当前中国行政改革的发展趋势

当前中国行政改革的开展趋势当前中国行政改革的开展趋势 山西大学政治与公共管理学院王臻荣教授行政管理体制改革，既关系到经济体制，又连接政治体制改革，处于中心环节，可以把全面改革带动起来。如何在市场经济的条件下，建设一个受人民群众尊敬和拥戴的公共效劳创新与治理完善的强有力政府，已经成为当前理论界和政府部门 研 究 讨 论 的 前 沿 热 点 问 题。研究的主要问题一、政府的理念一、政府的理念二、八次改革回忆二、八次改革回忆三、中国行政体制改革评析和前苏联改革的教训三、中国行政体制改革评析和前苏联改革的教训四、政府行政体制改革的根本思路和重点領域四、政府行政体制改革的根本思路和重点領域五、减少行政层级与形成三级政府架构五、减少行政层级与形成三级政府架构六、省级区划、省直管县和乡镇综合体制改革六、省级区划、省直管县和乡镇综合体制改革一、政府的理念一、政府的理念善的政府：人类的不懈追求善的政府：人类的不懈追求1、人类需要治理：自治与专治、人类需要治理：自治与专治2、人类两大依赖：自然与政府、人类两大依赖：自然与政府3、人类两大恐惧：自然与政府、人类两大恐惧：自然与政府4、人类两大驾驭：自然与政府、人类两大驾驭：自然与政府5、人类三大动力：自由、科技与制度、人类三大动力：自由、科技与制度6、人类两种政府：家长与代理、人类两种政府：家长与代理7、人类永恒理想：自由与平等、人类永恒理想：自由与平等8、人类不懈追求：善的政府、人类不懈追求：善的政府现代政府的使命：开展创造治理现代政府的使命：开展创造治理1、政府的不同取向：治理与开展、政府的不同取向：治理与开展2、治理的本质：把冲突控制在秩序范围、治理的本质：把冲突控制在秩序范围3、开展的本质：人与社会的进步、开展的本质：人与社会的进步4、现代化的本质：开展成为无限可能、现代化的本质：开展成为无限可能5、现代政府的使命：开展创造治理、现代政府的使命：开展创造治理6、现代政府的根基：合法性与有效性、现代政府的根基：合法性与有效性现代政府之善现代政府之善1、可控的政府：有限权力、可控的政府：有限权力2、有效的政府：创造进步、有效的政府：创造进步3、责任的政府：职责到位、责任的政府：职责到位4、公正的政府：促进公平、公正的政府：促进公平现代政府形态的标准原那么现代政府形态的标准原那么1、政治与行政两分：领导与执行、政治与行政两分：领导与执行2、现代公务员制度：中立与职业化、现代公务员制度：中立与职业化3、科层化组织结构：分工与金字塔、科层化组织结构：分工与金字塔4、规章制度化管理：管制与程序化、规章制度化管理：管制与程序化5、明确的政府边界：政府市场社会、明确的政府边界：政府市场社会6、提供公平的效劳：公平创造公正、提供公平的效劳：公平创造公正改革是善的政府的生存方式改革是善的政府的生存方式1、社会与国家的关系决定了政府改革的日常、社会与国家的关系决定了政府改革的日常性性2、政府改革的核心目标：合法性、合理性与、政府改革的核心目标：合法性、合理性与有效性有效性3、政府职能变化决定政府形态转型、政府职能变化决定政府形态转型政府职能转变的内在逻辑政府职能转变的内在逻辑1、政府三大职能：保障职能、经济职能和效劳职能、政府三大职能：保障职能、经济职能和效劳职能2、三大职能组成为三种不同的职能结构、三大职能组成为三种不同的职能结构3、从保障型政府、到经济型政府到效劳型政府、从保障型政府、到经济型政府到效劳型政府4、每一次职能转变都使得政府承担更多使命、每一次职能转变都使得政府承担更多使命5、政府职能转变的过程是政府扩大的过程、政府职能转变的过程是政府扩大的过程6、政府改革的根本使命不在于精简而在能力提高、政府改革的根本使命不在于精简而在能力提高政府改革的出发点：标准与能力政府改革的出发点：标准与能力 从标准出发：建立现代政府从标准出发：建立现代政府 从能力出发：建立有效政府从能力出发：建立有效政府 兴旺国家：先建立标准政府，后建立能力政府兴旺国家：先建立标准政府，后建立能力政府 开展中国家：同时建立既标准又有效的政府开展中国家：同时建立既标准又有效的政府政府改革的两大范式和两大取向政府改革的两大范式和两大取向两大范式两大范式 1、官僚制范式官僚制范式 2、新公共管理范式新公共管理范式两大取向两大取向 1、宪政主义取向宪政主义取向 2、管理主义取向管理主义取向1 1、官僚制范式、官僚制范式1行政定位：政行二分、重在执行行政定位：政行二分、重在执行2组织结构：中央集权、层级清楚组织结构：中央集权、层级清楚3管理方式：严格规那么、强调程序管理方式：严格规那么、强调程序4行政价值：法理权威、科学管理行政价值：法理权威、科学管理5行政官员：专业人员、职业保障行政官员：专业人员、职业保障2 2、新公共管理范式、新公共管理范式理念：运用市场机制，面向客户，重在掌舵、讲究效果理念：运用市场机制，面向客户，重在掌舵、讲究效果变化：十个方面：变化：十个方面：从官僚机制转向市场机制从官僚机制转向市场机制从提供效劳转向创立效劳从提供效劳转向创立效劳从控制权力转向分权社会从控制权力转向分权社会从单一管制转向多元治理从单一管制转向多元治理从政府供给转向顾客选择从政府供给转向顾客选择从政府垄断转向公私竞争从政府垄断转向公私竞争从职责取向转向目标取向从职责取向转向目标取向从问题解决转向问题预防从问题解决转向问题预防从花钱政府转向收益政府从花钱政府转向收益政府从投入实绩转向效果实绩从投入实绩转向效果实绩1 1、宪政主义取向、宪政主义取向公共利益公共利益社会公正社会公正个人价值个人价值公民平等公民平等普遍参与普遍参与回应社会回应社会2 2、管理主义取向、管理主义取向追求效率追求效率科学管理科学管理企业运作企业运作竞争活力竞争活力专业领导专业领导评估绩效评估绩效政府改革的动力资源政府改革的动力资源 1、市场的钟摆市场的钟摆2、社会的开展社会的开展3、财政的资源财政的资源4、国力的竞争国力的竞争5、民主的需求民主的需求6、管理的创新管理的创新7、治理的结构治理的结构8、国际的规那么国际的规那么政府改革的根本原那么政府改革的根本原那么1、政府、市场与社会、政府、市场与社会2、集权、分权与合作、集权、分权与合作3、汲取、投资与绩效、汲取、投资与绩效4、调控、整合与公正、调控、整合与公正5、透明、放松与参与、透明、放松与参与6、人才、标准与效劳、人才、标准与效劳7、改革、开展与稳定、改革、开展与稳定政府的根本职责政府的根本职责1、建构法律根底，维持公共秩序、建构法律根底，维持公共秩序2、创造政策环境，规划经社开展、创造政策环境，规划经社开展3、投资根本设施，提供公共效劳、投资根本设施，提供公共效劳4、保护弱势群体，促进社会公平、保护弱势群体，促进社会公平5、维护生命权利，保障公共平安、维护生命权利，保障公共平安政府改革的根本路径政府改革的根本路径 1、观念与认知的变革观念与认知的变革 2、预算与财政改革预算与财政改革 3、结构改革政府、市场与社会结构改革政府、市场与社会 4、行政程序与技术改革行政程序与技术改革 5、要素关系的改革中央与地方、部门关系要素关系的改革中央与地方、部门关系 6、公务员改革公务员改革有效政府：政府改革的共同追求有效政府：政府改革的共同追求1、政府对社会开展的作用日益重要 兴旺国家：政府与福利社会 转型国家：政府与体制转型 落后国家：政府与国家复兴2、政府面临的共同挑战 规模 效率与标准 风险 分工与依存 参与(权利与民主 全球化社会与市场 2、有效政府是世界的普遍追求 兴旺国家：有效治理确实立 转型国家：现代政府的构建 落后国家：政府危机的克服政府改革：从本国实际出发政府改革：从本国实际出发1、现代政府必须是标准政府、现代政府必须是标准政府2、有效政府必须是有用政府、有效政府必须是有用政府3、政府改革必须是实事求是、政府改革必须是实事求是4、政府改革必须是政社互动、政府改革必须是政社互动5、政府改革必须是持续不断、政府改革必须是持续不断二、八次改革回忆二、八次改革回忆新中国成立以来，为了适应经济、政治、社会开展的需要，共进行了八次大规模的行政体制与政府机构改革，不同程度地解决了一些问题，缓解了一些压力和矛盾，行政管理水平和效率有所提高。值得注意的是前五次是在方案经济的框架内进行的，从1993年开始的第六次行政体制与机构改革是为了适应建立社会主义市场经济的需要而进行的，改革的重点是转变政府职能。从改革的目标来看，正在进行的第八次改革目标更加明确。一第一次行政机构改革 建国初期，?中华人民共和国中央人民政府组织法?规定，由中央人民政府委员会组织政务院即国务院的前身，作为国家政务的最高执行机关。政务院没置了35个工作部门，管理国家行政工作。1952年，中国开始转向有方案的大模的经济建设，建国后第一次较大规模的机构改革从1952年底开始，因为从1953年起要执行第一个五年方案，完成方案中的大型建设工程，而地方缺乏组管理能力，故这次机构改革以加强中央集权为中心。二第二、三次行政机构改革1961年，为落实“调整、稳固、充实、提高的国民经济调整方针，原来撤销的机构又相继恢复，而且又增设了新的部门。至1965年底，国务院已有79个工作部门，成为建国以后第二次顶峰。其中经济部门的变化最大，数目由36个增加到53个。1970年底，国务院工作部门只设置了32个，其中包括划归军委办事组管理的国防部，第二、第三、第四、第五、第六、第七机械工业部，划归总参谋部、空军、海军领导的体育运动委员会、中国民用航空总局、国家海洋局以及划归“中央文革小组和中央对外联络部领导的新华通讯社、播送事业局、外文出版发行事业局等13个部门。这样，国务院实际只领导了19个部门。三第四次行政机构改革三第四次行政机构改革 国务院为了恢复国家行政机关正常工作和加强对各方面工作的领导，在1977年至1981年五年中，先后恢复和增设了48个工作部门，其中，在三全会前后，即1978、1979两年恢复、增设38个。这些机构属于恢复的，将近一半。新增设的主要有加强对外开放领导的综合性委员会。有些行业为了建立条条管理系统，设立假设干总局，加强司法和方案生育工作。到1981年底共设100个工作部门，到达建国以来的最顶峰。四第五次行政机构改革 1988年的机构改革，到头来成了旧体制的又一次回归。到20世纪90年代初，国务院的工作部门膨胀至86个之多，地方党政部门平均数，省级达70多个、地区达50多个、城市达65个、县级达45个。1991年末，全国各级党政机关人员到达920万人，当年全国行政管理开支达370多亿元，加上事业费，共支出1400多亿元，占国家财政支出的37%。五第六次行政机构改革这次机构改革与以往机构改革的不同，是把适应社会主义市场经济开展的要求作为改革的目标改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开。这次改革方案中引人注目的，一是综合经济部门中组建了国家经贸委，以“加强对国民经济运行中重大问题的协调，二是专业经济部门的改革被分为三类，其中一类由政府部门改为经济实体，两类改为行业总会。改革后，国务院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个。非常设机构由85个减到30个。原有机关行政编制36700人，改革后核定为29200人，精简达20%。其后，改革继续在省市地方政府展开。六第七次行政机构改革1998年3月10日，全国人民代表大会通过了?国务院机构改革方案的决定?。根据方案的要求，国务院撤销了11个部委，从原来40个部委减少到29个部委，向社会分流一半公务员；接着全国各级政府也进行了相应的大规模改革，全国行政机构改革的裁员目标400万人，比上次机构改革设定的裁员目标200万多一倍。第八次行政机构改革第八次行政机构改革 按照党的十六大的要求，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共效劳的职能，深化改革和扩大开放的新形势，转变和标准政府职能的新要求。为此，要深化行政管理体制改革，形成行为标准、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政体制。党的十七大报告进一步强调加快行政管理体制改革，建设效劳型政府。要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，标准行政行为，加强行政执法部门建设，减少和标准行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。改革以来的政府改革进程改革以来的政府改革进程1、基于效率标准的改革：以机构为核心、基于效率标准的改革：以机构为核心2、基于市场体制的改革：以职能为核心、基于市场体制的改革：以职能为核心3、基于社会建设的改革：以职责为核心、基于社会建设的改革：以职责为核心4、政府改革的新境界：机构、职能与责任、政府改革的新境界：机构、职能与责任三、中国行政体制改革评析和前苏三、中国行政体制改革评析和前苏联改革的教训联改革的教训上世纪90年代中期以后，行政体制改革越来越多地具有为市经济和民主政治开辟道路的指向，逐渐向有限政府的方向开展。从建国以来行政体制改革方式、方法可以看出，前四次改革根本效劳于方案经济体制和国家赶超战略。国务院及所属部门的机构设置、职责权限迭经变迁，屡次实行权力下放和上收，但却只限于调整中央和地方、条条和块块的管理权限，其目的是鼓励中央大方案的完成。表现形式是精简一膨胀一再精简一再膨胀，行政体制随着国家经济、政治设定的目标而调整和改革，行政体制改革和机构改革，与国家经济涨落周期根本同步。一中国行政管理体制改革的进展一中国行政管理体制改革的进展上世纪90年代中期以后，为了适应和促进社会主义市场经济的开展，同时为适应和推进民主政治建设的进程，行政体制改革越来越多地具有为市场经济和民主政治开辟道路的指向，逐渐向有限政府的方向开展。具体表现为减少了行政审批，决策更加注重民主化、科学化。在近几年，按照决策、执行、监督相协调的要求，重点调整了宏观调控、资产管理、金融监管、应急管理、平安生产、能源规划、公共卫生、食品平安等领域的管理体制和机构设置。政府治理理念有了重大的调整 我们已经逐步认识到，政府的权力是有边界的。方案经济年代政府包揽一切的做法，导致了许多不该管、管不了、管不好的问题。在市场经济的条件下，为适应改革开展的需要，必须改变政府过去那种无限权力和无限责任的全能政府的弊病。要建立有限权力和有限责任的新型政府，重塑政府形象。这个有限权力和有限责任的新型政府不能越位、错位、缺位，必须真正依法行政，切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共效劳四大方面的职能。政府职能和公共治理发生重大转变 根本建立了以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系，市场在资源配置上的根底作用日益明显；政府不再直接管理企业，实行政企分开，企业自主经营、自负盈亏，政府对微观经济的干预大大减少；加强了对市场的标准和监管，努力完善市场准人和退出机制；加快了行政审批制度和垄断领域的改革，推进公共效劳创新；稳步推进社会保障体系的建设，更加关注社会的公平与公民权利，政府越来越重视社会管理和公共效劳职能；建立了适应市场经济体制的法律体系，发挥社会组织的调节作用。政府职能公共治理的转变，对于我国经济开展和对外经济技术交流合作都产生了积极的影响。政府更加注重维护国家平安和危机管理 近几年中央政府及地方政府制定了一些预防风险和危机的应急机制，把风险和危机管理上升到国家战略来认识，这对强化政府对国家经济平安和危机管理起到一定的作用。例如，初步建立了国家宏观经济和各个行业、产业经济监控预警系统，这其中，把金融、财政、就业作为重中之重，并建立了快速反响机制和人财物保障系统，政府把危机管理经费纳人预算并建立国家反危机基金。“十五期间，党和国家采取了一系列措施加强平安生产工作，建立健全平安生产机制；“十一五规划把平安生产纳入经济社会开展的总体布局。政府自身建设和管理方式有了重大进展 在政府权力下放、行政审批制度改革、政务公开、廉政建设、扩大民主参与等方面采取了一系列改革措施。依法治国、依法行政已经成为政府运作的根本要求；政府决策机制日趋科学化民主化；公务员制度逐步得到完善；政府管理走向公开透明化；行政审批制度取得重要阶段性成果；电子政务推进加速；以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利受到重视和尊重；政府绩效优化，各地的公民评价政府绩效、一站办公等探索取得了良好效果。同时，机构精简也有阶段性成果。二改革开放以来行政机构设置的问题二改革开放以来行政机构设置的问题政府、部门、机构和公务员的经济谋利包括：就业利益、权力利益、权力利益、下级奉献和侍奉利益、规模膨胀利益、利益享受最大化行为。市场经济体制下，政府各部门及公务员的利益被强化，如果没有制度上的隔离措施，可能越来越与市场经济的利益相结合，导致一系列的问题。问题的表现第一，政府各部、委、局、办的审批和许可等对经济开展不利的设置仍然很多，行政管制越来越细。第二，政府部门的裁量权太大，权力没有得到有效的制衡，国家权力和利益部门化，部门权力和利益被小集团化，国家赋予公务员的公共权力被个人化。第三，政府行政部门中行政和执法重复、交叉、相互矛盾的问题越来越严重。第四，行政、执法和司法与收钱和罚款相结合，行政、执法和司法已经在相当程度上商业化。第五，在国家统一方面，经济上存在着别离的隐患。三前苏联转型中政府机构改革三前苏联转型中政府机构改革的教训的教训首先，中央对地区经济的管理分权，将产业的经济管理权下放给地方，但是方案经济体制没有改革，导致地方脱离中央，且地方政府的经济管理部门迅速膨胀。其次，集中统一的方案经济转型后，改革没有形成统一的市场经济，不能用一个现代的市场经济维系国家。再次，前苏联在全国层面上没有形成适合市场经济的统一社保以及公正的移支付。最后，政治改革在先，但是各地区间的经济联系并没有按照市场经济的原那么建立起密不可分的分工和协作关系。三、政府行政体制改革的根本思路三、政府行政体制改革的根本思路和重点領域和重点領域政治上要适度集中，经济上要分散决策，但要形成统一的市场。适应开展社会主义市场经济、民主政治、科学文化的要求，以科学开展观为指导，以提高党的执政能力为着眼点，以构建和谐社会和小康社会为目的，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，全面履行政府战略规划、经济调节、市场监管、社会管理、平安保障、公共务服的行政职责，全面提高政府的行政意识和行政能力。一行政机构改革和职能设置的一行政机构改革和职能设置的原那么原那么 一是要按照现代市场经济国家治理结构的要求设置国务院机构和地方政府机构。二是政治上要适度集中，经济上要分散决策，但要形成统一的市场。三是宏观调控不宜过细、过繁、过杂。四是不能把政府市场监管等同于行政管制。五是行政、执法与利益相别离。六是政府机构改革要与编制预算相结合。七是行政机构设置要遵循大社会、小政府的原那么。八是从本钱与效率的角度处理政府事务纵向分工和横向分工。二政府机构的设置和改革方案选择机构设置和机构职能要探索新的实现形式。国家行政机构设置是国家治理的体组织形态，需要适应国家开展，不断进行调整改革。改革开放以来，我们了屡次的机构改革，每次改革都有一个具体目标。历史地看，这些目标大趋向都是为了保证经济、政治目的的实现。政府要转变职能，有一个相关职能向何处转的问题。大方案 政府部门逐步向大部制、宽职能、少机构的方向开展。根据这思路，国务院所属机构可考虑继续整合，拓宽部委的职能和覆盖空间，除外交部整合新闻办、国防部、平安部、公安部外，逐步向大部制过渡。例如向大商务整合商务、工商、质检、价格、商标、大建设整合区划、建设、规划、土地、城管、大农业整合农业、粮食、林业，水利、大交通整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政、大能源整合石油、电力、煤炭、核、现有的电监会、大环保整合环保、地震、气象、海洋、大民生整合卫生、药品、烟草、平安生产、大劳动人事整合编制、劳动、人事和民政一局部，劳动就业、人事、外专、优抚、救济等、大文化整合文化、播送影视、新闻出版、体育、旅游、文物、社科基金、大财政整合财政、社保基、海关、国税、地税、大科技整合科技、国防科技、信息、专利、知识产、自然基金、大司法整合司法、监察、审计、大民族宗教整合民族事务、宗教事务、大事务整合港澳、台湾、侨务、新闻、参事、机关事务过渡。加强改革的统筹协调力度以打破部门利益，可考虑重建国家体制改革委员，设置国家金融保险管理委员会合并或统筹管理银监会、保监会、证监会、人民银行、外汇，继续整合国家开展改革委员会、国有资产管理委员会，新设预算管理办公室。中方案 对国务院行政部门进行结构调整。撤销信息产业部等工作职能、内容明显简单且规模较小的部，将一些监督管理机构予以合并，加强一些部，如商务部。新设一些职能日益重要的专业部门，如能源部。这一结构调整的方案，其利在于阻力较小，宜于推进；其弊在于，改革不彻底，机构职能重合、交叉、矛盾的局面得不到根本解决，尤其是下一级政府的条条延伸得不到控制。被整合和扩大的机构，公务员从别的机构中转来，业务素质可能不高，工作熟悉度较低。小方案 政府现有的部门和机构根本不动，只进行人员增减调整，严格公务员总量。其利在于阻力较小，社会震动面不大；其弊在于行政管理体制革根本没有进展，因为根本性问题没有解决，还可能出现新的反弹。如果“国务院大部制一省直管县一划小省级行政区域三大改革联动，那么在政府层级、大部制和省直管县三个方面，改革将会一步到位；省直管县和大部制改革后的地级领导干部和公务员以及中央各有关部的领导干部和公务员，可在一些新设的省级政府中得到消化，这样整个改革的阻力就大大减少。三大改革联动的方案，一揽子变动，一次改定，本钱较低，改革的时间较短，并且较快地压缩政府层级，有利于加强中央政府的集权，因此，不失为可以考虑方案之一。三行政、执法与既得利益相别离2007年政府各部门行政和执法收费、罚款9367亿，检察院和法院收356亿元。据估算，2021年政府各类部门的收费、罚款可能到达13000亿，加上税收、社保、土地收入各种经费的征收，GDP的财政负担率高达30%以上，为开展中国家的最高限。政府各部门繁多的收费罚款，已经成为扰乱经济秩序、破坏社会和谐的一大公害。危害其经济和社会危害，严重影响创业和就业，影响人民群众的劳动收入以及以就业为本的生活。其政治危害在于：一是行政、执法和司法各个部门收费罚款，并且坐收坐支，或者收支两条线，超收奖励、罚款分成的体制，是机构整体和合法的腐败；二是工商、质监、城管和公路运输管理等，其收费和罚款已经成为社会不稳定的重要因素，一些事件可能会成为动乱的导火索；三是群众认为这些行政和执法部门代表党和国家，这些部门和机构的收费罚款以及吃拿卡要，严重影响党和国家在人民群众心目中的形象。如何解决首先，应当建立人民一人大一政府之间的收费罚款制约机制。其次，除了政府税务机关保存极少量收税和罚款外，大量的行政和利益应当别离，执法与收费相别离，再次，将行政和事业单位的行政公务活动与市场效劳性事业分开。最后，需要标准、监督、协调政府各部门的执法行为，集中执法，减少对个体经营户、各类企业、非行政性事业单位等的重复、交叉、矛盾、多层、前后执法骚扰。四用国家政权和事业人民供养四用国家政权和事业人民供养法控制机构和人员膨胀法控制机构和人员膨胀 起草、制定、公布国家政权和事业人民供养法，使属于人民供养的各类机构和人员，定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督方法和增加供养人员的程序，将供养机构和“吃皇粮人数膨胀用法律的形式控制住。应当定义财政供养人员的范围，哪些属于人民应当供养的，哪些不属于人民应当供养的。供养人员规模确实定，还必须考虑这样一些因素 一是城市化趋势。二是人口和经济活动单位数量及财富生产规模。三是还要考虑“吃皇粮人员的工资水平，工资水平太高，“吃皇粮的人数就应当减少。政权规模的设置，首先要从经济开展的承受能力出发，以政权的低本钱和高效率为原那么。五近期政府和事业单位人员规五近期政府和事业单位人员规模不宜再扩大模不宜再扩大第一，与美国相比，中国财政收入人均不到三千人民币，美国财政收人人均相当于十万元人民币，不仅是三十多倍的绝对差距，就公共财政的公共产品积累、提供能力差距而言就更大。第二，如果行政、执法和司法与收费和罚款相别离，需要消化一万多亿的财力，这局部钱需要从现有的政府收人中逐年调整，再增加机构和公务员，将会更加导致人民负担的加重。第三，中国各级政权是在中国共产党领导下的共和制，上下机构的设置指令往往来自于纵向，如果中央政府大规模增加机构和人员，下面群起效之，将会引起新一轮机构和人员膨胀。第四，尤其是在公车、公招公费招待和公出出差旅改革没有进展的情况下，假设再增加机构和扩张人员，从中央到地方联动，将会导致更多的三公支出，引起人民群众的不满。第五，应当按照小政府、大社会原那么，发挥社会组织的作用，许多事务交由社区、协会、行会等等自治管理为宜。我国历史上需要财政供养的人与普通百姓之比，据有关资料，两汉为1：7945人，唐为1：4500人，清康熙为1：91人，中华人民共和国成立之初为1：600，改革开放之初约为1：50人，目前是1：28人。四、减少行政层级与形成三级政府架构四、减少行政层级与形成三级政府架构国家“十一五规划中有两处非常值得重视的新亮点：一是在完善财政内容中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制；二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级.这说明，政府改革开始从减人、减事、合并机构的行政职能调整，扩展到减少层级的行政体制改革。21世纪初，中国政体根本形成了中央、省、地级市、县、乡这样的五层政权体制。这种体制，无论从国家治理的信息传递和保真角度看，还是从治国的本钱和效率角度看，都无益处，弊端太多。一政权设几层适宜一政权设几层适宜至于政权到底分设几层适宜，从经济学上讲，取决于较少投人本钱和较佳管结果的最优分层。即这样一种状态：设某一种最优政权分层状态，当政权分于这一最优分层时，政权的本钱加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层本钱的加大，这是不合算的；而当政权分层少于这一最优分层时，管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投少人减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失；只有这一数量的政权分层，政权的投入本钱和管理效果能得到最优的投入产出，这就是政权最正确分层的经济学原理和经济学选择。二中国五级政权体制的种种弊端二中国五级政权体制的种种弊端五级分层政权体制的设置，使政权各项事务运作的时间加长五分之二，甚至更长。五级政权体制使信息传达放慢，信息量损失和信息失真的概率加大。五级政权体制使政权运转的本钱和时机本钱大大上升，成为国民经济的沉重负担。五级政权体制运作的效率越来越低。五级政权体制自我膨胀、自制程序，增加了消耗，摩擦不断。五级政权体制中，乡镇一级政权直接增加了农民的负担。三三级政权体制的改革方向三三级政权体制的改革方向第一，市场经济体制的建立和完善，为省直管县提供了制度保障。第二，经济社会的开展，为省直管县提供了技术条件。第三，随着市场经经济的友展，市级指导县级开展经济的可能性越来越小。第四，行政层级过多，也不符合国际上的政府改革开展方向。第五，要按照一级政府，一级财政税收的原那么构建政府层级。五、省级区划、省直管县和乡镇综五、省级区划、省直管县和乡镇综合体制改革合体制改革从政府层级改革看，要加强中央的领导，首先要划小行政区域，并推进省管县和乡镇体制改革。(一一)划小省级区域，加强中央控制划小省级区域，加强中央控制中央决策在中间层的落实面临着比较严重的梗阻问题，宏观调控等政策在一些地方也存在着打折扣的现象，政令不够畅通。调整中间层的行政隶属关系，可以适当减少管理层次。主要改革内容可考虑：适当增设中央直辖市、省直管县，缩小管理幅度。我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大，有些省级政府管理规模和幅度实在过大，不能适应经济社会快速开展的需要，目前遇到的困难和问题越来越多。二推进省直管县改革二推进省直管县改革从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了强县扩权和扩权强县的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于省管县的格局。从各地实际情况来看，省直管县可以从财政方面人手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。在推进扩权强县过程中，新的矛盾显现出来。其类型可以有三种 一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的兴旺地区，如北京、上海、天津、重庆直辖市以及广州、深圳、武汉、沈阳、青岛、大连、宁波、无锡等区域经济中心城市，可重点加大推进撤县建区的力度。为构建区域经济中心，较兴旺的地级市也可适当扩大管辖范围，近郊县全部或局部为市辖区，或将几个近郊县局部区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠兴旺地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省、自治区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，可以选择局部县进行直管。三是在上述两种情况外的大局部区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时，从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。省直管县的改革，总体上可以分三步进行 第一步是目前各省的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二步是市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三步是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市级别可保存，只负责管理城市本身，省直管县。三深化乡镇党政事业机构综合改革三深化乡镇党政事业机构综合改革1、定位于县、市政府的派出机构。2乡镇事业单位改革。3，分流和消化充裕人员。4乡财县管，切实控制住机构和人员反弹。总之，需要方向明确，坚决推进，持之以恒，利用经济高速增长的时机，过十年时间的改革，形成一个适应市场经济体制的现代国家的政府治理结构，建设一个清廉、高效、亲民的行政管理体系。欢送批评指正！谢谢！2021.8