下相为匿，以避文法”，资贼更多。,55,（三）连坐告密法,三、监察的主要方法,告密：汉武帝时的告缗。,唐代不允许匿名密告，“诸投匿名书告人罪者，流二千里。得书者，皆即焚之，若将送官司者，徒一年。官司受而为理者，加二等。被告者，不坐。辄上闻者，徒三年”。但武则天时，设知匦使，受理天下密奏，鼓励匿名密告。“盛开告密之门，有告密者，臣下不得问，皆给驿马，供五品食，使诣行在，虽农夫樵人，皆得召见，廪于客馆，所言或称旨，则不次除官，无实者不问。于是四方告密者蜂起，人皆重足屏息。”陈子昂上疏称：“伏见四方告密，囚累百千辈，及其究竟，百无一实”。（资治通鉴卷203武则天垂拱二年）,56,（四）遣吏巡行法,三、监察的主要方法,遣吏巡行就是派遣使臣出去，代表君主“巡狩”，对地方实施监察的方法，是由君主直接操作的监察手段，也是监察职能深入全国各地的表现。,汉初时，即曾经不定期地派遣御史、丞相史等官吏分行各郡国。汉武时，把全国划分为13部（州）监察区，各部派遣刺史（京师为司隶校尉），分巡各郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱。各郡国派遣“督邮”巡行属县，各县派遣廷掾巡行属乡。,57,（四）遣吏巡行法,三、监察的主要方法,汉武帝还不时钦派“绣衣直指”去“出讨奸猾，治大狱”。由于监察官的权力扩大和分区监察，刺史很快就上升为地方的显要人物。东汉未年，刺史改为州牧，增秩至二千石，监察区转变为行政区，派遣之吏演变成正式职官。,汉代以后，中央势力强大时，经常不定期地派遣一些官吏，以使臣名义巡察某个地方或处理某项事务，号代天子出巡，权威很重。如明代抚按出巡，不分府州县正佐官，跪迎道旁，倘值风雨，即知府亦陷膝污泥中。有固定巡视区域的使臣，逐渐成为地方行政长官，如唐代的道，宋金的路，元代的省。,58,（四）遣吏巡行法,三、监察的主要方法,遣吏巡行在一定时期内曾经起到过澄清吏治，加强统治的作用。但所遣之吏权力过大，缺乏制约机制，产生诸多弊端。滋长了君主对派遣官员的不信任。如唐玄宗曾言：“向者屡遣使臣分巡诸道，察吏善恶，今因封禅历诸州，乃知使臣负朕多矣。”（资治通鉴卷112唐玄宗开元十三年）故有些君主便改派自己的亲信宦官或幸臣充当耳目爪牙，直接插手监察事务。以弊除弊，其弊更巨。如明代中后期，以宦官代替御史，“络绎道路，恣为求索”。（张萱西园闻见录卷15机权住行汪应轸）,59,（五）牵制监督法,三、监察的主要方法,有意设置牵制监督机制，是中国古代官制的重要特点。如清代有些省既设总督，又设巡抚，有意让他们之间职权交叉重复，使他们彼此牵制，相互监督。,唐代，尚书左右丞“掌辨六官之仪，纠正省内，劾御史举不当者”。（新唐书百官志一）宋代，给事中之下有谏官案，主关报文书；中书舍人下有谏官案，掌受诸司关报文书；尚书省有御史房，主行弹纠御史案察失职；尚书都省弹奏六察御史，纠不当者。,60,（五）牵制监督法,三、监察的主要方法,元代，中书省左司有台院选科，右司枉勘科，核实御史台选官和纠举案件。,明代规定，“都察院、按察司堂上官及首领官、各道监察御史、吏典，但有不公不法等事，许互相纠举”。（孙承泽天府广记卷23都察院）,清代规定，“凡纠拾反坐言官。有坏吏治，塞言路，以后科道纠拾官员，照大计一例处分。有挟私妄纠者，吏部、都察院指实参奏”。（大清会典事例卷998都察院）,61,（六）密查侦辑法,三、监察的主要方法,密查侦缉是君主为了直接了解情况而采取的特别监察手段。君主派遣御史、使节、宦官、亲信等奉旨持节以监督和处理各项事务，诸如拷问诏狱、督捕盗贼、刺举奸非、监军、监财税等。尤其是刺举奸非，权力极大，如汉代的绣衣直指，王莽的左右刺奸，曹魏和东吴的校事官、弹曲，北魏的候官，五代的中团，明代的东厂、西厂、锦衣卫等，都是由君主直接委派的特别亲信，采用公开或秘密的方式进行特别监察，造成恐怖政治。,62,（六）密查侦辑法,三、监察的主要方法,明代时，密查侦缉发展到极端。上至公卿百官，下至士农工商，无不在其监视范围之内。其中，东厂地位最高。东厂奏事，无论何时都可以直接送到皇帝手中，夜间宫门关闭，但密告之件却可以从东华门缝中塞进去，官场和社会的一举一动都可以立达宫中，一旦得到皇帝的批示，厂卫即可肆行逮捕，严刑拷问。明史魏忠贤传载：“民间偶语，或触忠贤，辄被擒戮，甚至剥皮、刲舌，所杀不可胜数，道路以目。”,63,（六）密查侦辑法,三、监察的主要方法,明史宋濂传载：一次，明太祖朱元璋问宋濂：“昨夜饮酒否，坐客为谁，馔何物？”宋濂如实回答，朱元璋笑曰：“诚然，卿不欺朕。”,赵翼檐曝杂记卷二王云锦载，清雍正时，翰林院修撰王云锦于元日时与朋友玩叶子戏，忽然丢失一张，节后上朝，“上问以元日何事，具以实对。上嘉其无隐，出袖中一叶与之曰：俾尔终局。则即前所失也。”,64,（六）密查侦辑法,三、监察的主要方法,历代都有官民主张裁抑这类机构，但因为这种密查侦缉组织有利于君主掌控政治，所以不能裁撤，反而给予特殊的宠用和重视。,65,（七）密奏传呈法,密奏传呈是经过特殊渠道将奏报的内容直接送呈君主，由君主亲阅，再朱批处理，并不通过各级军政部门，拥有最大的权威。,密奏传呈与明奏走的不是一渠道。明奏时，臣僚使用章、奏、表、启、议、疏、题、书、记、状等文书形式，通过一定的输送渠道送到君主手中，供作君主决策的参考。君主再以诏、令、谕、旨的形式将命令下达。,三、监察的主要方法,66,（七）密奏传呈法,汉代规定群臣可以“上封事”，即将所奏内容密封传进，不必通过正常的运转渠道，可以从皇宫南面的司马门投入，由宦官直接呈递给皇帝。自此以后，凡是事涉机密，均允许密封呈递，不必通过正常的文书传送渠道。,清代创立了密折制度。最早启用于康熙，充实于雍正。具有上奏资格的臣子，包括朝中的部院主官、地方的督抚两司，以及御史。,三、监察的主要方法,67,（七）密奏传呈法,三、监察的主要方法,清代奏折和折匣,朱批奏折,68,欢迎批评指正！,69,