行政管理学(-)课件

行政管理学行政学，在我国也称之为行政管理学，在国外被称之为公共行政学、公共管理学。尽管名称不同，但它不论在国内、国外都被认为是一门探求政府科学管理社会公共事务的规律的科学。它是在19世纪末20世纪初的特定历史条件下形成的一门独立学科。第一章行政学的基本概念 对于行政，不同的国家有不同的理解。本章从分析国内、国外行政学家对行政的理解入手，在进行多方比较的基础上，建立了对行政的理解与认识。一门学科的成熟程度是以其学科 体系的完善程度为标志的。行政学学科体系的建构问题，由于 学派的不同及各国行政学体系建立的背景不同，至今尚未有统 一定论。在我国关于行政学体系建构问题仍处在探讨之中。本 章以系统论为指导思想，以行政主体为行政学研究的逻辑起点，以行政主体功能、行政主体行为、行政主体活动保障、行政主 体活动目的为内容，将行政主体的运作看做为一个系统运行 过程，展开对行政学体系的建构，把行政学体系归结为行政主 体的运行过程及其规律来加以研究。本章要点 第一节 行政学概述 第二节 行政学研究的意义 及方法 第一节 行政学概述v 行政行政这个概念，在行政现象已有几千年的历史这个概念，在行政现象已有几千年的历史 和行政学建立已有和行政学建立已有100100多年历史后的今天，多年历史后的今天，仍未有一仍未有一 个在世界范围内所公认的、确切的统一定义，这是科个在世界范围内所公认的、确切的统一定义，这是科 学发展史中少见的现象。这种现象足以说明行政的复学发展史中少见的现象。这种现象足以说明行政的复 杂性、多样性、综合性，以及行政所具有的生命活力。杂性、多样性、综合性，以及行政所具有的生命活力。v 百年来，世界上各国的政治学家、管理学家、百年来，世界上各国的政治学家、管理学家、v 行政学家等均从不同的角度给行政下过许许多多行政学家等均从不同的角度给行政下过许许多多v 的定义。从历史发展的过程来看，在早期这些定的定义。从历史发展的过程来看，在早期这些定v 义侧重于义侧重于政治层面，而后则侧重于层面，而后则侧重于管理层面，层面，v 再后则侧重于再后则侧重于法律层面。层面。本 节 要 点v一、行政的涵义v二、行政学研究的对象及范围一、行政的涵义一、行政的涵义v从政治的角度说明行政。v2从管理的角度说明行政。v3从法制的角度说明行政。二、行政学研究的二、行政学研究的对对象及范象及范围围v1 1、国内研究状况、国内研究状况v（）从行政组织的主体地位来确定行政对象。v（）从行政活动规律角度来确定行政对象。v（）从法律的角度来确定行政对象。v（）从行政的不同层次角度来确定行政对象。v（）从行政现象与行政行为关系的角度来确定 行政对象。2、概念界定 行行政政学学是一门研究国家行政组织依法对国家政务进行有效管理的规律及其应用的科学。v理解理解：第一，行政学研究的主体是国家行政组织；第一，行政学研究的主体是国家行政组织；第二，行政活动的前提是依法行政；第二，行政活动的前提是依法行政；第第 三三，国国 家家 政政 务务，包包 括括 国国 家家 事事 务务、社社 会会 公公 共共 事事 务务、行行 政政 机机 关关 自自 身身 事事 务是行政学研究的对象；务是行政学研究的对象；第四，行政学研究的目的是提高行政效率；第四，行政学研究的目的是提高行政效率；第第 五五，行行 政政 学学 研研 究究 的的 实实 质质 是是 探探 求求 和和 揭揭 示示 行行 政政 活活 动动 的的 规规 律律，它它 的的 表表 现现 形式为行政管理的原理、原则、程序和方法；形式为行政管理的原理、原则、程序和方法；第第六六，行行政政学学研研究究的的出出发发点点与与归归宿宿点点是是理理论论与与实实际际的的结结合合并并取取得得良良 好效果。否则，行政学本身就失去了存在的价值。好效果。否则，行政学本身就失去了存在的价值。三、行政学的学科特点v行政学是一门综合性学科。v行政学是一门实用性学科。v3行政学是一门工具性学科。v行政学是一门系统性学科。v行政学是一门发展性学科。第二节 行政学研究的意 义及方法v一、行政学研究的意义一、行政学研究的意义v二、行政学研究的方法二、行政学研究的方法一、行政学研究的意义v1行政学研究有利于发现行政活动的规律，促使社会主义上层建筑更加适应于经济基础的发展要求。v2、行政学研究有利于培养和造就适应社会发展要求的行政人员。v行政学研究有利于发现和克服目前行政活动中存在的弊端，推进行政改革，建立适应现代化建设要求的行政体系。v行政学的研究有利于借鉴和吸收世界各国行政学研究成果。二、行政学研究的方法v哲学研究方法。v法学研究方法。v事实研究方法，又称行政调查法。v比较研究方法。v系统研究方法，又称环境研究法。v案例研究方法，又称个案研究法。v摸拟研究方法。第二章第二章 行政学说的历史发展行政学说的历史发展 本章从西方行政学说发展与中国古代行政思想挖掘本章从西方行政学说发展与中国古代行政思想挖掘的两条线索，以时间为顺序探寻行政学说发展的历史轨的两条线索，以时间为顺序探寻行政学说发展的历史轨迹。本章分六个阶段详尽地描述西方行政学演变的历程，迹。本章分六个阶段详尽地描述西方行政学演变的历程，并侧重对这一进程进行了理性的分析。与此同时，也挖并侧重对这一进程进行了理性的分析。与此同时，也挖掘了中国古代行政思想的精华。需要指出的是，由于篇掘了中国古代行政思想的精华。需要指出的是，由于篇幅的限制，只能介绍部分代表人物及思想，而且由于社幅的限制，只能介绍部分代表人物及思想，而且由于社会制度、历史条件、民族文化等因素的影响，所介绍的会制度、历史条件、民族文化等因素的影响，所介绍的人物及思想可能具有某种局限性，或存在某种分岐与争人物及思想可能具有某种局限性，或存在某种分岐与争论。对于中国古代行政思想的挖掘与阐述也仅仅是一部论。对于中国古代行政思想的挖掘与阐述也仅仅是一部分，中国古代行政思想之浩瀚决不是一章的内容所能容分，中国古代行政思想之浩瀚决不是一章的内容所能容纳的。纳的。本章要点第一节 西方行政学的创立与发展过程第二节 中国行政思想发展和研究现状第一节 西方行政学的创立与发展过程一、提出与创立时期一、提出与创立时期(1887(1887年年19181918年年)二、正统时期二、正统时期(1919(1919年年19451945年年)三、批评与转变时期三、批评与转变时期(1946(1946年年19591959年年)四、应用与发展时期四、应用与发展时期(20(20世纪世纪60607070年代年代)五、挑战与创新时期五、挑战与创新时期(20(20世纪世纪70708080年代年代)六、总结与探索时期六、总结与探索时期(20(20世纪世纪8080年代以来年代以来)一、提出与创立时期一、提出与创立时期 (1887 (1887年年19181918年年)（一）（一）（一）（一）1887188718871887年，威尔逊年，威尔逊年，威尔逊年，威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)Thomas Woodrow Wilson)Thomas Woodrow Wilson)Thomas Woodrow Wilson)发表了著名论文发表了著名论文发表了著名论文发表了著名论文行政学之研究。大约一个世纪后，美国行政学会议定：该文行政学之研究。大约一个世纪后，美国行政学会议定：该文行政学之研究。大约一个世纪后，美国行政学会议定：该文行政学之研究。大约一个世纪后，美国行政学会议定：该文是将行政管理作为独立的专门研究领域的开端，威尔逊被誉为行是将行政管理作为独立的专门研究领域的开端，威尔逊被誉为行是将行政管理作为独立的专门研究领域的开端，威尔逊被誉为行是将行政管理作为独立的专门研究领域的开端，威尔逊被誉为行政学的奠基人。政学的奠基人。政学的奠基人。政学的奠基人。（二）弗兰克（二）弗兰克（二）弗兰克（二）弗兰克JJJJ古德诺古德诺古德诺古德诺(Frank J.Frank J.Frank J.Frank J.GoodnowGoodnowGoodnowGoodnow)是美国政治学学会是美国政治学学会是美国政治学学会是美国政治学学会的奠基人之一和第一任主席，他对行政学从政治学中分离出来起的奠基人之一和第一任主席，他对行政学从政治学中分离出来起的奠基人之一和第一任主席，他对行政学从政治学中分离出来起的奠基人之一和第一任主席，他对行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。在了强有力的推动作用。在了强有力的推动作用。在了强有力的推动作用。在1900190019001900年出版的著作政治与行政一书年出版的著作政治与行政一书年出版的著作政治与行政一书年出版的著作政治与行政一书中，他对政治中，他对政治中，他对政治中，他对政治行政二分法进行了认真的论证。行政二分法进行了认真的论证。行政二分法进行了认真的论证。行政二分法进行了认真的论证。（三）泰罗（三）泰罗（三）泰罗（三）泰罗(Frederick W.Taylor)Frederick W.Taylor)Frederick W.Taylor)Frederick W.Taylor)倡导的科学管理运动，使人们倡导的科学管理运动，使人们倡导的科学管理运动，使人们倡导的科学管理运动，使人们将政府行政与管理的科学化联系在一起。将政府行政与管理的科学化联系在一起。将政府行政与管理的科学化联系在一起。将政府行政与管理的科学化联系在一起。（四）享利（四）享利（四）享利（四）享利法约尔法约尔法约尔法约尔(H.H.H.H.FayolFayolFayolFayol)出版了工业管理和一般管理一出版了工业管理和一般管理一出版了工业管理和一般管理一出版了工业管理和一般管理一书，对管理（法文为书，对管理（法文为书，对管理（法文为书，对管理（法文为“FonctionFonctionFonctionFonction administrative”administrative”administrative”administrative”，应译为应译为应译为应译为“行行行行政管理职能政管理职能政管理职能政管理职能”）的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他）的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他）的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他）的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他的另一篇有影响的论文国家的行政管理理论于的另一篇有影响的论文国家的行政管理理论于的另一篇有影响的论文国家的行政管理理论于的另一篇有影响的论文国家的行政管理理论于1923192319231923年被译成年被译成年被译成年被译成英文。法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动：英文。法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动：英文。法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动：英文。法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动：第一，技术活动；第二，商业活动；第三，财政活动；第四，安第一，技术活动；第二，商业活动；第三，财政活动；第四，安第一，技术活动；第二，商业活动；第三，财政活动；第四，安第一，技术活动；第二，商业活动；第三，财政活动；第四，安全活动；第五，会计活动；第六，行政管理活动。全活动；第五，会计活动；第六，行政管理活动。全活动；第五，会计活动；第六，行政管理活动。全活动；第五，会计活动；第六，行政管理活动。二、二、正正 统统 时时 期期 (1919 (1919年年19451945年年)韦伯韦伯(Max Weber)Max Weber)是现代官僚制度理论的奠基人。是现代官僚制度理论的奠基人。怀特怀特(Leonard Leonard DupeeDupee White)White)的行政学导论出版，的行政学导论出版，该书全面反映了正统时期行政学的理论观点。这是公该书全面反映了正统时期行政学的理论观点。这是公认的最早的行政学通行教科书。从某种意义上说，这认的最早的行政学通行教科书。从某种意义上说，这本书的出现意味着行政学作为一门学科的诞生。本书的出现意味着行政学作为一门学科的诞生。卢瑟卢瑟古利克古利克(LuthcrLuthcr GulickGulick)与他的英国同事林德尔与他的英国同事林德尔厄威克厄威克(LyndallLyndall UrwickUrwick)编辑出版论文集行政科编辑出版论文集行政科学文集，对法约尔有关管理过程的论述进行深入探学文集，对法约尔有关管理过程的论述进行深入探讨。该书被认为是达到这一讨。该书被认为是达到这一“正统时期的顶峰正统时期的顶峰”。切斯特切斯特II巴纳德巴纳德(Chester I.Barnard)Chester I.Barnard)受霍桑实验受霍桑实验的影响，在其行政的职能一书中，对正式组织和的影响，在其行政的职能一书中，对正式组织和非正式组织的关系作了进一步的探讨。非正式组织的关系作了进一步的探讨。美国人本主义心理学家美国人本主义心理学家AHAH马斯洛马斯洛(A.H.A.H.MaslowMaslow)的的需要层次论。这是提出最早、影响早大的一种激励理需要层次论。这是提出最早、影响早大的一种激励理论。论。三、批评与转变时期三、批评与转变时期 (1946 (1946年年19591959年年)对对传传统统的的管管理理理理论论的的批批评评和和新新的的理理论论的的形形成成：赫赫赫赫伯伯伯伯特特特特A A A A西西西西蒙蒙蒙蒙(Herbert Herbert Herbert Herbert A.Simon)A.Simon)A.Simon)A.Simon)、约约约约翰翰翰翰高高高高斯斯斯斯(John John John John GausGausGausGaus)、弗弗弗弗雷雷雷雷德德德德 里里里里格格格格斯斯斯斯(Fred Fred Fred Fred Riggs)Riggs)Riggs)Riggs)、保保保保 罗罗罗罗 享享享享 森森森森 阿阿阿阿 普普普普 尔尔尔尔 比比比比(Paul Paul Paul Paul H H H H.Appleby)Appleby)Appleby)Appleby)、沃沃沃沃 尔尔尔尔 多多多多(Dwight Dwight Dwight Dwight Waldo)Waldo)Waldo)Waldo)等等等等。2 2 多元化趋势的进一步发展多元化趋势的进一步发展：C C C C诺诺诺诺 斯斯斯斯 科科科科 特特特特 帕帕帕帕 金金金金 森森森森(C C C C.NorthcoteNorthcoteNorthcoteNorthcote Parkinson)Parkinson)Parkinson)Parkinson)、道道道道 格格格格 拉拉拉拉 斯斯斯斯 MMMM麦麦麦麦 格格格格 雷雷雷雷 戈戈戈戈(Douglas Douglas Douglas Douglas MurruyMurruyMurruyMurruy McGregor)McGregor)McGregor)McGregor)、查尔斯查尔斯查尔斯查尔斯EEEE林德布洛姆林德布洛姆林德布洛姆林德布洛姆(Charles E.Charles E.Charles E.Charles E.LindblomLindblomLindblomLindblom)等。等。等。等。从从总总的的趋趋势势看看，行行政政学学的的发发展展是是以以对对传传统统的的管管理理理理论论的的批批评评为为动动力力的的。由由于于这这种种批批评评往往往往是是和和心心理理学学、社社会会学学、经经济济学学、管管理理学学、政政治治学学、人人类类学学、行行为为科科学学、计计算算机机科科学学、运运筹筹学学、系系统统论论、控控制制论论、信信息息论论等等各各个个学学科科的的新新的的发发展展交交织织在在一一起起，因因此此它它所所涉涉及及的的范范围围非非常常广广泛泛，同同时时也也使使行行政政学学的的研研究究更更显显露露出跨学科的性质。出跨学科的性质。四、应用与发展时期四、应用与发展时期 (20 (20世纪世纪60607070年代年代)1 1、政策分析的兴起：、政策分析的兴起：19671967年叶海卡年叶海卡德罗尔德罗尔(YehezkelYehezkel DrorDror)发表题为政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色的长发表题为政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色的长篇论文篇论文 2 2、管理科学的发展：、管理科学的发展：19661966年，卡茨年，卡茨(Daniel Katz)Daniel Katz)、卡恩卡恩(Robert L.Kahn)Robert L.Kahn)合著的组织和系统概念合著的组织和系统概念 3 3、组织发展学研究：、组织发展学研究：19671967年，本尼斯年，本尼斯(Warren Warren BennisBennis)发表著作发表著作未来的组织未来的组织 4 4、比较行政学的繁荣：赫伯特、比较行政学的繁荣：赫伯特考夫曼考夫曼(Herbert Kaufman)1969Herbert Kaufman)1969年发表行政分权与政治权力；年发表行政分权与政治权力；19691969年，劳伦斯年，劳伦斯JJ彼得彼得(Laurence J.Peter)Laurence J.Peter)和雷蒙德和雷蒙德霍尔霍尔(Raymond Hull)Raymond Hull)合著的彼合著的彼得原理一书提出了一条与帕金森定律一样揭露官僚制组织弊端得原理一书提出了一条与帕金森定律一样揭露官僚制组织弊端的原理，即的原理，即“彼得原理彼得原理”。五、挑战与创新时期五、挑战与创新时期 (20 (20世纪世纪70708080年代年代)1、新公共行政运动：1971年，美国出版论新公共行政学：明罗布鲁克观点一书，其中最具代表性的文章是乔治弗雷德里克森(George Frederickson)的论新公共行政学。2、公共服务理念：美国学者弗雷德里克莫舍Frederick Mosher)在1971年发表的短暂社会中的公共服务一文中，对当代政府所处的两难困境和新的社会环境对政府行政的要求提出了独到的见解。3、公共评估研究：最有影响的是艾伦威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)1972年发表的自我评估的组织一文；1972年，韦斯(Carol.H.Weiss)的评估研究：评估计划有效性的方法一书，对政府计划评估的目的、问题和方法进行了详细阐述。六、总结与探索时期六、总结与探索时期 (20 (20世纪世纪8080年代以来年代以来)对本学科历史发展进行回顾和反思“企业家政府”理论的兴起政策科学的繁荣公共选择理论影响深远公共参与、政府间关系(尤其是中央和地方的关系)、行政文化和行政环境(行政生态学)等的研究，在80年代进一步为理论界所重视学习型组织理论的形成 第二第二节节 中国行政思想中国行政思想发发展展 和研究和研究现现状状一、中国古代行政思想（一）民本思想（二）法治思想（三）用人思想（四）监察思想 二、中国近现代行政学研究状况（一）近代中国行政学发展（二）现代中国行政学构建 第三章第三章 行政组织行政组织 行行行行政政政政组组组组织织织织是是是是行行行行政政政政活活活活动动动动的的的的主主主主体体体体，是是是是行行行行政政政政管管管管理理理理活活活活动动动动得得得得以以以以展展展展开开开开的的的的物物物物质质质质承承承承担担担担者者者者，行行行行政政政政过过过过程程程程中中中中的的的的一一一一切切切切活活活活动动动动都都都都是是是是以以以以行行行行政政政政组组组组织织织织为为为为基基基基础础础础而而而而展展展展开开开开的的的的。得得得得力力力力的的的的行行行行政政政政领领领领导导导导、合合合合理理理理的的的的人人人人事事事事行行行行政政政政、可可可可行行行行的的的的行行行行政政政政决决决决策策策策、有有有有效效效效的的的的行行行行政政政政监监监监督督督督、畅畅畅畅通通通通的的的的行行行行政政政政沟沟沟沟通通通通、合合合合谐谐谐谐的的的的行行行行政政政政协协协协调调调调，均均均均依依依依赖赖赖赖于于于于科科科科学学学学合合合合理理理理的的的的行行行行政政政政组组组组织织织织。因因因因此此此此，行行行行政政政政组组组组织织织织始始始始终终终终是是是是行行行行政政政政学学学学的的的的最最最最基基基基本本本本问问问问题题题题之之之之一一一一，并并并并始始始始终终终终为为为为各各各各国国国国政政政政府府府府及及及及行行行行政政政政学学学学研研研研究究究究所所所所重重重重视视视视。本本本本章章章章首首首首先先先先论论论论述述述述了了了了行行行行政政政政组组组组织织织织的的的的定定定定义义义义、特特特特性性性性、构构构构成成成成要要要要素素素素等等等等基基基基本本本本概概概概念念念念，介介介介绍绍绍绍了了了了行行行行政政政政组组组组织织织织理理理理论论论论的的的的基基基基本本本本观观观观点点点点；其其其其次次次次，论论论论述述述述了了了了行行行行政政政政组组组组织织织织目目目目标标标标、作作作作用用用用以以以以及及及及行行行行政政政政组组组组织织织织的的的的具具具具体体体体结结结结构构构构、原原原原则则则则；再再再再次次次次，论论论论述述述述了了了了行行行行政政政政组组组组织织织织的的的的体体体体制制制制类类类类型型型型及及及及非非非非正正正正式式式式组组组组织织织织。全全全全章章章章从从从从对对对对行行行行政政政政组组组组织织织织的的的的抽抽抽抽象象象象描描描描述述述述逐逐逐逐步步步步转转转转化化化化为为为为具具具具体体体体的的的的论述。论述。论述。论述。本章要点本章要点 第一节 行政组织概述 第二节 行政组织理论 第三节 行政组织目标 第四节 行政组织结构 第五节 行政组织原则 第六节 行政组织体制 第七节 非正式组织 第一节 行政组织概述 一、行政组织的涵义 二、行政组织的要素 三、行政组织的特征 四、行政组织的类型 五、我国的行政组织一、行政组织的涵义行政学所研究的是狭义的行政组织。狭义的行政组织是指依一定法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。静态的行政组织结构。动态的行政组织过程。生态的行政组织环境。心态的行政组织意识。二二 行行政政组组织织要要素素1物质要素 （1）人员（2）经费（3）物质条件2精神要素（1）组织目标（2）权责结构（3）人际关系 三、行政组织的特征三、行政组织的特征1阶级性阶级性 2社会性社会性 3服务性服务性 4权威性权威性 5法制性法制性 6系统性系统性 四、行政组织的类型 对于行政组织类型的划分，可以按不同的标准，从不同的角度进行分类。按照行政组织的职权范围和作用不同可划分为以下几种类型：领导机关 职能机关 办公机关 参谋咨询机关 派出机关 五、我国的行政组织我国的行政组织是一个体系完整、职能齐全的行政系统。我国的最高权力机关是全国人民代表大会，国务院是在其监督和领导下的最高行政机关。同时，各级人民政府都必须在各级人民代表大会的监督和领导下行使权力，开展政务活动。我国行政组织从纵向层次看有中央政府、地方政府和基层政府三级。我国行政组织从横向分工上看，是依工作性质不同而划分为不同的工作部门。第二节 行政组织理论一、传统时期的组织理论二、行为科学时期的组织理论三、系统科学时期的组织理论四、组织文化理论五、学习型组织理论六、马克思主义的组织理论 第三节 行政组织目标一、行政组织行政组织目标的涵义及特征目标即方向和最终结果。一致性、社会性、明确性和层次性。目标即方向和最终结果。一致性、社会性、明确性和层次性。二、行政组织行政组织目标的类型总目标、分目标、个人目标总目标、分目标、个人目标三、行政组织行政组织目标的作用组织合理化、考核依据、组织协调、合作意识组织合理化、考核依据、组织协调、合作意识四、行政组织行政组织目标的合理化社会承认、组织能力、团结状态、成员意识社会承认、组织能力、团结状态、成员意识第四节 行政组织结构 一、行政组织结构的涵义 二、行政组织结构的功能 三、行政组织结构的层级化 四、行政组织结构的部门化第五节 行政组织原则一、现代西方行政组织原则的主要内容 二、我国行政组织原则的内容 1服务原则 2 2目标原则 3完整统一原则 4 4精简原则 5法制原则 第六节 行政组织体制 一、首长制与委员会制 二、集权制与分权制 三、完整制与分离制 四、名誉市长制与市经理制 第七节 非正式组织 一、非正式组织的涵义和特征 二、非正式组织形成的原因 三、非正式组织的功能 四、非正式组织的运用 第四章 行政领导第一节第一节行政领导概述行政领导概述第二节第二节 行政领导方式行政领导方式第三第三节节 行政行政领导领导者者第四第四节节 行政行政领导领导群体群体结结构构行政领导是行政主体的基本构成要行政领导是行政主体的基本构成要素之一。行政组织的各个部分要形素之一。行政组织的各个部分要形成一个统一的整体并发挥其功能，成一个统一的整体并发挥其功能，就必须有统一的组织和指挥，从而就必须有统一的组织和指挥，从而就显示出了行政领导的作用和重要就显示出了行政领导的作用和重要性。行政领导是一种活动过程，而性。行政领导是一种活动过程，而行政领导者是具有一定行政权力、行政领导者是具有一定行政权力、行使领导职能的个人，二者是不能行使领导职能的个人，二者是不能混淆的。本章首先论述行政领导的混淆的。本章首先论述行政领导的含义、本质及基本职能。并在此基含义、本质及基本职能。并在此基础上阐述了行政领导行为方式的理础上阐述了行政领导行为方式的理论，这些理论涉及到了领导因素、论，这些理论涉及到了领导因素、领导环境、领导情境的问题。其次，领导环境、领导情境的问题。其次，本章阐述行政领导者的影响力、个本章阐述行政领导者的影响力、个人素质理论及行政领导群体最佳结人素质理论及行政领导群体最佳结构问题。构问题。第一节 行政领导概述一、行政领导的含义及特征一、行政领导的含义及特征二、行政领导的本质二、行政领导的本质 三、行政领导的地位和作用三、行政领导的地位和作用 四、行政四、行政领导领导的基本的基本职职能能行行政政领领导导是是领领导导活活动动的的一一种种，是是国国家家行行政政系系统统中中的的各各级级行行政政首首长长和和行行政政领领导导集集团团通通过过决决策策、指指挥挥、监监督督、协协调调等等手手段段，依依法法行行使使其其权权力力与与影影响以完成行政目标的活动过程。响以完成行政目标的活动过程。行行政政领领导导的的本本质质是是服服务务，即即为为人人民民服务服务。行行政政领领导导在在国国家家行行政政管管理理活活动动的的各各方方面面和和全全过过程程中中处处于于主主导导地地位位，没没有行政领导活动也就没有行政管理。有行政领导活动也就没有行政管理。行行政政领领导导的的基基本本职职能能是是指指行行政政领领导导行为的责任范围。行为的责任范围。第二节 行政领导方式 一、行政领导方式的理论描述一、行政领导方式的理论描述 二、行政领导方式的类型二、行政领导方式的类型三、行政领导方式的运用三、行政领导方式的运用 1 1领导行为四分图模式，也称为两领导行为四分图模式，也称为两维理论。维理论。领导方格模式，也称为管理方格理论。领导方格模式，也称为管理方格理论。领导生命周期理论与领导行为连续带领导生命周期理论与领导行为连续带理论。理论。2 2、按行政领导权力运用和控制程度、按行政领导权力运用和控制程度可分为集权式、分权式、放任式领导可分为集权式、分权式、放任式领导方式；按行政领导决策指挥方式不同方式；按行政领导决策指挥方式不同可划分为强制式、说服式、激励式、可划分为强制式、说服式、激励式、示范式领导方式；按行政领导对人对示范式领导方式；按行政领导对人对工作的不同态度可将领导方式分为重工作的不同态度可将领导方式分为重事式、重人式与人事并重式领导方式。事式、重人式与人事并重式领导方式。3 3、根据工作性质和内容不同，采取、根据工作性质和内容不同，采取不同的领导方式；根据工作环境、工不同的领导方式；根据工作环境、工作机构的不同采取不同的领导方式；作机构的不同采取不同的领导方式；根据被领导者的素质不同采取不同的根据被领导者的素质不同采取不同的领导方式；根据上下级关系的不同采领导方式；根据上下级关系的不同采取不同的领导方式。取不同的领导方式。第三节第三节 行政领导者行政领导者 一一一一、行行行行政政政政领领领领导导导导者者者者的的的的含义及其产生方式含义及其产生方式含义及其产生方式含义及其产生方式二二二二、行行行行政政政政领领领领导导导导者者者者的的的的影响力影响力影响力影响力三三三三、行行行行政政政政领领领领导导导导者者者者的的的的基本素质基本素质基本素质基本素质领导领导领导领导(leadership)leadership)和领导者和领导者和领导者和领导者(leader)leader)是两是两是两是两个不同的概念。个不同的概念。个不同的概念。个不同的概念。行政领导者是指各级行政组织中承担计划、行政领导者是指各级行政组织中承担计划、行政领导者是指各级行政组织中承担计划、行政领导者是指各级行政组织中承担计划、组织、指挥和协调等领导职能的人。行政组织、指挥和协调等领导职能的人。行政组织、指挥和协调等领导职能的人。行政组织、指挥和协调等领导职能的人。行政领导者是行政领导活动中的关键要素。领导者是行政领导活动中的关键要素。领导者是行政领导活动中的关键要素。领导者是行政领导活动中的关键要素。领导是指引和影响个体、群体或组织来实领导是指引和影响个体、群体或组织来实领导是指引和影响个体、群体或组织来实领导是指引和影响个体、群体或组织来实现所期望目标的各种活动过程。现所期望目标的各种活动过程。现所期望目标的各种活动过程。现所期望目标的各种活动过程。行政职位、职权、职责是行政领导者从事行政职位、职权、职责是行政领导者从事行政职位、职权、职责是行政领导者从事行政职位、职权、职责是行政领导者从事行政领导活动的基本条件。行政领导活动的基本条件。行政领导活动的基本条件。行政领导活动的基本条件。行政领导产生的方式：选举制行政领导产生的方式：选举制行政领导产生的方式：选举制行政领导产生的方式：选举制；委任制委任制委任制委任制；考任制考任制考任制考任制；聘任制聘任制聘任制聘任制。权力性的影响力权力性的影响力权力性的影响力权力性的影响力；非权力性的影响力非权力性的影响力非权力性的影响力非权力性的影响力。政治素质；政治素质；政治素质；政治素质；专业专业专业专业素素素素质质质质；文化素质文化素质文化素质文化素质；管理素管理素管理素管理素质质质质；心理素心理素心理素心理素质质质质；生理素质生理素质生理素质生理素质。第四节 行政领导的群体结构一、行政领导群体结一、行政领导群体结构的含义构的含义 二、现代行政领导群二、现代行政领导群体的结构体的结构 三、行政领导群体结三、行政领导群体结构优化的原则构优化的原则1 1、行政领导群体结构是指、行政领导群体结构是指行政领导集团中由不同素质、行政领导集团中由不同素质、年龄、智能、气质和不同专年龄、智能、气质和不同专业、知识的人才的合理排列业、知识的人才的合理排列组合。组合。2 2、知识结构；年龄结构；、知识结构；年龄结构；能力结构；气质结构。能力结构；气质结构。3 3、相互补充的原则；整体、相互补充的原则；整体功能的原则；相对稳定的原功能的原则；相对稳定的原则；自我调整的原则。则；自我调整的原则。第五章 人事行政本章要点：人事行政的涵义、功能、意义现代人事行政的主要趋向及特征现代人事行政制度的核心表现形式国家公务员制度西方公务员制度与我国公务员制度比较第一节人事行政概述本本节节要要点点人人事事行行政政的的涵涵义义人人事事行行政政的的功功能能人人事事行行政政的的意意义义现现代代人人事事行行政政的的主主要要 趋趋向向及及特特征征一、人事行政的涵义（一）人事的涵义：“人事”一词在我国古代就被广泛使用过，指的是世间的人情事理，其内涵广泛，与现代“人事”一词的涵义不同。现代管理学中的“人事”概念则专指人们在社会生产和社会生活中形成的人与人、人与其所做事之间的社会关系。即人要去做事，事要人去做。（二）人事管理的涵义人事管理是指运用科学管理方法和手段，组织、协调、控制社会生产活动中形成的人与事、人与人的相互关系，达到人事相宜，人尽其才，事竟其成的一系列管理活动。人事管理有广义和狭义概念之分：广义的人事管理是指对参与全社会生产过程中的全部人与事、人与人之间关系的管理；狭义的人事管理则是指对特定的一部分人与事、人与人之间关系的管理。（三）人事行政的涵义1、人事行政是狭义上的人事管理，它以行政机关工作人员为特定的管理对象。2、人事行政（Personnel Administration）是指国家行政机关运用科学的管理手段，凭借一系列法规、制度、措施对国家行政活动中形成的行政事务与行政人员之间的关系以及行政工作人员之间的关系进行的组织、协调、控制、监督等管理活动。3、对人事行政概念的理解（1）人事行政特指政府对其工作人员的管理活动。人事行政的范围仅限于政府系统内部。在西方国家中，为与其他领域的人事管理活动区分开，人事行政又叫作“公共人事行政”（），而“人事管理”（）一词，一般是指除政府系统以外的其他领域，主要是指工商企业界的人事管理活动。3、对人事行政概念的理解（2）人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所作的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动。“人事管理制度”是指政府对其工作人员管理所作出的种种系统化、规范化的规定。人事行政制度并非人事行政本身，它只是人事行政实施所依据的规则，而人事行政在一定程度上可以看作是人事行政制度的实际运作。3、对人事行政概念的理解（3）人事行政的根本目的是力求政府中人与事的协调统一，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，才尽其用，并在适才适用的基础上达到事竟其功。3、人事行政概念的理解（4）人事行政的核心是行政人才问题，它具体表现为：a.取才取才。人事行政要争取最优秀的人才来为政府服务。人事行政要争取最优秀的人才来为政府服务。b.用才用才。政府在求得人才以后，应当加以有效地运用，使人人发挥其所政府在求得人才以后，应当加以有效地运用，使人人发挥其所长，个个得到重用。长，个个得到重用。c.育才育才。政府不仅用才，更重要的是育才，人才只有靠培育才能产生，政府不仅用才，更重要的是育才，人才只有靠培育才能产生，只用人不育人，则断绝人才之源。只用人不育人，则断绝人才之源。d.留才留才。人才的求取、培养、运用很不容易，政府要尽可能地使人才留人才的求取、培养、运用很不容易，政府要尽可能地使人才留在政府中，为国家服务。在政府中，为国家服务。要做到上述四点，人事行政就必须建立有效的管理机制、更新机制、保障机制、监控机制和激励机制等，最终形成具有取才、用才、育才、留才功能的科学的人事行政制度。二、人事行政的功能人事行政的功能是指国家行政机关在管理行政工作人员的过程中，本身具有并发挥的基本作用和功效。人事行政的功能表现了国家人事行政活动的基本性质、方向和目标，同时也决定了人事行政管理活动的内容和基本范围。二、人事行政的功能 人事计划功能。人事组织功能。人事开发功能。人事保障功能。三、人事行政的意义 人事行政在国家行政管理中居于核心地位。人事是行政之本“人存政举，人亡政息”“为政之要，唯在得人”因此，人事行政能否将德才兼备的合格人才选入行政管理领域，行政工作人员是否具备对国家、社会、人民负责的职业道德和完成行政事务的素质、能力，都直接关系到法令、政令的执行结果，关系到对社会有效控制和管理的程度，从而影响到国家行政管理的成败。三、人事行政的意义人事行政是促进经济发展、文化繁荣的重要条件之一。通过科学的人事行政管理工作，把人们的体力和智能科学地组织和管理起来，充分调动人的积极性和创造性，就会创造出先进的科学技术，大幅度提高劳动生产率，从而推进经济的发展和文化的繁荣。三、人事行政的意义人事行政是开发人才和合理使用人才的重要保证。一个国家所拥有的人力资源及其开发和利用程度，是该国经济发展、社会进步的重要标志。人力资源能否获得开发和利用，行政人员能否充分发挥其专业知识和聪明才智，官员队伍的整体素质能否不断提高，新生力量能否被及时吸收到管理队伍中来，优秀人才能否得到重用，均依赖于一整套科学的人事行政管理制度。四、现代人事行政的主要趋向及特征四、现代人事行政的主要趋向及特征现代人事行政的主要趋向（）人事行政中出现政务官与业务官在结构和功能上的分化，对这两种官员开始实行分类管理。（）由以恩赐官僚制和分赃制为核心的瞻恩徇私式的人事行政，向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政的演化。（）从随意性、或然性很或强的人治式人事行政，发展到系统化、规范化的法治式人事行政。四、现代人事行政的主要趋向及特征四、现代人事行政的主要趋向及特征现代人事行政的主要趋向（）人事行政的范围日益扩大，出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容，如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等等。（）在管理方法上，从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理，许多科学的管理理论和方法被逐渐引入到实际人事行政过程中，如职位分类法、激励理论和计算机管理等。四、现代人事行政的主要趋向及特征四、现代人事行政的主要趋向及特征现代人事行政的主要趋向（）人事行政由以往只重视通才发展为通才与专才并重。日益精细的政府事务需要大量的行政专才来参与管理，行政通才多集中于政府上层，中、低级政府官员中行政专才所占比例越来越大，发展到今天，有所谓“专家行政盛行”之说。四、现代人事行政的主要趋向及特征四、现代人事行政的主要趋向及特征现代人事行政的主要特征（）公平性。（）公开性。（）超然性。（）适应性。上述四项特征，是衡量一个国家的人事行政是否达到现代化水平的基本标准。第二节现代人事行政制度：国家公务员制度本节要点西方国家公务员制度的产生西方国家公务员制度确立的标志西方国家公务员制度的共同特征西方国家公务员制度的基本原则中国国家公务员制度的涵义中国国家公务员制度的特征中国国家公务员制度的基本原则第二节现代人事行政制度：国家公务员制度一、西方国家公务员制度西方国家公务员制度的产生及涵义 国家公务员制度的出现是人事行政制度走向现代化的标志。现代意义上的国家公务员制度首先是在英国确立的。年英国政府通过了关于建立英国常任文官制度的报告，提出了公开竞争、考试、择优录用文官的一套建立文官制度的建议，为公务员制度的正式建立提供了直接的依据。美国效仿英国文官制度，在年国会通过彭德尔顿法（即文官制度法），奠定美国公务员制度的基础。西方国家公务员制度确立的标志西方国家公务员制度确立的标志常任的职业公务员制的建立：常任的职业公务员制的建立，使政府中职业政治家和职业公务员得以区分（即政务官和业务官的区分），职业公务员若没有重大过失即可永久留任，直至退休。这些职业公务员由于工作职位有长久保障，因而能够专心工作，并能够在稳定的职业工作过程中不断积累经验，并得以把积累起来的经验再运用于工作实践之中，这样也就必能大大地提高政府的工作效能。因而，职业性地确定公务员的公务工作和公务职位，是现代人事行政制度即国家公务员制度得到确立的首要标志。公开考试、择优录用制的公开考试、择优录用制的建立建立 考任制是西方各国公务员制度得以确立的最显著、最关键的标志。一方面，考任制把政府工作人员的标准予以统一化，把公平竞争的机制引入了政府人事行政体系之中；另一方面，考任制又保护着公务员集团的特殊利益，它保证了公务员的统一来源，确定了公务员所具有的共同背景。西方国家公务员制度的共同特征西方国家公务员制度的共同特征实行职业常任 公共权力依附于公务职位 贯彻功绩主义原则 实行功绩考核制 统一管理 重视专业技术人才 政治中立法规健全，依法办事 讲究职业道德 西方国家公务员制度的基本原则法制管理原则法制管理原则 公开、平等、竞争和择优原则公开、平等、竞争和择优原则 功绩制原则功绩制原则 分类管理原则分类管理原则 政治中立和职务常任制原则政治中立和职务常任制原则二、我国国家公务员制度1我国国家公务员制度的涵义国家公务员的含义：公务员是指在各级政府中行国家公务员的含义：公务员是指在各级政府中行使国家行政权力，执行国家公务除工勤人员以外使国家行政权力，执行国家公务除工勤人员以外的工作人员。的工作人员。国家公务员制度的涵义：国家公务员制度的涵义：国家公务员制度是指国国家公务员制度是指国家对公务员进行科学管理所制定的一系列法律、家对公务员进行科学管理所制定的一系列法律、规章、制度的总和。规章、制度的总和。二、我国公务员制度2、我国公务员制度的内容（）公务员制度贯彻的基本原则和公务员的范围。（）公务员权力与义务。（）公务员分类分级制度。（）公务员考试、录用、考核、奖惩、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资保险福利、辞职辞退、退休退职、申诉控告等具体管理制度。（）公务员的管理机构。（）国家行政机关违反公务员法规的法律责任，以及有关公务员一整套法规运行的政策措施等等。3我国公务员制度的特征（）我国公务员制度坚持了党的以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。（）我国公务员制度坚持党管干部的原则。（）我国公务员制度坚持德才兼备用人标准。（）我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。4我国公务员制度的基本原则职业性原则科学管理原则公开竞争与择优录用原则功绩原则正规化原则民主原则义务原则第三节第三节 人事行政的分类制度人事行政的分类制度本节要点：人事行政的品位分类制度人事行政的职位分类制度人事行政分类制度的发展趋势 一、人事行政的品位分类制度一、人事行政的品位分类制度品位分类制的涵义品位分类是英文Rank Classification的中文译名。“Rank”一词的涵义是高低大小排列而成的等级。因中国古代文官制度以品来标志官等官级，所以译为品位分类。品位分类是指以行政人员所具有的资格条件为分类的主要依据，并以其职务或级别高低来分类确定其待遇的人事分类制度。品位分类是以人为中心进行的分类，它强调人的资格条件。目前世界上采用品位分类制的国家有：英国、法国、德国、意大利、新加坡、阿根廷等国。2品位分类制的源起与发展品位分类制有着悠久的历史，源于等级森严的封建专制国家。我国的夏、商、周时代品位分类的特征就已渐明显，至秦始皇统一中国以后直到清朝灭亡，我国的官吏制度是典型的品位分类制。西方国家16世纪建立的军衔制也是一种品位分类的方式。但是在封建社会，品位首先代表的是特权，品位不同的官吏在衣、食、住、行各方面都有显著的标志。2品位分类制的源起与发展品位分类制的源起与发展近代西方文官制度建立后，对品位分类进近代西方文官制度建立后，对品位分类进行了改革，削弱和废止了其中封建特权和损害行了改革，削弱和废止了其中封建特权和损害人格的成分，加强了个人才能和资历在品位分人格的成分，加强了个人才能和资历在品位分类中的作用，比如规定了各个等级的文官的学类中的作用，比如规定了各个等级的文官的学历要求。但是，由于当时社会政治、经济发展历要求。但是，由于当时社会政治、经济发展所限，文官人数较少，功能范围有限，不需要所限，文官人数较少，功能范围有限，不需要很专门的知识。当时的文官多是知识广博、才很专门的知识。当时的文官多是知识广博、才能出众、具有多方面修养的通才，因此，最初能出众、具有多方面修养的通才，因此，最初的品位分类只从品位等级上进行了分类，即只的品位分类只从品位等级上进行了分类，即只进行了纵向分类，而没有从工作性质也就是不进行了纵向分类，而没有从工作性质也就是不同职业和行业上，即横向上进行分类同职业和行业上，即横向上进行分类。2品位分类制的源起与发展品位分类制的源起与发展 进入世纪后，随着社会经济、文化进入世纪后，随着社会经济、文化的发展，社会分工越来越细，政府工作人员的发展，社会分工越来越细，政府工作人员的职能范围也日益扩大，许多专业性、技术的职能范围也日益扩大，许多专业性、技术性工作进入了政府工作领域，仅靠通才不能性工作进入了政府工作领域，仅靠通才不能满足实际工作的需要，必须吸收各学科的各满足实际工作的需要，必须吸收各学科的各级专家参加政府管理。为适应这种需要，品级专家参加政府管理。为适应这种需要，品位分类增加了横向划分，如英国在位分类增加了横向划分，如英国在年至年间将文官（公务员）分为一年至年间将文官（公务员）分为一般行政人员与专业人员两大类。一般行政人般行政人员与专业人员两大类。一般行政人员共分行政、执行、事务、助理事务四个等员共分行政、执行、事务、助理事务四个等级。级。3品位分类制的特点品位分类制的特点4、品位分类制的优点（）由于职务划分简单，公务员的分类工作相对简便，易于实行；（）公务员的流动范围比较大，有利于全面培养公务员的素质，利于通才的发展；（）强调教育水平，利于吸收教育程度高的优秀人员，提高公务员队伍的整体素质，也有利于全社会对教育的重视；（）强调年资，为公务员的升迁提供了经常性的机会和希望，有利于公务员队伍的稳定；（）官职相对分离使公务员的职位调动不影响其地位和待遇，使公务员具有安全感。5、品位分类的缺点分类不系统，不利于严格的科学管理。轻视专业人才，不利于行政业务的专业化发展，影响工作的效率。由于强调教育资历，限制了学历虽低但能力较强的人晋升的机会。强调年资，使那些工作不积极的人也有晋升的机会，容易形成吃大锅饭的现象。以官阶定待遇，无法实施按劳分配与同工同酬的原则。二、人事行政的职位分类制度二、人事行政的职位分类制度1职位分类的涵义及其产生与发展职位分类的涵义及其产生与发展职位分类是英文 中译名。顾名思义，职位分类就是按职位进行分类。所谓职位，是指公务员担任的职务和责任。把公务员的职位按照工作性质、业务内容、简繁难易、责任轻重以及所需资格条件等，区分为若干规范化的种类，以此作为公务员管理的依据，这就是职位分类。职位分类是适应现代社会发展的需要，首先在美国的公务员管理体系中兴起的一种科学的人事管理方法和手段。职位分类的概念体系职位分类的概念体系大致包括以下内容：职系：根据工作的业务性质，把业务性质相同的所有职位划分为一个职系。如办事员职系、机械工程师职系等。职组：工作性质相近的若干职系集合而成为职组。如办事员职系、速记员职系和打字员职系集合到一起构成文书职组。职类：又叫职门。由工作性质大致相近的若干职组构成一个职类。它是职位分类中最粗略的单位。如行政执行职类、专业技术职类。职位分类的概念体系职级：在工作性质相同的基础上，也就是在同一职系中按照工作责任大小、业务的繁简难易程度和所需资格条件等，把职位划分为不同的职级。职等：把不同的职系中工作难易程度和责任大小相同的职位划分归类为同一等级，这些等就是职等。3、职位分类的程序（）职位调查。（）职系区分。（）职位评价。（）编制职级规范。（）职位归类。4职位分类制的特点（）规范化的系统分类。（）职等与官等合一。职位分类的这两个特点与品位分类的相应特点恰好形成强烈的反差。这种特征与首先采用职位分类的美国的文化社会背景是分不开的。美国文化虽然从起源上说是欧洲文化的一个海外分支，但这个分支在新大陆结出了移民文化特有的果实。欧洲大陆的封建传统在迁徙的旅途中为海水淡化了，代之而起的是历史大变动过程中广为人们接受的平等观念，这就为职等取代官等奠定了文化基础。5、职位分类的优点（）职位分类制建立了规范化的人事管理系统。（）职位分类为考核工作提供了客观的标准。（）职位分类有利于贯彻专业化原则。（）职位分类有利于针对性地进行培训。（）职位分类有助于合理定编人员，完善机构建设。（）职等与官等合一，使职务、责任与报酬挂起钩来，体现了按劳分配原则。6、职位分类的缺点职位分类是一个浩大而繁锁的工程，操作起来成本高。职位分类强调专才原则，不利于人的全面发展。三、职位分类制与品位分类制比较职位分类以“事”为中心；职位分类中公务员的等级与职位相统一；职位分类中工资差别与职位工作的难度、责任大小和资格深浅成正比，同工同酬；职位分类制度注重专才的作用，利于专才成长，实行专才专用原则；职位分类制程序比较复杂，技术性要求较高；职位分类制有规范性的职位说明，易于科学管理，但缺乏灵活性；品位分类以“人”为中心；在品位分类中公务员的等级与职位相分离；品位