行政事业单位内部控制规范讲座课件

行政事业单位行政事业单位内部控制规范讲座内部控制规范讲座 1 1、20122012年年1111月月2929日，财政部以财会日，财政部以财会201221201221号文件正式印发号文件正式印发行政行政事业单位内部控制规范（试行）事业单位内部控制规范（试行），自，自20142014年年1 1月月1 1日起施行。日起施行。2 2、20132013年年1 1月月2121日，财政部在关于印发会计司日，财政部在关于印发会计司20132013年工作要点的通年工作要点的通知（财办会知（财办会2012013 3 3 3号文件）中，把贯彻实施号文件）中，把贯彻实施行政事业单位内部控行政事业单位内部控制规范制规范列为列为20132013年工作要点。年工作要点。3 3、2012013 3年年7 7月月1919日，财政部召开了贯彻实施日，财政部召开了贯彻实施行政事业单位内部控制行政事业单位内部控制规范规范视频会议，对实施工作进行全面动员部署。视频会议，对实施工作进行全面动员部署。4 4、2012013 3年年9 9月月10-1110-11日，财政部举办了全国贯彻实施日，财政部举办了全国贯彻实施行政事业单位行政事业单位内部控制规范内部控制规范师资培训班，并提出了一些具体要求。培训的内容，重师资培训班，并提出了一些具体要求。培训的内容，重点逐条解读点逐条解读行政事业单位内部控制规范行政事业单位内部控制规范规定。规定。行政事业单位内控规范基本框架图行政事业单位内控规范基本框架图行政事业单位内部控制规范6章65条第一章总 则1-77条第二章风险评风险评估和控估和控制方法制方法8-125条条第三章单位层单位层面内部面内部控制控制13-186条条第四章业务层业务层面内部面内部控制控制19-5931条条第五章评价与监督60-645条第六章附则651条行政事业单位内部控制规范行政事业单位内部控制规范第一章第一章 总则总则 1-7条条 回答了回答了10个问题个问题 一、为什么要制定单位内控规范一、为什么要制定单位内控规范 二、依据什么制定单位内控规范二、依据什么制定单位内控规范 三、谁应当执行单位内控规范三、谁应当执行单位内控规范 四、如何制定出台单位内控规范四、如何制定出台单位内控规范 五、什么是单位内部控制五、什么是单位内部控制 六、单位内部控制的目标有哪些六、单位内部控制的目标有哪些 七、建立和实施单位内部控制应遵循的原则七、建立和实施单位内部控制应遵循的原则 八、单位负责人在单位内部控制中的职责八、单位负责人在单位内部控制中的职责 九、单位应当如何开展内部控制工作九、单位应当如何开展内部控制工作 十、如何实施单位内部控制规范十、如何实施单位内部控制规范 第一条第一条 为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据中华人民共和国会计法、中华人民共和国预中华人民共和国会计法、中华人民共和国预算法等法律法规和相关规定，制定本规范。算法等法律法规和相关规定，制定本规范。一、为什么要制定单位内控规范一、为什么要制定单位内控规范 制定内控规范的六条基本要求制定内控规范的六条基本要求 （一）建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求（一）建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求 习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，和监督，把权力关进制度的笼子里把权力关进制度的笼子里，形成，形成不敢腐不敢腐的的惩戒机制，惩戒机制，不能腐不能腐的防范机制，的防范机制，不易腐不易腐的保障机制。的保障机制。李克强总理指出，李克强总理指出，要用制度管权、管人、管钱要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上给权力涂上“防腐剂防腐剂”、戴上、戴上“紧箍咒紧箍咒”，真正形，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。成不能贪、不敢贪的反腐机制。财政资金、公共资财政资金、公共资产都是纳税人的钱产都是纳税人的钱，管好用好也是预防腐败的重要，管好用好也是预防腐败的重要方面。从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到方面。从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子制度笼子的作用。（葛兰素事件、乌龙指事件）的作用。（葛兰素事件、乌龙指事件）（二）适应分类推进事业单位改革的要求（二）适应分类推进事业单位改革的要求 20112011年年3 3月印发的月印发的中共中央国务院关于分中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见类推进事业单位改革的指导意见（中发（中发2011520115号）提出：按照号）提出：按照政事分开、事企分开政事分开、事企分开和管办分离和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革深化体制机制改革为核心，总体设计、稳步推进。为核心，总体设计、稳步推进。1 1、创新管理体制、创新管理体制 政府与事业单位的关系政府与事业单位的关系 管办分离管办分离，进一步落实事业单位法人自主权，进一步落实事业单位法人自主权2 2、创新法人治理机构、创新法人治理机构 面向社会提供公益服务的事业面向社会提供公益服务的事业单位，要探索建立单位，要探索建立 理事会理事会 董事会董事会 管委会管委会等多种等多种形式的治理结构，健全形式的治理结构，健全决策、执行和监督决策、执行和监督机制，提机制，提高运行效率，确保公益目标实现。高运行效率，确保公益目标实现。3 3、创新监督机制、创新监督机制 要建立健全绩效考评、信息披露、要建立健全绩效考评、信息披露、社会公示和听证等各项制度，加强审计和舆论监督。社会公示和听证等各项制度，加强审计和舆论监督。（三）适应财政规范化科学化信息化管理的要求（三）适应财政规范化科学化信息化管理的要求 管理工作事关大局，基础工作关乎成效管理工作事关大局，基础工作关乎成效。在财。在财政管理上要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流政管理上要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点，加强监督，下大力气提高内部管理程、控制节点，加强监督，下大力气提高内部管理和控制的有效性，推进财政管理科学化、规范化和和控制的有效性，推进财政管理科学化、规范化和信息化。信息化。财政部门负责国家预算资金的管理，必须财政部门负责国家预算资金的管理，必须要重视内控建设要重视内控建设。建立内部控制，就是为保障单位。建立内部控制，就是为保障单位业务稳健高效运行，确保财务记录、财务报告信息业务稳健高效运行，确保财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。和其他管理信息的及时、可靠、完整。（四）国务院治理（四）国务院治理“小金库小金库”和打击和打击“假发票假发票”要求要求 20122012年年1 1月月1717日，中央治理日，中央治理“小金库小金库”工作领导工作领导小组在北京举行了新闻发布会，通报小组在北京举行了新闻发布会，通报3 3年来全国开展年来全国开展“小金库小金库”专项治理工作的情况：专项治理工作的情况：2009-20112009-2011三年来三年来共查处了共查处了“小金库小金库”60 72260 722个，涉及金额个，涉及金额315.86315.86亿亿元，已纠正违规资金元，已纠正违规资金235.23235.23亿元，其余违规资金正亿元，其余违规资金正在纠正之中，在纠正之中，10 42910 429人被追究责任。人被追究责任。20102010年国务院开展打击年国务院开展打击“假发票假发票 ”专项活动专项活动,9,9个部门抽查发现假发票个部门抽查发现假发票2936229362张。张。（五）我国内部控制标准体系建设的要求（五）我国内部控制标准体系建设的要求 内部牵制内部牵制内部会计控制内部会计控制内部控制的发展过程。内部控制的发展过程。企业内部控制规范企业内部控制规范+行政事业单位内部控制规范行政事业单位内部控制规范 从从20012001年以来，证监会、中国人民银行、财政部、中注年以来，证监会、中国人民银行、财政部、中注协、银监会、上交所、深交所、国资委先后制定发布了行业协、银监会、上交所、深交所、国资委先后制定发布了行业内部控制指引内部控制指引 。2008 2008年年-5-22-5-22，财政部、证监会、审计署、保监会、银监，财政部、证监会、审计署、保监会、银监会五部委发布会五部委发布 2010 2010年年-4-26-4-26，财政部、证监会、审计署、保监会、银监，财政部、证监会、审计署、保监会、银监会五部委发布会五部委发布 ，包括，包括1818项应用指引、项应用指引、评价指引、审计指引评价指引、审计指引（六）（六）提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设的要求政风险防控机制建设的要求 内部控制在内部控制在方向、思路、内容、方法方向、思路、内容、方法上与中纪委上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设是基本一致的。积极推动的廉政风险防控机制建设是基本一致的。内部控制实际上是内部控制实际上是廉政风险防控的组成部分廉政风险防控的组成部分，是从，是从单位内部经济活动风险管控这一角度出发落实廉政单位内部经济活动风险管控这一角度出发落实廉政风险防控的要求。风险防控的要求。我国行政事业单位内控现状的我国行政事业单位内控现状的6 6个个“不不”1 1、内控基础不牢、内控基础不牢2 2、内控认识不足、内控认识不足3 3、内控信息化不高、内控信息化不高4 4、内控信息公开不够、内控信息公开不够5 5、内控风险意识不强、内控风险意识不强6 6、内控人才不多、内控人才不多 二、依据什么制定单位内控规范二、依据什么制定单位内控规范 （一）中华人民共和国会计法（一）中华人民共和国会计法 第四条规定：第四条规定：“单位负责人单位负责人对本单位的会计对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第八条规定：第八条规定：“国家实行统一的会计制度。国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度由国家统一的会计制度由国务院财政部门国务院财政部门根据根据本法制定并公布。本法制定并公布。”第二十七条规定：第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（一）记账人员与经济业务事项和会合下列要求：（一）记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并责权限应当明确，并相互分离、相互制约相互分离、相互制约；（二）；（二）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约相互监督、相互制约程程序应当明确；（三）财产清查的范围、期限和组织序应当明确；（三）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（四）对会计资料定期进行程序应当明确；（四）对会计资料定期进行内部审内部审计计的办法和程序应当明确。的办法和程序应当明确。”（二）中华人民共和国预算法（二）中华人民共和国预算法 1 1、单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团、单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的体和其他单位的收支预算收支预算。2 2、对预算的、对预算的编制、执行和决算编制、执行和决算的过程进行了规定，的过程进行了规定，预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施，预算的执行过程也受布并组织实施，预算的执行过程也受法律的严格制法律的严格制约约，非经法定程序，任何人无权改变预算规定的各，非经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，这就使各单位的财务行为通过项收支指标，这就使各单位的财务行为通过预算的预算的法制化管理被置于监督之下法制化管理被置于监督之下。三、谁应当执行单位内控规范三、谁应当执行单位内控规范第二条第二条 本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。明确了适用主体，是行政事业单位明确了适用主体，是行政事业单位各级管理部门和全体各级管理部门和全体人员人员；控制客体，是；控制客体，是经济活动经济活动。）。）这这9 9个方面，具有共同特点，产品的公共性、资金来源个方面，具有共同特点，产品的公共性、资金来源的单一性、资金使用的无偿性、预算编制执行的严肃性、业的单一性、资金使用的无偿性、预算编制执行的严肃性、业务活动的非营利性。务活动的非营利性。四、如何制定出台单位内控规范四、如何制定出台单位内控规范 概括为三年四个阶段概括为三年四个阶段 （一）工作可分为四个阶段一）工作可分为四个阶段 第一阶段第一阶段:启动和广泛调研阶段（启动和广泛调研阶段（2010-20112010-2011年年1010月）月）1 1、根据国务院打击发票违法犯罪工作的部署，、根据国务院打击发票违法犯罪工作的部署，20102010年启动了此项工作。年启动了此项工作。2 2、20112011年初形成讨论稿，向部内相关司局征求意见年初形成讨论稿，向部内相关司局征求意见 3 3、深入基层实地调研，深入基层实地调研，在在东中西部东中西部1010多多个省个省近百家近百家调研调研行政事业单位内部控制情况行政事业单位内部控制情况，征集征集500500多多条意见。条意见。第二阶段：社会公开征求意见阶段（第二阶段：社会公开征求意见阶段（20112011年年1111月月1010日日-2011-2011年年1212月月3131日）日）4 4、20112011年年1111月形成征求意见稿，在全国范围月形成征求意见稿，在全国范围内公开征求意见。财会便内公开征求意见。财会便201168201168号号 有很多很好的意见，都是支持财政部的有很多很好的意见，都是支持财政部的 第三阶段：课题研究阶段第三阶段：课题研究阶段 5 5、20122012年年1 1月月-9-9月，以财政部课题立项研究月，以财政部课题立项研究 深圳、北京等深圳、北京等6 6个省市参加了课题研究个省市参加了课题研究第四阶段：专家论证阶段第四阶段：专家论证阶段 6 6、20122012年年1010月，召开了专家论证会月，召开了专家论证会 认为征求意见稿理论太强，概念太多认为征求意见稿理论太强，概念太多，修改修改 修改后由修改后由1111章章6363条条 6 6章章6565条条第五阶段：会签发布阶段第五阶段：会签发布阶段 7 7、20122012年年1111月，会签财政部内月，会签财政部内1010个司局，最终以财个司局，最终以财会会201221201221号正式印发号正式印发行政事业单位内部控制规范行政事业单位内部控制规范（试行）（试行），要求要求自自20142014年年1 1月月1 1日起施行日起施行（二）制定行政事业单位内控规范要处理好四个关系（二）制定行政事业单位内控规范要处理好四个关系 一是，单位内控规范与企业内控规范的关系一是，单位内控规范与企业内控规范的关系1 1、存在的目的不同、存在的目的不同：企业以营利为目的，行政事业单：企业以营利为目的，行政事业单位以提供公开服务为宗旨位以提供公开服务为宗旨2 2、资源配置的方式不同、资源配置的方式不同：企业以市场配置资源，行政：企业以市场配置资源，行政事业单位以非市场配置资源事业单位以非市场配置资源3、预算的功能不同预算的功能不同：企业将预算作为内部财务管理的：企业将预算作为内部财务管理的工具，行政事业单位以预算作为法定依据工具，行政事业单位以预算作为法定依据4 4、产权的关系不同、产权的关系不同：企业产权清晰，自主经营，行政：企业产权清晰，自主经营，行政事业单位产权不明晰，职责法定事业单位产权不明晰，职责法定5 5、法律的约束不同、法律的约束不同：企业内部权力行使不受法律的约：企业内部权力行使不受法律的约束，行政事业单位内部权力受法律约束束，行政事业单位内部权力受法律约束 合规型内控与风险型内控合规型内控与风险型内控6 6、绩效的评价不同、绩效的评价不同：企业效率型内控，行政事业单位：企业效率型内控，行政事业单位效能型内控效能型内控7 7、承受范围不同、承受范围不同：企业在可承受范围内，行政事业单：企业在可承受范围内，行政事业单位在可承诺范围内位在可承诺范围内二是，单位内控规范与各项财务规章制度的关系二是，单位内控规范与各项财务规章制度的关系 内控建设不是另起炉灶，不是推倒重来，而是穿针引线、穿内控建设不是另起炉灶，不是推倒重来，而是穿针引线、穿衣戴帽，是对原有的各项管理制度的梳理，使其规则化、程衣戴帽，是对原有的各项管理制度的梳理，使其规则化、程序化、系统化、信息化。序化、系统化、信息化。我们原来也有很多制度，都成了传我们原来也有很多制度，都成了传阅的内容，没有成为执行的内容，没有人监督执行，也没有阅的内容，没有成为执行的内容，没有人监督执行，也没有人主动执行。那么，内控就是一把打开人主动执行。那么，内控就是一把打开“黑匣子黑匣子”的钥匙的钥匙三是，单位内控规范与廉政风险防控机制建设的关系三是，单位内控规范与廉政风险防控机制建设的关系 内部控制在方向、思路、内容、方法上与廉政风险防控机制内部控制在方向、思路、内容、方法上与廉政风险防控机制建设是基本一致的。建设是基本一致的。四是，国内规定与国际惯例接轨的关系四是，国内规定与国际惯例接轨的关系（三）行政事业单位内控规范的组织架构（三）行政事业单位内控规范的组织架构单位内控规范（试行）内部控制基本原理内部控制实际应用总则风险评估和控制方法单位层面内部控制业务层面内部控制评价与监督组织、机构人员、财务信息、信息技术预算业务收支业务政采业务资产管理建设项目合同管理内部监督外部监督n五、什么是单位内部控制五、什么是单位内部控制（定义定义）第三条第三条 本规范所称内部控制，是指本规范所称内部控制，是指单位单位为实现为实现控制目标，通过控制目标，通过制定制度制定制度、实施措施实施措施和和执行程序执行程序，对对经济活动风险经济活动风险进行防范和管控。进行防范和管控。n 内部控制是现代管理理论的重要组成部分，是内部控制是现代管理理论的重要组成部分，是在实践中逐步产生、发展和完善起来的。它是一种在实践中逐步产生、发展和完善起来的。它是一种强调强调以预防为主以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序防止错误和舞弊的发生，来提高管理的制度和程序防止错误和舞弊的发生，来提高管理的效果及效率。效果及效率。n n 我国历史上企业的内部控制我国历史上企业的内部控制 “细天斟宝通细天斟宝通”谨防假票冒取，勿忘细视书章。谨防假票冒取，勿忘细视书章。堪笑世情薄，天道最公平。堪笑世情薄，天道最公平。昧以图自利，阴谋害他人。昧以图自利，阴谋害他人。善恶总有报，报头比分明。善恶总有报，报头比分明。生客多察看，斟酌而后行。生客多察看，斟酌而后行。赵氏连城璧，由来天下传。赵氏连城璧，由来天下传。国宝流通国宝流通明清晋商明清晋商日升昌票号的内部控制日升昌票号的内部控制密押密押 谨防假票冒取，勿忘细视书章。谨防假票冒取，勿忘细视书章。1212个月个月 堪笑世情薄，天道最公平。堪笑世情薄，天道最公平。昧以图自利，阴谋害他人。昧以图自利，阴谋害他人。善恶总有报，报头比分明。善恶总有报，报头比分明。农历农历3030天天 生客多察看，斟酌而后行。生客多察看，斟酌而后行。1010个数字个数字 赵氏连城璧，由来天下传。赵氏连城璧，由来天下传。1010个数字个数字 国宝流通。国宝流通。万千百两万千百两特点：特点：1 1、制衡性、制衡性 相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念。相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念。所谓所谓制衡制衡，就是在单位的，就是在单位的岗位设置、权责分配、业岗位设置、权责分配、业务流程务流程等方面形成的等方面形成的相互制约、相互监督相互制约、相互监督的机制设的机制设计。计。内部控制的内部控制的基本假设基本假设是：两个人有意识地犯同是：两个人有意识地犯同样错误的概率，要远少于一个人；两个人有意识的样错误的概率，要远少于一个人；两个人有意识的合伙舞弊的可能性，要远少于一个人。合伙舞弊的可能性，要远少于一个人。制衡机制：制衡机制：一是一是建立议事决策机制，防范资源配置的建立议事决策机制，防范资源配置的“一言堂一言堂”、“一枝笔一枝笔”；二是二是规定不相容岗位相规定不相容岗位相互分离、内部授权审批和强化评价与监督，防止贪互分离、内部授权审批和强化评价与监督，防止贪污、挪用国有资产现象产生；污、挪用国有资产现象产生；三是三是建立预决算、政建立预决算、政府采购、资产管理等部门和岗位间的沟通协调机制，府采购、资产管理等部门和岗位间的沟通协调机制，形成管控合力，确保资产的合理配置和有效使用；形成管控合力，确保资产的合理配置和有效使用；四是四是建立关键岗位工作人员的培训、教育、评价和建立关键岗位工作人员的培训、教育、评价和轮岗等机制，牢固树立风险防范意识和拒腐防变的轮岗等机制，牢固树立风险防范意识和拒腐防变的思想道德底线，自觉依法按照法定权限和程序员来思想道德底线，自觉依法按照法定权限和程序员来履行职责、维护公共利益。履行职责、维护公共利益。2 2、流程化流程化 内部控制是将所有的业务活动按流程进行内部控制是将所有的业务活动按流程进行风险分析，并按风险点制定管控措施。将分风险分析，并按风险点制定管控措施。将分散的管理制度散的管理制度有机地有机地连接起来，就象生产线连接起来，就象生产线一样。一样。n 内部控制实质是由一系列的政策和程序组成，既内部控制实质是由一系列的政策和程序组成，既组织规划、管理办法、作业程序。组织规划、管理办法、作业程序。六、单位内部控制的目标有哪些六、单位内部控制的目标有哪些 第四条第四条 单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。（一）（一）合理保证合理保证单位经济活动合法合规单位经济活动合法合规 （二）（二）合理保证合理保证资产安全和使用有效资产安全和使用有效 （三）（三）合理保证合理保证财务信息真实完整财务信息真实完整 （四）有效防范舞弊和预防腐败（四）有效防范舞弊和预防腐败 （五）提高公共服务的效率和效果（五）提高公共服务的效率和效果（一）合理保证单位经济活动合法合规（一）合理保证单位经济活动合法合规 行政事业单位的经济活动合法合规是单位有效履行政事业单位的经济活动合法合规是单位有效履行职能的前提，所以，合理保证单位经济活动合法行职能的前提，所以，合理保证单位经济活动合法合规是行政事业单位内部控制合规是行政事业单位内部控制最基本的目标最基本的目标。通过制定制度、实施措施和执行程序，合理保证通过制定制度、实施措施和执行程序，合理保证行政事业单位的经济活动在行政事业单位的经济活动在法律法规法律法规允许的范围内允许的范围内进行，符合有关预算管理、财政国库管理、资产管进行，符合有关预算管理、财政国库管理、资产管理、建设项目管理、会计管理等方面的法律法规和理、建设项目管理、会计管理等方面的法律法规和相关规定，避免违法违规行为的发生。相关规定，避免违法违规行为的发生。n1、关于预算业务控制的法律法规、关于预算业务控制的法律法规预算法预算法预算法实施预算法实施条例条例行政单位财务规则行政单位财务规则事业单位财务规则事业单位财务规则；n2、关于收支业务控制的法律法规、关于收支业务控制的法律法规预算法实施条例预算法实施条例行行政单位财务规则政单位财务规则事业单位财务规则事业单位财务规则 事业单位会计准事业单位会计准则则；n3、关于政府采购业务控制的法律法规、关于政府采购业务控制的法律法规政府采购法政府采购法招招投标管理办法投标管理办法40多个规章制度；多个规章制度；n4、关于国有资产业务控制的法律法规、关于国有资产业务控制的法律法规行政事业单位国有行政事业单位国有资产贯彻暂行办法资产贯彻暂行办法 行政单位财务规则行政单位财务规则事业单位财务事业单位财务规则规则；n5、关于建设项目控制方面的法律法规、关于建设项目控制方面的法律法规中华人民共和国招中华人民共和国招标投标法标投标法n6、关于合同控制方面的法律法规、关于合同控制方面的法律法规中华人民共和国合同法中华人民共和国合同法n7、关于监督和评价方面的法律法规、关于监督和评价方面的法律法规财政部门监督办法财政部门监督办法审计法审计法行政单位财务规则行政单位财务规则事业单位财务规则事业单位财务规则；（二）合理保证资产安全和使用有效（二）合理保证资产安全和使用有效 国家对行政事业单位资产的管理，坚持国家对行政事业单位资产的管理，坚持所有权和所有权和使用权相分离使用权相分离的原则，实行的原则，实行国家统一所有，政府分国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制级监管，单位占有、使用的管理体制。资产是行政。资产是行政事业单位正常运转的物质基础和财力保障，资产不事业单位正常运转的物质基础和财力保障，资产不安全、使用效率低下都将对行政事业单位各项工作安全、使用效率低下都将对行政事业单位各项工作的正常开展产生不利影响。所以，合理保证的正常开展产生不利影响。所以，合理保证单位资单位资产安全和使用有效产安全和使用有效是内部控制的是内部控制的重要目标。重要目标。（三）合理保证财务信息真实完整（三）合理保证财务信息真实完整 按照国家规定编制和提供真实完整的财务信息是按照国家规定编制和提供真实完整的财务信息是行政事业单位的行政事业单位的法定义务法定义务，是提升内部管理水平的，是提升内部管理水平的有效手段有效手段。所以，合理保证单位财务信息真实完整。所以，合理保证单位财务信息真实完整也是内部控制的也是内部控制的重要目标重要目标。行政事业单位应当按照。行政事业单位应当按照单位内控规范单位内控规范的要求加强会计核算和预算、决的要求加强会计核算和预算、决算管理，确保财务信息真实完整，并且强化财务信算管理，确保财务信息真实完整，并且强化财务信息分析和结果运用，为外部监管和内部管理提供信息分析和结果运用，为外部监管和内部管理提供信息支持。息支持。（四）有效防范舞弊和预防腐败（四）有效防范舞弊和预防腐败 腐败和舞弊的根源就在于腐败和舞弊的根源就在于对权力缺乏有效的制对权力缺乏有效的制约和监督约和监督。建立反腐败、反舞弊的长效机制，必须。建立反腐败、反舞弊的长效机制，必须将将事后惩治事后惩治与与事前预防事前预防相结合。内部控制的核心就相结合。内部控制的核心就在于在于制衡制衡。科学运用内部控制的原理和防范，将制。科学运用内部控制的原理和防范，将制衡机制嵌入到单位内部管理制度建设之中，强化内衡机制嵌入到单位内部管理制度建设之中，强化内部监督，通过建立和实施严密的内部控制，起到部监督，通过建立和实施严密的内部控制，起到“关口前移关口前移”的效果，实现有效防范舞弊和预防腐败的效果，实现有效防范舞弊和预防腐败的目标。的目标。（五）提高公共服务的效率和效果（五）提高公共服务的效率和效果 提高公共服务的提高公共服务的效率和效果效率和效果是行政事业单位业务活动的是行政事业单位业务活动的总体目标，同时也是行政事业单位内部控制的总体目标，同时也是行政事业单位内部控制的最高目标。最高目标。这一目标是以前四项目标为基础的这一目标是以前四项目标为基础的。通过建立和实施内部。通过建立和实施内部控制，加强对单位经济活动的风险防范与管控，切实合理保控制，加强对单位经济活动的风险防范与管控，切实合理保证经济活动的合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真证经济活动的合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，并有效防反舞弊和预防腐败，就能够为行政事业单实完整，并有效防反舞弊和预防腐败，就能够为行政事业单位有效履行职能夯实物质基础，实现提高公共服务的效率和位有效履行职能夯实物质基础，实现提高公共服务的效率和效果的目标效果的目标七、建立和实施单位内部控制应遵循的原则，五原则七、建立和实施单位内部控制应遵循的原则，五原则第五条第五条 单位建立与实施内部控制，应当遵循下列原则单位建立与实施内部控制，应当遵循下列原则（一）全面性原则。（一）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。面控制。“三个全面三个全面”1 1、范围上：全面，六项业务全面控制、范围上：全面，六项业务全面控制2 2、流程上：全过程，、流程上：全过程，决策、执行和监督决策、执行和监督3 3、人员上：全员，三定方案，职能、岗位、人员、人员上：全员，三定方案，职能、岗位、人员 （二）重要性原则。（二）重要性原则。在全面控制的基础上，内在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位部控制应当关注单位重要重要经济活动和经济活经济活动和经济活动的动的重大重大风险。风险。“两个重两个重”1、重要经济活动 2、经济活动的重大风险 单位应当在全面的基础上突出重点，确保内部控制的建设不存在重大缺陷。（三）制衡性原则。（三）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互相互制约和相互监督。监督。“两个相互两个相互”相互制衡是内控的核心理念。主要包括行政事业单位相互制衡是内控的核心理念。主要包括行政事业单位治理结构、机构设置、权责分配、业务流程的制衡。治理结构、机构设置、权责分配、业务流程的制衡。通过将通过将制衡机制制衡机制嵌入到单位的内部管理制度之中，使嵌入到单位的内部管理制度之中，使内部管理制度更具针对性和可操作性，有利于堵塞漏内部管理制度更具针对性和可操作性，有利于堵塞漏洞、消除隐患，真正发挥出洞、消除隐患，真正发挥出制度制度“管权、管事、管人管权、管事、管人”的作用。的作用。（四）适应性原则。（四）适应性原则。内部控制应当内部控制应当符合国家有关规定符合国家有关规定和单位的实际情况和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完不断修订和完善。善。“两个符合两个符合”1 1、个性化：内部控制应当与、个性化：内部控制应当与单位性质、业务范围、经单位性质、业务范围、经济活动的特点、风险水平以及所处内外环境济活动的特点、风险水平以及所处内外环境等相适等相适应相匹配，才能取得理想的控制效果。应相匹配，才能取得理想的控制效果。2 2、动态化：内部控制的建立不是一劳永逸的，而是一、动态化：内部控制的建立不是一劳永逸的，而是一个不断完善的动态过程，每年都要随时调整完善。个不断完善的动态过程，每年都要随时调整完善。（五）信息化原则。（五）信息化原则。内控规范中明确规定，内控规范中明确规定，“单位应当充分运单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制用现代科学技术手段加强内部控制”。也就是说，要想实现单。也就是说，要想实现单位的业务管理与财务管理有机的结合，就必须以信息管理系统位的业务管理与财务管理有机的结合，就必须以信息管理系统为为基础基础，以信息化做支撑，将内部控制要求嵌入固化在信息管，以信息化做支撑，将内部控制要求嵌入固化在信息管理系统之中，实现对单位各项基础工作和经济活动控制的程序理系统之中，实现对单位各项基础工作和经济活动控制的程序化、自动化、实时化、常态化，尽量降低化、自动化、实时化、常态化，尽量降低“人控人控”因素影响，因素影响，达到内控标准对各项业务约束的达到内控标准对各项业务约束的“机控机控”自动实现，进而改变自动实现，进而改变单位各项经济活动分块管理、信息分割、信息单位各项经济活动分块管理、信息分割、信息“孤岛孤岛”局面局面 此外，还要考虑此外，还要考虑成本效益原则成本效益原则，要在保证有效性的前提下，要在保证有效性的前提下，权衡成本和效益的关系，争取以合理的成本实现有效的控制。权衡成本和效益的关系，争取以合理的成本实现有效的控制。八、单位负责人在单位内部控制中的职责八、单位负责人在单位内部控制中的职责 第六条第六条 单位负责人对本单位内部控制的建立单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。健全和有效实施负责。（一）行政事业单位的负责人（一）行政事业单位的负责人 会计法会计法第四条规定：第四条规定：“单位负责人对本单位的会单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第五十条规定：第五十条规定：“单位负责人，是指单位法定代表单位负责人，是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。要负责人。”，“一把手一把手”。（二）单位负责人在内部控制中应当发挥的作用（二）单位负责人在内部控制中应当发挥的作用 单位负责人在单位负责人在内部控制体系的建立、体系的运内部控制体系的建立、体系的运行和监督管理三个方面行和监督管理三个方面应当发挥领导作用、承担总应当发挥领导作用、承担总责任，责任，但是并不意味着要求单位责任人做到亲力亲为，但是并不意味着要求单位责任人做到亲力亲为，而是可以通过建立工作机制和内部授权等不同方式而是可以通过建立工作机制和内部授权等不同方式具体由其他工作人员去落实。也就是说，有些事情具体由其他工作人员去落实。也就是说，有些事情必须一把手亲自抓，有些可内部授权办理必须一把手亲自抓，有些可内部授权办理（三）其他工作人员在内部控制中应当发挥的作用（三）其他工作人员在内部控制中应当发挥的作用 内部控制进入到具体的建立和实施阶段后，单内部控制进入到具体的建立和实施阶段后，单位其他工作人员应当承担相应的责任，发挥应有的位其他工作人员应当承担相应的责任，发挥应有的作用：作用：单位成员，要遵照单位内部控制的各项制度和单位成员，要遵照单位内部控制的各项制度和程序严格执行内部控制要求，发挥各自的作用，程序严格执行内部控制要求，发挥各自的作用，形形成全员参与的内部控制机制。成全员参与的内部控制机制。九、单位应当如何开展内部控制工作九、单位应当如何开展内部控制工作 第七条第七条 单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括梳理的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。具体工作包括具体工作包括以下以下七个步骤七个步骤：（一）梳理单位各类经济活动的业务流程（一）梳理单位各类经济活动的业务流程 根据单位根据单位“三定三定”规定，通过组织相关人员包括规定，通过组织相关人员包括邀请外部专家对单位的预算业务、收支业务、政府邀请外部专家对单位的预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理等采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理等构成经济活动的构成经济活动的各项业务各项业务进行调研和访谈，既包括进行调研和访谈，既包括业务层面的组织机构设置，还包括业务层面本身的业务层面的组织机构设置，还包括业务层面本身的各项业务流程，对各项业务特点进行总结和归纳，各项业务流程，对各项业务特点进行总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和内容明确各项业务的目标、范围和内容。（二）明确业务环节（二）明确业务环节 按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各个按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各个业务中的业务中的决策机制、执行机制和监督机制决策机制、执行机制和监督机制融入到业融入到业务流程中的每个业务环节，细化业务流程中各个环务流程中的每个业务环节，细化业务流程中各个环节的节的部门和岗位部门和岗位设置，明确其职责范围和分工。设置，明确其职责范围和分工。比如，预算业务按照预算的时间顺序和逻辑关比如，预算业务按照预算的时间顺序和逻辑关系可以分为预算编审、预算批复、预算执行、决算系可以分为预算编审、预算批复、预算执行、决算与绩效考评等主要业务环节，并在各个业务环节中与绩效考评等主要业务环节，并在各个业务环节中确定预算业务管理决策机构、预算业务管理工作机确定预算业务管理决策机构、预算业务管理工作机构和预算业务管理执行机构的工作机制。构和预算业务管理执行机构的工作机制。（三）系统分析经济活动风险（三）系统分析经济活动风险 风险分析要从各个业务所面临的风险分析要从各个业务所面临的内部、外部环内部、外部环境境入手，讨论环境对单位内部控制的入手，讨论环境对单位内部控制的负面作用负面作用，运，运用多种手段进行风险的用多种手段进行风险的定性和定量定性和定量的评估。的评估。比如，预算编审中的风险将直接影响到预算批比如，预算编审中的风险将直接影响到预算批复、预算执行、决算和考评等环节，预算业务的风复、预算执行、决算和考评等环节，预算业务的风险将直接导致收支业务、政府采购等业务失去基础险将直接导致收支业务、政府采购等业务失去基础和依据。和依据。n行政事业单位识别内部风险应该关注以下因素：n1.单位领导及高级管理人员的职业操守、员工专业胜任能力等人力资源因素。n2.组织机构、业务活动方式、资产管理、业务流程等管理因素。n3.研究开发、技术投入、信息技术运用等自主创新因素。n4.财务状况、业务成果、现金流量等财务因素。n5.营运安全、员工健康、环境保护等安全环保因素。n6.其他有关内部风险因素。n行政事业单位识别外部因素变化带来的风险，管理者应重视以下外部因素：n1.经济形势、财政管理体制、行业政策、政治环境、市场竞争、资金供给等经济因素。n2.法律法规、监管要求等法律因素。n3.安全稳定、文化传统、社会信用、教育水平、消费者行为等社会因素。n4.科学技术进步、装备改进等科学技术因素。n5.自然灾害、环境状况等自然环境因素。n6.其他有关外部风险因素。（四）确定风险点（四）确定风险点 确定风险点要依据确定风险点要依据业务流程业务流程梳理，对梳理，对机构设置和机构设置和岗位设置岗位设置进行具体分析，从业务环节角度评估特定进行具体分析，从业务环节角度评估特定风险，找出可能造成风险，找出可能造成单位经济利益流出的单位经济利益流出的风险点。风险点。比如，在预算编审环节，预算金额不准确的风比如，在预算编审环节，预算金额不准确的风险不但来自于各个预算单位的上报数额，也来自预险不但来自于各个预算单位的上报数额，也来自预算管理部门对各个预算单位上报金额的统计和汇总，算管理部门对各个预算单位上报金额的统计和汇总，还取决于预算决策部门对预算金额的评审。因此，还取决于预算决策部门对预算金额的评审。因此，风险点实际上就是对于业务环节来说更为细化的风风险点实际上就是对于业务环节来说更为细化的风险分析。险分析。（五）选择风险应对策略（五）选择风险应对策略 风险应对策略就是对已经识别的风险进行风险应对策略就是对已经识别的风险进行定性定性分析、定量分析和进行风险排序分析、定量分析和进行风险排序，制定相应的应对，制定相应的应对措施和整体策略。措施和整体策略。风险应对策略主要包括风险应对策略主要包括风险规避风险规避、风险降低风险降低、风险分担风险分担和和风险承受风险承受四种。四种。（六）在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各（六）在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度项内部管理制度 各个单位应当根据自身实际情况，按照内部控制各个单位应当根据自身实际情况，按照内部控制的逻辑顺序，建立健全单位各项内部控制管理制度，的逻辑顺序，建立健全单位各项内部控制管理制度，对对单位内控规范单位内控规范要求的具体内容进行落实，并要求的具体内容进行落实，并针对单位的特定业务制定有针对性的管理制度针对单位的特定业务制定有针对性的管理制度（七）督促相关（七）督促相关工作人员工作人员认真执行。认真执行。在内部控制管理制度的执行过程中，单位要明在内部控制管理制度的执行过程中，单位要明确各个确各个部门部门、各个、各个岗位岗位和和相关工作人员相关工作人员的分工和责的分工和责任，设立相应部门和岗位对相关工作人员对内部控任，设立相应部门和岗位对相关工作人员对内部控制管理制度的执行结果进行监督和奖惩，形成完善制管理制度的执行结果进行监督和奖惩，形成完善的的内部控制执行机制内部控制执行机制。通过以上七个步骤，努力构建一套符合实际、通过以上七个步骤，努力构建一套符合实际、业务规范、控制合理、管理有效的内部控制体系。业务规范、控制合理、管理有效的内部控制体系。十、如何实施单位内部控制十、如何实施单位内部控制 （一）（一）“八个一八个一”要求。要求。1 1、作为一把手工程、作为一把手工程 2 2、制定一个实施方案、制定一个实施方案 3 3、成立一个协调机构、成立一个协调机构 4 4、召开一次动员大会、召开一次动员大会 5 5、进行一次调查摸底、进行一次调查摸底 6 6、开展一系列宣传、开展一系列宣传 7 7、组织一揽子培训、组织一揽子培训 8 8、建立一套内控手册、建立一套内控手册（二）以信息化为支撑（二）以信息化为支撑 内控规范中明确规定，内控规范中明确规定，“单位应当充分运用现代科学单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制技术手段加强内部控制”。也就是说，要想实现单位的业。也就是说，要想实现单位的业务管理与财务管理有机的结合，就必须以信息管理系统做务管理与财务管理有机的结合，就必须以信息管理系统做支撑，将内部控制要求嵌入固化在信息管理系统之中，实支撑，将内部控制要求嵌入固化在信息管理系统之中，实现对单位各项基础工作和经济活动控制的程序化、自动化、现对单位各项基础工作和经济活动控制的程序化、自动化、实时化、常态化，尽量降低实时化、常态化，尽量降低“人控人控”因素影响，达到内控因素影响，达到内控标准对各项业务约束的标准对各项业务约束的“机控机控”自动实现，进而改变单位自动实现，进而改变单位各项经济活动分块管理、信息分割、信息各项经济活动分块管理、信息分割、信息“孤岛孤岛”的局面。的局面。（三）内控实行好（三）内控实行好 1 1、单位领导重视，、单位领导重视，“一把手一把手”工程工程 2 2、组织机构和人员队伍比较健全，岗位职责、组织机构和人员队伍比较健全，岗位职责分明分明 3 3、制度建设比较完备，注重构建一系列相互、制度建设比较完备，注重构建一系列相互配合、相互支撑的制度体系配合、相互支撑的制度体系 4 4、主要通过信息化完成、主要通过信息化完成 （四）单位内控预期达到的效果（四）单位内控预期达到的效果 1 1、通过具体控制措施、通过具体控制措施 2 2、抓住主要问题，早发预警，以预防为主、抓住主要问题，早发预警，以预防为主 3 3、保护资产安全，保护干部安全，两个保护、保护资产安全，保护干部安全，两个保护 逐步建立逐步建立“权责明确、运行有效、执行有力、管权责明确、运行有效、执行有力、管理科学理科学”的内控体系。的内控体系。单位实施内控，对财务人员来说单位实施内控，对财务人员来说“一升一减一升一减”“提升财务工作地位，减轻财务工作责任提升财务工作地位，减轻财务工作责任”行政事业单位内部控制规范行政事业单位内部控制规范第二章第二章风险评估和控制方法风险评估和控制方法第八条到第十二条共第八条到第十二条共5条条 一、经济活动风险评估一、经济活动风险评估 二、单位内部控制的控制方法二、单位内部控制的控制方法 一、经济活动风险评估一、经济活动风险评估 （一）什么是风险（一）什么是风险 风险通常是指风险通常是指潜在事项潜在事项的发生对目标实现产生的影的发生对目标实现产生的影响。响。经济活动风险表现为经济活动的经济活动风险表现为经济活动的实际结果与内部控实际结果与内部控制目标制目标之间的差异程度。之间的差异程度。现阶段，我国行政事业单位经济活动的主要风险包括：现阶段，我国行政事业单位经济活动的主要风险包括：1 1、单位经济活动不合法或不合规的风险；、单位经济活动不合法或不合规的风险；2 2、国有资产流失、资源使用效益低下的风险；、国有资产流失、资源使用效益低下的风险；3 3、财务信息不真实、不完整的风险；、财务信息不真实、不完整的风险；4 4、发生舞弊或腐败现象的风险；、发生舞弊或腐败现象的风险；5 5、其他风险。、其他风险。造成经济活动风险的原因：造成经济活动风险的原因：1 1、内部管理制度不健全、内部管理制度不健全2 2、制衡机制缺失、制衡机制缺失3 3、关键岗位职责不清、关键岗位职责不清4 4、管理中存在其他漏洞或隐患。、管理中存在其他漏洞或隐患。（三）什么是风险评估（三）什么是风险评估 风险评估是风险评估是量化测评量化测评风险发生的可能程度及其造风险发生的可能程度及其造成的后果。成的后果。第八条第八条 单位应当建立经济活动风险定期评估机制，单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。对经济活动风险进行重估。（四）建立风险评估机制（四）建立风险评估机制 第九条第九条 单位开展经济活动风险评估应当成立单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，单位领导担任组长。经济风险评估工作小组，单位领导担任组长。经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。风险评估工作小组组长，具体由各单位根据实际自行确风险评估工作小组组长，具体由各单位根据实际自行确定，既可以由单位负责人担任组长，也可以由分管财务工作定，既可以由单位负责人担任组长，也可以由分管财务工作的领导担任组长。的领导担任组长。1 1、人员构成、人员构成（1 1）单位领导担任组长，负责全面统筹、协调）单位领导担任组长，负责全面统筹、协调各业务部门积极配合风险评估工作；各业务部门积极配合风险评估工作；（2 2）由内部控制职能部门或牵头部门的负责人）由内部控制职能部门或牵头部门的负责人担任副组长；一定确定一个牵头部门。担任副组长；一定确定一个牵头部门。（3 3）由财会、资产管理、采购、基本建设、内）由财会、资产管理、采购、基本建设、内部审计、纪检监察等部门或岗位抽调关键工作部审计、纪检监察等部门或岗位抽调关键工作人员或技术专家作为工作小组的成员人员或技术专家作为工作小组的成员 2 2、机构设置、机构设置 风险评估工作小组可以是跨部门的，也可风险评估工作小组可以是跨部门的，也可以设置在内部控制职能部门或者牵头部门内。以设置在内部控制职能部门或者牵头部门内。工作小组下还可以根据经济活动类型设置工作小组下还可以根据经济活动类型设置若干个风险测评小组，仔细梳理每一类经济活若干个风险测评小组，仔细梳理每一类经济活动的流程，按流程排查风险点。动的流程，按流程排查风险点。“三定规定不能改变，规章制度不能改变三定规定不能改变，规章制度不能改变”3 3、评估周期、评估周期 经济活动风险评估经济活动风险评估至少每年至少每年进行