公共政策分析课 第二章 公共政策主体

公共政策分析精品课公共政策分析精品课第二章 公共政策主体第二章 公共政策主体2.12.1政策主体政策主体2.22.2政策客体政策客体2.32.3政策环境政策环境公共政策系统从系统论的观点出发，政策系统Policy System是一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反响系统构成的有机整体。这一整体的各局部之间是密切相连的。公共政策系统由政策主体、政策客体、政策环境三大要素组成。2.12.1政策主体政策主体一、官方活动者一、官方活动者二、非官方活动者二、非官方活动者阅读阅读?中央关于增加农民收入假设干政策意见起中央关于增加农民收入假设干政策意见起草记草记?，分析：，分析：1 1政策系统的要素；政策系统的要素；2 2政策主体：谁决定了政策、谁影响了政策；政策主体：谁决定了政策、谁影响了政策；3 3政策主体和政策客体之间的关系。政策主体和政策客体之间的关系。政策主体政策活动者：直接或间接参与政策制定、政策主体政策活动者：直接或间接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体和组织。执行、评估和监控的个人、团体和组织。构成主流的划分方法：构成主流的划分方法：官方和非官方主体；官方和非官方主体；直接主体和间接主体。直接主体和间接主体。由于各国社会政治制度、经济开展状况和文化传统等由于各国社会政治制度、经济开展状况和文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在差异，因此政策主方面的不同，各国的政策过程存在差异，因此政策主体的构成及其作用方式也有所不同。体的构成及其作用方式也有所不同。一、官方政策活动者官方政策活动者：是指政治体制内的、具有合法官方政策活动者：是指政治体制内的、具有合法权威行使公共权力的政策过程的参与者。权威行使公共权力的政策过程的参与者。一般包括国家机构、执政党、政治家和官员一般包括国家机构、执政党、政治家和官员现代西方政治体制一般以现代西方政治体制一般以“三权分立原那么建三权分立原那么建立国家的公共权力，即立法、行政、司法的权力立国家的公共权力，即立法、行政、司法的权力分立，各自在相应的权限内性质公共政策职能。分立，各自在相应的权限内性质公共政策职能。不同官方活动者在政策活动中发挥作用的程度在不同官方活动者在政策活动中发挥作用的程度在不同国家表达出很大差异。不同国家表达出很大差异。1、立法机构立法机关一般在国家权力机构中一般居于主导地位立法机关一般在国家权力机构中一般居于主导地位立法机关的主要任务：立法机关的主要任务：制定法律制定法律监督法律执行监督法律执行 在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构，在我国那么是指全国及其地方各级的人民代表构，在我国那么是指全国及其地方各级的人民代表大会及其常务委员会。大会及其常务委员会。西方的立法机构 中国的立法机构在西方尤其是美国，立法在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权，例的意义上行使立法权，例如在税收、人权、福利和如在税收、人权、福利和劳动关系方面的政策一般劳动关系方面的政策一般由国会制定。由国会制定。但是在国防和外交方面，但是在国防和外交方面，总统比国会拥有更大的权总统比国会拥有更大的权力力人民代表大会是我国权力机关人民代表大会是我国权力机关和立法机关和立法机关中国的政体属于中国的政体属于“议行合一议行合一 议行合一：立法权和行政权属议行合一：立法权和行政权属于同一个最高权力机关，或者于同一个最高权力机关，或者行政机关附属于立法机关，仅行政机关附属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原那么。形式和政权活动原那么。?中华人民共和国宪法中华人民共和国宪法?：第二条第二条 中华人民共和国的一切权力属于人中华人民共和国的一切权力属于人民。民。人民行使国家权力的机关是全国人民人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。代表大会和地方各级人民代表大会。人民人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。事务。第三条第三条 中华人民共和国的国家机构实行民中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原那么。主集中制的原那么。全国人民代表大会和全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。对人民负责，受人民监督。国家行政机国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。产生，对它负责，受它监督。2、行政机构 行政机关及其官员是政策主体的一个主要组成局行政机关及其官员是政策主体的一个主要组成局部部在当代，行政权力扩张，出现了行政国家或以行在当代，行政权力扩张，出现了行政国家或以行政为中心的趋势，行政机关在政策过程的地位和政为中心的趋势，行政机关在政策过程的地位和作用越来越突出。作用越来越突出。开展中国家行政机关在政策制定中处于主导地位开展中国家行政机关在政策制定中处于主导地位u在三权分立下，行政在三权分立下，行政机关在宪法规定的权限机关在宪法规定的权限内行使行政权力，制定内行使行政权力，制定和执行公共政策，同时和执行公共政策，同时也受到国会议会和也受到国会议会和最高法院的制约最高法院的制约u我国行政机关是国务院我国行政机关是国务院及其构成机构，是最高权及其构成机构，是最高权力机关的执行机关，享有力机关的执行机关，享有行政立法权、提案权、监行政立法权、提案权、监督权及人大及其常委会授督权及人大及其常委会授予的其他职权予的其他职权3、政党 政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现，公共政策在很大程度上可以视为执政党的实现，公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。政策。政党独立于政府之外，但是执政党一般都对政策政党独立于政府之外，但是执政党一般都对政策制定发挥一定作用制定发挥一定作用我国：中国共产党领导下的多党合作制民主党我国：中国共产党领导下的多党合作制民主党派是参政党，而非在野党派是参政党，而非在野党 长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，共，4、司法机关 法院司法机关在公共决策过程中占有重要的一司法机关在公共决策过程中占有重要的一席之地，也是政策主体的构成要素之一。席之地，也是政策主体的构成要素之一。司法机关影响公共政策制定的的渠道：司法机关影响公共政策制定的的渠道：通过独立的司法审查权和司法解释权而对通过独立的司法审查权和司法解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策和社会政策产生影响。通过判例对经济政策和社会政策产生影响。我国司法机关在政策制定过程中根据我国司法机关在政策制定过程中根据“司司法独立原那么也发挥一定作用法独立原那么也发挥一定作用二非官方的政策活动者非官方参与者，非官方参与者，不直接参与政策过程，而不直接参与政策过程，而是通过间接影响政策进入到政策过程。是通过间接影响政策进入到政策过程。不管他们在各种政策场合多么重要或处于不管他们在各种政策场合多么重要或处于何种主导地位，他们自身通常并不拥有合何种主导地位，他们自身通常并不拥有合法的权力去作出具有强制力的政策决定。法的权力去作出具有强制力的政策决定。1 1、利益集团、利益集团interest group)interest group)I利益集团：是基于某种共同价值、共同利益、共同态利益集团：是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。和群体等社会组织。I我国学者李景鹏认为利益集团应该有以下四个方面来我国学者李景鹏认为利益集团应该有以下四个方面来界定：界定：I 第一，利益集团是一个群体；第一，利益集团是一个群体；I 第二，这个群体必须形成一定的组织；第二，这个群体必须形成一定的组织；I 第三，这个有组织的群体必须有明确而具体的利第三，这个有组织的群体必须有明确而具体的利益要求的目标但所有的利益要求都不能以寻求掌握益要求的目标但所有的利益要求都不能以寻求掌握政权为目标；政权为目标；I 第四，利益集团的表达对象是政府。第四，利益集团的表达对象是政府。S利益集团的目的：利益集团的目的：S 1 1向国家公共权力机构施加影向国家公共权力机构施加影响以维护自身利益，干预立法与政策响以维护自身利益，干预立法与政策是利益集团的重要活动。是利益集团的重要活动。S 2 2利益集团经常为到达自己的利益集团经常为到达自己的目的采用合法手段对立法和政策进行目的采用合法手段对立法和政策进行抵抗、阻挠、拖延，甚至否认。抵抗、阻挠、拖延，甚至否认。S利益集团影响公共政策的方式：游说、利益集团影响公共政策的方式：游说、宣传、捐款、抗议等。宣传、捐款、抗议等。S 根据一份研究，大约有根据一份研究，大约有2/32/3的美国人的美国人至少属于一个集团，在英国和德国这至少属于一个集团，在英国和德国这个比例大约为个比例大约为1/21/2，意大利不到，意大利不到1/31/3，墨西哥为墨西哥为1/41/4。案例：121号文件和国18条的公布20032003年年6 6月，中国人民银行月，中国人民银行121121号文件号文件?关于进一步加强房地产信贷业务管关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知理的通知?：1 1加强房地产开发贷款管理、引导标准贷款投向加强房地产开发贷款管理、引导标准贷款投向 2 2严格控制土地储藏贷款的发放严格控制土地储藏贷款的发放 3 3标准建筑施工企业流动资金贷款用途标准建筑施工企业流动资金贷款用途 4 4加强个人住房贷款管理，重点支持中低收入家庭购置住房的需加强个人住房贷款管理，重点支持中低收入家庭购置住房的需要要 5 5强化个人商业用房贷款管理强化个人商业用房贷款管理 6 6充分发挥利率杠杆对个人住房贷款需求的调节作用充分发挥利率杠杆对个人住房贷款需求的调节作用 7 7加强个人住房公积金委托贷款业务的管理加强个人住房公积金委托贷款业务的管理 20032003牛牛8 8月月1212日，国务院发布了日，国务院发布了?关于促进房地产市场持续健康开展的通关于促进房地产市场持续健康开展的通知知?国发国发200318200318号，充分肯定房地产业已经成为国民经济支柱产业、号，充分肯定房地产业已经成为国民经济支柱产业、提出对符合条件的房地产开发企业和房地产工程要继续加大信贷支持力提出对符合条件的房地产开发企业和房地产工程要继续加大信贷支持力度的根底上，明确指出当前我国房地产市场开展还不平衡，一些地区住度的根底上，明确指出当前我国房地产市场开展还不平衡，一些地区住房供求的结构性矛盾比较突出，房地产价格和投资增长过快，房地产市房供求的结构性矛盾比较突出，房地产价格和投资增长过快，房地产市场监管和调控有待完善。要求加强房地产贷款监管，严禁违规发放房地场监管和调控有待完善。要求加强房地产贷款监管，严禁违规发放房地产贷款，控制和化解房地产信贷风险，维护金融稳定。产贷款，控制和化解房地产信贷风险，维护金融稳定。运用利益集团理论分析：1?反垄断法?的酝酿历时23年于2007年8月30日公布。2中国农民长期作为弱势集团的原因。3分析中国工会是否发挥了中国工人阶级利益集团代表的作用。2、公民选民 公民公民citizencitizen：是指具有某国国籍并依照该国：是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权利和义务的个人。公民说明一个人对宪章享有权利和义务的个人。公民说明一个人对国家的隶属关系。国家的隶属关系。公民概念实质：公民概念蕴涵了民主的价值，是公民概念实质：公民概念蕴涵了民主的价值，是权利和义务的共同体。权利和义务的共同体。公民是一种最广泛的非官方政策主体。公民享有公民是一种最广泛的非官方政策主体。公民享有参与政府管理并影响公共政策的权利。具体表现参与政府管理并影响公共政策的权利。具体表现为知情权、参与权、表达权、监督权。为知情权、参与权、表达权、监督权。?中共中央关于构建社会主义和谐社会假设干重大中共中央关于构建社会主义和谐社会假设干重大问题的决定问题的决定?2006 2006年年1010月月1111日中国共产党十六届六次会议日中国共产党十六届六次会议完善民主权利保障制度，稳固人民当家作主的政治地位。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，积极稳妥地推进政治体制改革，健全民主制度，丰富民主形式，实现社会主义民主政治制度化、标准化、程序化，保障人民享有广泛的民主权利。坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。扩大基层民主，完善厂务公开、村务公开等办事公开制度，完善基层民主管理制度，发挥社会自治功能，保证人民依法直接行使民主权利。l公民影响途径公共政策的途径公民影响途径公共政策的途径以国家主人或主权者身份对某些重大政策问题直接以国家主人或主权者身份对某些重大政策问题直接行使主权；行使主权；直接投票、公民听证会直接投票、公民听证会以间接的方式，选出代表制定或修改、执行公共政以间接的方式，选出代表制定或修改、执行公共政策；策；使用各种威胁性方式请愿反对某些政策、示威游使用各种威胁性方式请愿反对某些政策、示威游行、罢工罢课等，迫使政府将问题提上议事日程；行、罢工罢课等，迫使政府将问题提上议事日程；通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式影响政策；或通过制造舆论或游说的方式影响政策；对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以影响政策结果。以影响政策结果。3群众传播媒介群众传媒：指在传播路线上用机器做居间群众传媒：指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、播送、电视、因特网等诸形式。决策中的播送、电视、因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播。群信息总要借助于一定的媒体才能传播。群众媒体是现代社会最为普遍的信息传播载众媒体是现代社会最为普遍的信息传播载体。体。群众传媒对政治、经济、文化等产生越来群众传媒对政治、经济、文化等产生越来越大的影响，是与立法权、行政权、司法越大的影响，是与立法权、行政权、司法权并列的权并列的“第四种权力，是实现政治社第四种权力，是实现政治社会化的主要手段会化的主要手段l群众传媒对政策制定的影响与作用1 1公开信息，及时反映社会所发生的公共问公开信息，及时反映社会所发生的公共问题；题；2 2群众传媒的群众传媒的“焦点效应可以形成强烈的焦点效应可以形成强烈的政策压力促使决策者接受公众的愿望和要政策压力促使决策者接受公众的愿望和要求求3 3通过对政策信息和政策问题的选择、整理、通过对政策信息和政策问题的选择、整理、淘汰、处理再提供给公众，它建构淘汰、处理再提供给公众，它建构“第二第二现实影响受众对问题的认识程度和态度，现实影响受众对问题的认识程度和态度，从而影响着政策议程的建立从而影响着政策议程的建立4、现代政策研究组织现代政策研究组织又叫现代政策研究组织又叫“思想库思想库think think tanktank、“脑库脑库brain tankbrain tank。是由各种。是由各种专家、学者组成的跨学科、综合性政策研究、专家、学者组成的跨学科、综合性政策研究、政策规划和政策咨询的组织。政策规划和政策咨询的组织。政策研究组织的类型：政策研究组织的类型：官方思想库官方思想库 半官方思想库半官方思想库 民间思想库民间思想库 跨国思想库跨国思想库 特征：以改进政策制定为目标，促进决策科学化，民主化；研究人员构成的多学科性；例如，兰德公司的研究人员中，配备了工程技术、物理学、计算机、数学、统计学、经济学、医学、教育、法律、社会学、心理学和政策分析学家 从事政策研究和咨询的相对独立性；运用现代科学理论和先进手段 系统论、信息论、控制论、耗散结构论 如乔治城大学战略和国际问题研究中心提出估计世界各国实力的“战略开展趋势理论，斯坦福国际咨询研究所的“趋势估计与监视方案借以跟踪不断开展的形势。兰德公司创造的系统分析、德尔斐法等美国非官方思想库举例兰德公司the Rand Corporation,Rand：规模最大、人数最多 布鲁金斯学会the Brookings Institution 斯坦福国际咨询研究所(Stanford Research Institute International)巴特尔纪念研究所the Battelle Memorial Institute 企业公共政策研究所American Enterprise Institute for Public Policy Research 对外关系委员会Council on Foreign Relations 案例：美对华应采取“遏制接触政策美国兰德公司建议继续奉行接触政策，但是其程度应该有所减轻，华盛顿应该保持与中国的经济、政治和文化关系，寻求加强军队与军队之间的关系，同时强调互惠原那么。但是，美国不应太多地顾及中国人在人权问题上的敏感态度，应该对出口关键军事物资的中国企业实施制裁。防止任何直接帮助中国开展军事力量的事情，尤其是尖端的武器和技术。我们将敦促美国的朋友和盟国也如法炮制，最为明显的一个手段就是通过加强出口控制，限制最为危险的系统的出口。加强美国同其他东亚国家的关系、努力改善它们之间的关系和军事合作。具体说来包括努力拓宽日本和韩国之间的军事关系，加强东盟国家之间以及它们与美国之间的政治、军事合作，鼓励日本和俄罗斯之间重建支好关系。既不鼓励也不逼迫台湾与大陆实行统一。根据“遏制接触政策，“只要中国将来的道路仍然前途不明，维持现状符合美国的利益。如果中国成为一个友好的民主国家，美国的政策可能会更加赞同实现统一。“另一方面，如果中国变成一个敌对国家，美国可能采取一种支持台湾事实上独立的政策。资料来源：?参考消息?1999年9月22日日本非官方思想库举例野村综合研究所Nomura Research Institute,Ltd.三菱综合研究所Mitsubishi Research Institute,Inc.富士综合研究所FUJI Research Institute Corporation 三和综合研究所SRIC Corparation 日本综合研究所the Japan Research Institute,Limited 中国思想库中国目前共有智库约2500个，研究人员3.5万人，其中民间机构不到3%。中央政策研究室国务院政策研究室国务院开展研究中心中国社会科学院 各高校中的研究机构 各部委下属研究机构 民间政策研究机构 中国民间主要脑库名称时间主要负责人工作方向天则经济研究所1993茅于轼、盛洪、张曙光制度经济学在中国的发展应用世界与中国研究所1993李凡基层民主选举、市民社会、改革开放研究北京视野咨询中心1993钟朋荣为企业和政府制订发展战略零点研究集团1993袁岳民意调查北京大军经济观察研究中心2001仲大军制度、人文对经济和社会的影响研究上海法律与经济研究所2002吴敬琏、江平、梁治平法治环境和市场经济变革的交互作用还有两家是官方整合民间资源后创办起来的，目前以民间身份活动。他们自己的解释是：始终坚持官方背景、民间机构；深圳综合开发研究院由国务院开展研究中心发起 1989年 马洪 以研究为依托进行广泛深入的咨询效劳 中国海南改革开展研究院由中国经济体制改革研究会发起 1991年 迟福林 转轨经济理论和政策研究，提出政策和立法建议报告。中国超级智库成立?21世纪经济报道?：从国务院副总理的职位上引退一年后，71岁的曾培炎再度“出山，这次，他有了一个新身份中国国际经济交流中心(以下简称国经中心)理事长。在3月20日的第一届理事会上，曾培炎中选为理事长。执行副理事长8人，包括：中央财经领导小组办公室原主任王春正、经济学家厉以宁、香港中文大学校长刘遵义、国家发改委副主任张晓强、国家开发银行董事长陈元、清华大学经济管理学院院长钱颖一、中石油集团总经理蒋洁敏、国家行政学院副院长魏礼群。“这个新智库是温家宝总理亲自批示成立的。参与国经中心筹建的一位知情人士透露说。不寻常的“豪华阵容，使得新智库备受海内外瞩目，一时有“中国最高级别智库之称。中心甫一成立，便列出了今年要重点研究的19个课题，包括金融危机第二次冲击波的可能性、构建国际金融新秩序、中美战略经济合作、中日战略互惠关系、中俄中亚能源资源合作研究等。2.2 公共政策客体一、目标团体二、社会问题政策客体：指的是政策发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员两个方面。社会问题社会问题社会问题作为政策客体，是客观现象与主观社会问题作为政策客体，是客观现象与主观认识的统一。认识的统一。首先，社会问题是客观现象：首先，社会问题是客观现象：客观存在：问题真的存在吗，是否必须解决客观存在：问题真的存在吗，是否必须解决有一个开展过程有一个开展过程:问题吃在什么层次或程度问题吃在什么层次或程度影响到大多数人：影响程度到底有多大影响到大多数人：影响程度到底有多大其次，对这一客观现象的认识取决于持有的其次，对这一客观现象的认识取决于持有的价值观。决策者的价值观直接影响到问题价值观。决策者的价值观直接影响到问题的认定。的认定。目标团体是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策标准、管制、调节和制约的社会成员，即政策对象。一项政策能否到达预期目标，不是政策主体所能够完全接受的事情，还与政策对象对政策的接受程度有很大关系。目标团体的参与对于政策目标实现的重要性要求政策的过程必须符合公开、透明、回应性和责任性的要求。2.3 公共政策环境