现代学校制度范本课件

彖曰：彖曰：“天地节而四时成，节以制度，不伤天地节而四时成，节以制度，不伤财，不害民。财，不害民。”象曰：象曰：“君子以制数度，议德行。君子以制数度，议德行。”易易节节这是周易中的十卦，节卦。阐述节制的品性。天地运行有所节制，四季才能形成；在金字塔形的社会建筑，居顶尖的利益既得者要控制自己的私欲，才可做到“不伤财，不害民”。然而人心无常，不可能每个人都如圣人般大公无私，所以有必要“节以制度”。那些对得起头顶三尺法的，方可称为真正的法官。君子效仿自然界中节制的现象，制定公平的标准，用以评议、调节众人的德行。-彖曰：“天地节而四时成，节以制度，不伤财，不害民。”这是周1一、现代学校制度概述一、现代学校制度概述二、现代学校制度与产权二、现代学校制度与产权三、现代学校制度的基本内容三、现代学校制度的基本内容一、现代学校制度概述2引言引言制度的产生源自于限制、约束人类的行为和协调制度的产生源自于限制、约束人类的行为和协调人与人关系的需要。它针对的是物质的、外在的人与人关系的需要。它针对的是物质的、外在的东西，而且它是建立在这样一个假设之上，人性东西，而且它是建立在这样一个假设之上，人性是恶的，是自私的，必须创设某些规则，即制度是恶的，是自私的，必须创设某些规则，即制度来加以来加以约束和规范。约束和规范。早期的学校制度早期的学校制度约束和规范约束和规范引言制度的产生源自于限制、约束人类的行为和协调人与人关系的需3引言引言现代学校制度现代学校制度约束和规范约束和规范提升中国教育的内在品质提升中国教育的内在品质关注教育的关注教育的内在精神品质内在精神品质问题问题为了人的发展为了人的发展引言现代学校制度约束和规范提升中国教育的内在品质为了人的发展42003200320072007年教育振兴行动计划在第九部分年教育振兴行动计划在第九部分“加强制度创新和依加强制度创新和依法治教法治教”中第中第3434条明确提出：条明确提出：“深化学校内部管理体制改革，探索建深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。立现代学校制度。”这是国家级政策文件首次对现代学校制度概念的这是国家级政策文件首次对现代学校制度概念的认定。认定。其具体表述为：其具体表述为：“继续深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制继续深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度。高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，推进依法办学、度。高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，推进依法办学、民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制。中民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制。中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用，教代会参与管理与小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用，教代会参与管理与监督的制度。职业学校可建立由行业，企业代表组成的理（董）事会监督的制度。职业学校可建立由行业，企业代表组成的理（董）事会制度，积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督。遵循从制度，积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督。遵循从严治教、规范管理的原则，加强学校制度建设，逐步形成严治教、规范管理的原则，加强学校制度建设，逐步形成自主管理、自主管理、自主发展、自我约束、社会监督自主发展、自我约束、社会监督的机制。建设的机制。建设精简、高效精简、高效的学的学校管理机构，完善校务公开制度，深化人事制度和分配制度改革。校管理机构，完善校务公开制度，深化人事制度和分配制度改革。”20032007年教育振兴行动计划在第九部分“加强制度5一、现代学校制度概述一、现代学校制度概述u(一一)概念界定概念界定制度制度 新制度经济学中的制度是指约束、激励或新制度经济学中的制度是指约束、激励或协调人与人之间交易关系的行为规则、规范或协调人与人之间交易关系的行为规则、规范或稳定的习俗与意识形态。稳定的习俗与意识形态。一、现代学校制度概述(一)概念界定6一、现代学校制度概述一、现代学校制度概述u(一一)概念界定概念界定学校制度学校制度 “学校制度学校制度”又称又称“学校教育制度学校教育制度”，有狭义，有狭义和广义之分。和广义之分。狭义的狭义的“学校制度学校制度”，指的是一个国家的各，指的是一个国家的各级各类学校的体系方面的规则，简称级各类学校的体系方面的规则，简称“学制学制”。它规定了各级各类学校的性质、任务、入学条件、它规定了各级各类学校的性质、任务、入学条件、学习年限以及它们之间的衔接和关系。学习年限以及它们之间的衔接和关系。一、现代学校制度概述7一、现代学校制度概述一、现代学校制度概述u(一一)概念界定概念界定学校制度学校制度 广广义义的的“学学校校制制度度”，指指的的是是为为了了指指导导和和约约束束学学校校的的行行为为和和与与学学校校有有关关的的组组织织、机机构构、人人员员等等的的行行为为而而制制定定的的教教育育法法律律、规规章章等等成成文文的的规规则则体体系系，以以及及学学校校、学学校校所所在在的的社社区区中中的的组组织织、人人员员认认可可了了的的与与学学校校有有关关的的习习惯惯、道道德德标标准准、风风俗俗等等未未成成文文的的规规则则体体系系。即即学学校校正正式式制制度度与与非非正正式式制度。制度。一、现代学校制度概述(一)概念界定8这种规则体系的作用在于调整学校的内外部关系，这种规则体系的作用在于调整学校的内外部关系，使教育有序运行。学校制度所要调整的内部关系包使教育有序运行。学校制度所要调整的内部关系包括学校与教师、学校与学生、教师与学生的关系，括学校与教师、学校与学生、教师与学生的关系，外部关系包括学校与政府、学校与社会等关系。外部关系包括学校与政府、学校与社会等关系。好的学校制度对于理顺学校与其他利益主体的关系，好的学校制度对于理顺学校与其他利益主体的关系，促进教育，进而促进人的健康发展意义重大。促进教育，进而促进人的健康发展意义重大。这种规则体系的作用在于调整学校的内外部关系，使教育有序运行。9一、现代学校制度概述一、现代学校制度概述u (一一)概念界定概念界定 现代学校制度现代学校制度 现代学校制度就是指广义的现代学校制度就是指广义的“学校制度学校制度”。“现代学现代学校制度校制度”本身是一个可以解构的概念，本身是一个可以解构的概念，“现代现代”只是用来只是用来表示一种价值取向，代表表示一种价值取向，代表“好的、先进的好的、先进的”。现代学校制度就是指现代学校制度就是指“一个好的、关于学校的规一个好的、关于学校的规则体系则体系”。一、现代学校制度概述(一)概念界定10 在知识社会初见端倪和全面建设小康社会的大的在知识社会初见端倪和全面建设小康社会的大的社会背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的社会背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以基本要求，以完善的学校法人制度完善的学校法人制度为基础，以现代教为基础，以现代教育观念为指导，学校依法自主、民主管理，能够促进育观念为指导，学校依法自主、民主管理，能够促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展的一套完整的制度体系，发展的一套完整的制度体系，其最终目的是为促进人其最终目的是为促进人作为资本生产能力的提高和人作为人本身消费水平和作为资本生产能力的提高和人作为人本身消费水平和消费技能的提升。消费技能的提升。现代学校制度现代学校制度 在知识社会初见端倪和全面建设小康社会的大的社会背景下11虽然学校制度的建立也要求产权明晰，具有独立的法人地虽然学校制度的建立也要求产权明晰，具有独立的法人地位，但是借鉴现代企业制度建立起来的产权制度和法人制位，但是借鉴现代企业制度建立起来的产权制度和法人制度等都是为学生的全面发展服务的，而不是单纯为了提高度等都是为学生的全面发展服务的，而不是单纯为了提高学校的经济收益和学校自身的发展。学校的经济收益和学校自身的发展。建立现代学校制度要在学校大力推进素质教育改革的前提建立现代学校制度要在学校大力推进素质教育改革的前提下，通过建立明晰的产权制度和完善的法人制度，促进学下，通过建立明晰的产权制度和完善的法人制度，促进学生的充分、全面、多元、终身发展，允许有差异地发展生的充分、全面、多元、终身发展，允许有差异地发展（最优发展），教师、学校和社区的发展（最优发展），教师、学校和社区的发展最终都是为学生最终都是为学生的发展服务。的发展服务。虽然学校制度的建立也要求产权明晰，具有独立的法人地位，但是借12一、现代学校制度概述一、现代学校制度概述u(一一)概念界定概念界定非正式制度非正式制度 非正式制度是社会资本的核心内容，即表现为制非正式制度是社会资本的核心内容，即表现为制度的社会资本，主要包括习俗、规则、仪式、价值观、度的社会资本，主要包括习俗、规则、仪式、价值观、信仰或者学校文化、学校氛围、隐蔽课程信仰或者学校文化、学校氛围、隐蔽课程(学校的建筑学校的建筑物、教室的布置、学生的座位、学生考试后的名次排物、教室的布置、学生的座位、学生考试后的名次排定等暗含的规范但有效的价值观定等暗含的规范但有效的价值观)等。等。一、现代学校制度概述(一)概念界定13一、现代学校制度概述一、现代学校制度概述u(一一)概念界定概念界定正式制度正式制度 正式制度是指人们在非正式制度的基础上有意识地正式制度是指人们在非正式制度的基础上有意识地设计和供给的一系列规则，包括政治规则、经济规则设计和供给的一系列规则，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成的等级结构，从和契约，以及由这一系列的规则构成的等级结构，从宪法到成文法，到具体的细则，最后到个别契约，正宪法到成文法，到具体的细则，最后到个别契约，正式制度具有强制力。式制度具有强制力。一、现代学校制度概述(一)概念界定14非正式制度是现代学校制度建立过程中意识形态非正式制度是现代学校制度建立过程中意识形态的部分。意识形态是现代学校制度建立中隐形的的部分。意识形态是现代学校制度建立中隐形的但是很重要的因素，统一的意识形态可以减少建但是很重要的因素，统一的意识形态可以减少建立现代学校制度的阻力。立现代学校制度的阻力。非正式制度是对正式制度的补充和拓展，是社会非正式制度是对正式制度的补充和拓展，是社会认可的行为规范和内心行为标准。合适有效的制认可的行为规范和内心行为标准。合适有效的制度安排是正式制度和非正式制度的统一。度安排是正式制度和非正式制度的统一。非正式制度是现代学校制度建立过程中意识形态的部分。意识形态是15一、现代学校制度概述一、现代学校制度概述 u（二）（二）为什么要建立现代学校制度为什么要建立现代学校制度 约束和界定人与人之间的关系约束和界定人与人之间的关系;为教师提供稳定的预为教师提供稳定的预期，使其在制度限定的范围内寻求个人效用最大化期，使其在制度限定的范围内寻求个人效用最大化;对学对学校管理者和教师具有激励作用校管理者和教师具有激励作用 规避机会主义行为（逆向选择和道德风险）和委托代规避机会主义行为（逆向选择和道德风险）和委托代理问题，节约交易费用，提高学校运作效率理问题，节约交易费用，提高学校运作效率 提高管理效率，促进教育功能的充分发挥，为达到教提高管理效率，促进教育功能的充分发挥，为达到教育经济学的规模经济提供制度保障育经济学的规模经济提供制度保障一、现代学校制度概述 16一、现代学校制度概述一、现代学校制度概述理理 论论 背背 景景教育理念的变化与新制度经济学的影响教育理念的变化与新制度经济学的影响集权与分权的思想集权与分权的思想市场机制与消费者主权市场机制与消费者主权u（三）建立现代学校制度的背景（三）建立现代学校制度的背景一、现代学校制度概述理 论 背 景教育理念的变化与新制度经济171.1.教育理念变化与新制度经济学的影响教育理念变化与新制度经济学的影响 7070年代开始，年代开始，“终身教育终身教育”和和“学习型社会学习型社会”从少数专家的从少数专家的理念变成了越来越广泛的实践，学习逐渐趋向多批次、多样理念变成了越来越广泛的实践，学习逐渐趋向多批次、多样化和个性化。化和个性化。8080年代开始，学校制度从按部就班的全日制面授朝着更加灵年代开始，学校制度从按部就班的全日制面授朝着更加灵活的弹性制度方面演化。活的弹性制度方面演化。9090年代以来，年代以来，WTOWTO框架下的教育服务贸易概念可能使有一部分框架下的教育服务贸易概念可能使有一部分教育可以从政府承担的公共服务转变为可以被选择的个人消教育可以从政府承担的公共服务转变为可以被选择的个人消费甚至是投资。费甚至是投资。新制度经济学中交易成本理论、委托代理理论和制度变迁理新制度经济学中交易成本理论、委托代理理论和制度变迁理论对学校制度的改革和重构的研究产生了重要影响。论对学校制度的改革和重构的研究产生了重要影响。1.教育理念变化与新制度经济学的影响 182.2.集权与分权的思想集权与分权的思想 集权和分权主要是针对权力机关和学校的关系，集权和分权主要是针对权力机关和学校的关系，如何看待集权和分权的问题，是学校重构的一个如何看待集权和分权的问题，是学校重构的一个重要思想。无论是集权还是分权，改革的目的无重要思想。无论是集权还是分权，改革的目的无非是要使教育管理系统更为合理，教育质量得到非是要使教育管理系统更为合理，教育质量得到提高，学校效率得到改善。提高，学校效率得到改善。问题的实质是，如何在学校决策、地方决策和国问题的实质是，如何在学校决策、地方决策和国家决策之间寻找一种平衡。家决策之间寻找一种平衡。2.集权与分权的思想 193.3.市场机制与消费者主权市场机制与消费者主权社会主义市场经济体制的建立促进我国教育领域社会主义市场经济体制的建立促进我国教育领域也需要进行改革，改革学校传统管理模式，培养也需要进行改革，改革学校传统管理模式，培养竞争意识，促进教育的健康发展。竞争意识，促进教育的健康发展。消费者主权强调将对学校的选择权还给学生和家消费者主权强调将对学校的选择权还给学生和家长，在学校管理及教育的过程中给家长和学生更长，在学校管理及教育的过程中给家长和学生更多的参与机会，让家长与学校密切合作，提高提多的参与机会，让家长与学校密切合作，提高提供教育服务的质量和管理效率。供教育服务的质量和管理效率。3.市场机制与消费者主权20一、现代学校制度概述一、现代学校制度概述财政压力与学校效率问题财政压力与学校效率问题实践背景实践背景现行学校制度的弊端现行学校制度的弊端社会背景社会背景人才培养模式的转型人才培养模式的转型信息技术变革信息技术变革政校不分，职能错位，学校政校不分，职能错位，学校不能成为独立法人实体不能成为独立法人实体所有者代表缺位，学校管理、所有者代表缺位，学校管理、运营、监督职责不清运营、监督职责不清产权不明晰，容易产生资源产权不明晰，容易产生资源非配置低效率非配置低效率缺乏公平竞争机制缺乏公平竞争机制一、现代学校制度概述财政压力与学校效率问题实践背景现行学校制211.1.社会背景社会背景(1)(1)财政压力与学校效率问题财政压力与学校效率问题国家财政的紧张，公共部门的支出成为最大的支出，由财国家财政的紧张，公共部门的支出成为最大的支出，由财政支持的公共部门的作用与效率开始被人们质疑。公共服政支持的公共部门的作用与效率开始被人们质疑。公共服务分权化，简化行政制度，采用新的管理模式成为学校制务分权化，简化行政制度，采用新的管理模式成为学校制度重构的一个现实出发点。度重构的一个现实出发点。随着市场经济体制改革的深入，办学模式、教师队伍建设、随着市场经济体制改革的深入，办学模式、教师队伍建设、经费筹措等方面都面临新的挑战。市场竞争机制也促使学经费筹措等方面都面临新的挑战。市场竞争机制也促使学校之间相互竞争来获取教育资源和生源，以保证学校的生校之间相互竞争来获取教育资源和生源，以保证学校的生存和发展。原有的学校制度产权不明，职责不清、激励不存和发展。原有的学校制度产权不明，职责不清、激励不够等缺陷日益显现。够等缺陷日益显现。1.社会背景22(2)(2)人才培养模式的转型人才培养模式的转型 在知识经济时代背景下，社会对人才的要求在知识经济时代背景下，社会对人才的要求从学历本位向能力本位转变，人才培养显现从学历本位向能力本位转变，人才培养显现出出广泛性和多样性广泛性和多样性的特点。的特点。(2)人才培养模式的转型 23(3)(3)信息技术变革信息技术变革现代系统思想和决策理论和现代管理技术的应用现代系统思想和决策理论和现代管理技术的应用对学校管理中进行高水平准确预测、组织作用重对学校管理中进行高水平准确预测、组织作用重大。未来，为对不断变化的内外部情况做出灵活大。未来，为对不断变化的内外部情况做出灵活反应，必须要求学校实现组织管理结构的网络化，反应，必须要求学校实现组织管理结构的网络化，确保内部的信息传递通畅，实现信息资源共享。确保内部的信息传递通畅，实现信息资源共享。(3)信息技术变革242.2.现行学校制度的弊端现行学校制度的弊端(1)(1)政校不分，职能错位，学校不能成为独立政校不分，职能错位，学校不能成为独立法人实体法人实体长期以来，由于举办权、办学权和管理权的合一，学校的长期以来，由于举办权、办学权和管理权的合一，学校的具体管理活动也有政府插手干预，所有权和经营权不分，具体管理活动也有政府插手干预，所有权和经营权不分，学校并没有割断与政府的行政隶属关系，不是一个独立的学校并没有割断与政府的行政隶属关系，不是一个独立的主体。学校对重大问题无需承担责任，因此导致了学校长主体。学校对重大问题无需承担责任，因此导致了学校长期办学效率低下。期办学效率低下。2.现行学校制度的弊端25（2 2）学校所有者代表缺位，管理、运营、监）学校所有者代表缺位，管理、运营、监督权责不清，难以形成动力和约束机制督权责不清，难以形成动力和约束机制公众作为学校的终极委托人，在学校管理中的位置空缺，公众作为学校的终极委托人，在学校管理中的位置空缺，政府作为公众的代理人，有可能做出与委托人利益不一致政府作为公众的代理人，有可能做出与委托人利益不一致的行为。的行为。由于校长不具有实际的权力，学校的绩效与之利益没有直由于校长不具有实际的权力，学校的绩效与之利益没有直接联系，加之监督机制不健全，容易造成学校管理者要么接联系，加之监督机制不健全，容易造成学校管理者要么推卸学校办学效率和质量低下的责任，要么追求自己的利推卸学校办学效率和质量低下的责任，要么追求自己的利益最大化。益最大化。（2）学校所有者代表缺位，管理、运营、监督权责不清，难以形成26（3 3）产权不明晰，容易产生资源非配置低效）产权不明晰，容易产生资源非配置低效率率由于产权的界定不清晰由于产权的界定不清晰,交易双方在完成交易过程中为实现既定交易双方在完成交易过程中为实现既定的利益就必须支付高于一般情况下的交易费用。的利益就必须支付高于一般情况下的交易费用。在投入资源一在投入资源一定的情况下，交易费用的提高，对于学校来讲，必然挤占投入定的情况下，交易费用的提高，对于学校来讲，必然挤占投入到培养学生上的费用，从而影响学校的运作效率。到培养学生上的费用，从而影响学校的运作效率。这种损失不是来源于配置因素，而是由于配置因素之外的因素这种损失不是来源于配置因素，而是由于配置因素之外的因素而造成的，如委托代理中的代理成本的提高，教育资源闲置、而造成的，如委托代理中的代理成本的提高，教育资源闲置、隐形浪费相当严重；部门普遍缺乏动力机制，员工在惯性区域隐形浪费相当严重；部门普遍缺乏动力机制，员工在惯性区域内实现工作与自我感觉的最优化。内实现工作与自我感觉的最优化。（3）产权不明晰，容易产生资源非配置低效率27（4 4）缺乏公平竞争机制）缺乏公平竞争机制我国的学校之间存在着一定的不平等性，如因政我国的学校之间存在着一定的不平等性，如因政府上下级关系形成的学校间的等级性、政府的重府上下级关系形成的学校间的等级性、政府的重点扶持、地区差异等。这种不平等性与制度缺陷点扶持、地区差异等。这种不平等性与制度缺陷有关。有关。在倡导义务教育均衡发展的今天，这种学校之间既在倡导义务教育均衡发展的今天，这种学校之间既存的不平等性更应通过制度创新来避免存的不平等性更应通过制度创新来避免!（4）缺乏公平竞争机制28二、现代学校制度与产权二、现代学校制度与产权u（一）产权（一）产权制度的制度的核心核心 可分解可分解可分割可分割可分离可分离可交易可交易“一组一组”权利权利产权产权含义含义新制度经济学的产权理论认为，新制度经济学的产权理论认为，产权不是指人与物之间的关系，产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。认可的行为关系。它用来界定它用来界定人们在经济活动中如何受益、人们在经济活动中如何受益、如何受损、以及他们之间如何如何受损、以及他们之间如何进行补偿的规则。进行补偿的规则。二、现代学校制度与产权可分解可分割“一组”权利产权含义29二、现代学校制度与产权二、现代学校制度与产权u（一）产权（一）产权制度的核心制度的核心功能功能1.1.使外部性内在化使外部性内在化与社会相互依赖性相联系的每一成本和收益，就是一种与社会相互依赖性相联系的每一成本和收益，就是一种潜在的外部性，使成本和收益外部化的一个必要条件是，潜在的外部性，使成本和收益外部化的一个必要条件是，双方进行权利交易（内在化）的成本必须超过内在化的双方进行权利交易（内在化）的成本必须超过内在化的所得所得。建立私人所有制以及排除非所有者的使用（消费）。建立私人所有制以及排除非所有者的使用（消费），将促进所有者对资源使用成本和收益进行理性计算。，将促进所有者对资源使用成本和收益进行理性计算。二、现代学校制度与产权（一）产权制度的核心功能302.2.产权制度是经济运行的基础产权制度是经济运行的基础有什么样的产权制度就会有什么样的组织、什么有什么样的产权制度就会有什么样的组织、什么样的技术、什么样的效率。产权是一个组织建立样的技术、什么样的效率。产权是一个组织建立的制度基础的制度基础 2.产权制度是经济运行的基础313.3.引导人们实现将外部性较大地内在化的激励引导人们实现将外部性较大地内在化的激励张五常和巴泽尔先后论证过，经济学意义上的张五常和巴泽尔先后论证过，经济学意义上的“产权产权”只只是当界定权利的费用与权利带来的好处在边界上达到相等是当界定权利的费用与权利带来的好处在边界上达到相等时（也就是均衡时）才有意义；或者说时（也就是均衡时）才有意义；或者说只有当产权界定的只有当产权界定的收益大于产权界定的成本时，人们都有动力（或激励机制）收益大于产权界定的成本时，人们都有动力（或激励机制）去制定规则和界定产权去制定规则和界定产权。制定规则的目的是强制人们遵守。制定规则的目的是强制人们遵守某些公共准则，节约交易费用，从而改善资源配置和福利某些公共准则，节约交易费用，从而改善资源配置和福利分配，促进经济增长。分配，促进经济增长。3.引导人们实现将外部性较大地内在化的激励32二、现代学校制度与产权二、现代学校制度与产权（二）（二）产权明晰对现代学校制度的意义产权明晰对现代学校制度的意义现代学校制度是一种制度创新。现代学校制度是一种制度创新。其关键是产权的明晰，即产权制度的创新。学校产权制度创新实际其关键是产权的明晰，即产权制度的创新。学校产权制度创新实际上是为适应教育发展的外部环境而对学校产权不断界定、明晰、分上是为适应教育发展的外部环境而对学校产权不断界定、明晰、分解、重组、委托解、重组、委托代理与有效率行使的过程。通过教育产权制度的代理与有效率行使的过程。通过教育产权制度的创新带动教育领域其他组织结构和制度，如分配制度、任免与晋升创新带动教育领域其他组织结构和制度，如分配制度、任免与晋升制度、教育教学制度、教育财政制度等一系列制度安排的变革，降制度、教育教学制度、教育财政制度等一系列制度安排的变革，降低教育体制成本，提高教育体制效率，最终实现教育在质量和数量低教育体制成本，提高教育体制效率，最终实现教育在质量和数量上的大发展。上的大发展。二、现代学校制度与产权（二）产权明晰对现代学校制度的意义33界定教育资源归属界定教育资源归属优化教育资源配置优化教育资源配置促进资源高效利用促进资源高效利用激励和规制产权主体经济行为激励和规制产权主体经济行为明晰产权的意义明晰产权的意义界定教育资源归属优化教育资源配置激励和规制产权主体经济行为明34界定教育资源归属界定教育资源归属使用权的明晰使财产主体得以人格化。使用权的明晰使财产主体得以人格化。一方面防止国有资产的流失；另一方面提高社会力一方面防止国有资产的流失；另一方面提高社会力量投资教育的积极性；再次，还能提高资源的利用量投资教育的积极性；再次，还能提高资源的利用效率。效率。界定教育资源归属35激励和规制产权主体经济行为激励和规制产权主体经济行为所有权的明晰所有权的明晰确立了产权主体的义务确立了产权主体的义务，收益权的，收益权的明确明确增强了其主体运营财产的动力增强了其主体运营财产的动力。这对于明确。这对于明确政府和学校的权能具有重要意义。同时，人力资政府和学校的权能具有重要意义。同时，人力资本产权的明晰可以避免产权残缺时产生的本产权的明晰可以避免产权残缺时产生的“自贬自贬”行为，行为，激发人力资本作用的发挥。激发人力资本作用的发挥。激励和规制产权主体经济行为36优化教育资源配置，促进资源高效利用优化教育资源配置，促进资源高效利用产权明晰有利于将产权配置到使资源得以最优化产权明晰有利于将产权配置到使资源得以最优化使用的地方，提高有限教育资源的利用率，避免使用的地方，提高有限教育资源的利用率，避免资源闲置与浪费。资源闲置与浪费。对于人力资本而言，由于人力资本产权具有价值对于人力资本而言，由于人力资本产权具有价值实现的自发性，人力资本总是自发地寻求实现自实现的自发性，人力资本总是自发地寻求实现自我的市场，从这点出发，产权明晰有助于将人力我的市场，从这点出发，产权明晰有助于将人力资本最优化配置。资本最优化配置。优化教育资源配置，促进资源高效利用37二、现代学校制度与产权二、现代学校制度与产权u（三）学校产权（三）学校产权1.投资者的收益权投资者的收益权2.举办者（校长、教师）的教育举办者（校长、教师）的教育管理（经费使用权、教师聘任权）管理（经费使用权、教师聘任权）的自主权的自主权3.学校法人的招生权、决策权与学校法人的招生权、决策权与控制权控制权4.民办学校与公立学校平等竞争民办学校与公立学校平等竞争的权利的权利5.学生及家长的择校权学生及家长的择校权学校产权学校产权:是指办学主体包括投资是指办学主体包括投资者、举办者、学校管理者及学生家者、举办者、学校管理者及学生家长或学生所拥有的与教育活动有关长或学生所拥有的与教育活动有关的一系列权利。的一系列权利。二、现代学校制度与产权（三）学校产权1.投资者的收益权学校产38二、现代学校制度与产权二、现代学校制度与产权u（三）学校产权（三）学校产权学校产权的内容学校产权的内容1.1.学校作为独立主体所拥有的产权学校作为独立主体所拥有的产权学校产权独立性的含义主要包括两方面：学校产权独立性的含义主要包括两方面：第一，不管拥有什么样的产权，拥有多少产权，都必须具有第一，不管拥有什么样的产权，拥有多少产权，都必须具有独立性，并有确定的界区。独立性，并有确定的界区。第二，学校是特定产权的唯一主体，能独立行使其权能，获第二，学校是特定产权的唯一主体，能独立行使其权能，获取相应的利益。取相应的利益。二、现代学校制度与产权（三）学校产权39（1 1）学校独立法人地位）学校独立法人地位n背景背景我国现行学校产权制度安排结构单一，权责利不明。学校在市我国现行学校产权制度安排结构单一，权责利不明。学校在市场化进程中的致命弱点就是当教育这种共用资源的产品日益面场化进程中的致命弱点就是当教育这种共用资源的产品日益面向市场的时候，不利于成员对市场价格作出及时反应，也阻碍向市场的时候，不利于成员对市场价格作出及时反应，也阻碍了优胜劣汰作用的发挥，导致资源无法向最有效使用它的人转了优胜劣汰作用的发挥，导致资源无法向最有效使用它的人转移。当人们对稀缺资源没有控制和占有权的时候，也就不会产移。当人们对稀缺资源没有控制和占有权的时候，也就不会产生积极的经济行为。生积极的经济行为。因此，要使学校完全能以独立法人主体的身份拥有独立的产权，因此，要使学校完全能以独立法人主体的身份拥有独立的产权，是真正意义上的办学主体。是真正意义上的办学主体。（1）学校独立法人地位40意义意义学校如果成了独立的法人，就相应地成了权利与义务的统一体。学校如果成了独立的法人，就相应地成了权利与义务的统一体。有助于权利运作的高效和相互制衡有助于权利运作的高效和相互制衡有助于增加教育供给（或学校类型）的多样化和选择性有助于增加教育供给（或学校类型）的多样化和选择性有助于在学生培养、教师教育、研究开发和内部管理等方面确立有助于在学生培养、教师教育、研究开发和内部管理等方面确立校本机制校本机制有助于引导学校走内涵发展的办学之路有助于引导学校走内涵发展的办学之路有助于为学生个性的多元发展提供制度上的保证有助于为学生个性的多元发展提供制度上的保证 意义41内容内容人格独立性人格独立性财产独立性财产独立性责任独立性责任独立性政校职能的分离政校职能的分离内容人格独立性422.2.学校法人财产权的含义及意义学校法人财产权的含义及意义（1 1）含义）含义 学校法人学校法人财产权财产权学校依照出资人的授权，对出资人注学校依照出资人的授权，对出资人注入学校的资本享有占有、使用、收益入学校的资本享有占有、使用、收益和处分的权利。简言之，就是学校法和处分的权利。简言之，就是学校法人对其财产依法拥有的独立支配权人对其财产依法拥有的独立支配权2.学校法人财产权的含义及意义学校法人学校依照出资人的授权，43（2 2）意义）意义法人财产权贯彻了所有权和经营权二权分离的原则。学校对其财法人财产权贯彻了所有权和经营权二权分离的原则。学校对其财产拥有相当的独立性，不仅有利于学校的自主发展，也有利于提产拥有相当的独立性，不仅有利于学校的自主发展，也有利于提高学校以及整个教育系统的管理效率。高学校以及整个教育系统的管理效率。学校投资者所有权和法人财产权的分离可以认为是把学校看成资学校投资者所有权和法人财产权的分离可以认为是把学校看成资本构成和内部管理两大部分。出资者组成学校的董事会，对学校本构成和内部管理两大部分。出资者组成学校的董事会，对学校重大事务进行决策，而由校长及其管理团队具体执行董事会的决重大事务进行决策，而由校长及其管理团队具体执行董事会的决策，并进行日常的权力范围以内的事务管理。政府依法对学校的策，并进行日常的权力范围以内的事务管理。政府依法对学校的设立、变更以及教学质量等事项进行监督。设立、变更以及教学质量等事项进行监督。（2）意义44构造法人财产的实质是否定个人所有权而形成共构造法人财产的实质是否定个人所有权而形成共同所有权同所有权法人财产是各投资者共有的，是投资者整体的财产，投资者只能按照法人财产是各投资者共有的，是投资者整体的财产，投资者只能按照合同规定的权能拥有对学校事务的合同规定的权能拥有对学校事务的“发言权发言权”。投资者不能随意抽回。投资者不能随意抽回投资，不能平调学校财产，而必须经过全体投资者的协商来处理学校投资，不能平调学校财产，而必须经过全体投资者的协商来处理学校重大事情，通过学校章程中的规定对学校行为施加影响，对学校办学重大事情，通过学校章程中的规定对学校行为施加影响，对学校办学的稳定性和自主性起到了重要的作用。的稳定性和自主性起到了重要的作用。投资者资产的性质有了较明确的归属，对社会投资办学具有激励作用，投资者资产的性质有了较明确的归属，对社会投资办学具有激励作用，有利于吸引社会资金办学，既解决了教育资源短缺的问题，又对投资有利于吸引社会资金办学，既解决了教育资源短缺的问题，又对投资者的权益起到了保护作用。者的权益起到了保护作用。构造法人财产的实质是否定个人所有权而形成共同所有权45法人财产权的明确规定能清晰地划分政府和学法人财产权的明确规定能清晰地划分政府和学校的权责边界，让学校拥有独立的财产权利校的权责边界，让学校拥有独立的财产权利如此，学校才能在法律上具有真正独立的人格，进而能够以真如此，学校才能在法律上具有真正独立的人格，进而能够以真正平等的身份与各市场主体以及政府正平等的身份与各市场主体以及政府“签约签约”，并按照双方契，并按照双方契约规定的内容提供教育服务。这样的学校法人制度才算是完整约规定的内容提供教育服务。这样的学校法人制度才算是完整的，而学校才有可能具有自主权，现代学校制度才能得以实现。的，而学校才有可能具有自主权，现代学校制度才能得以实现。法人财产权的明确规定能清晰地划分政府和学校的权责边界，让学校462.2.学校内部权利结构学校内部权利结构学校内部权利结构本质上是学校内部权利结构本质上是学校所拥有的产权在学校所拥有的产权在学校内部的具体分解和安排学校内部的具体分解和安排。目的在于学校产权。目的在于学校产权的运作或权能的行使。因内部权利结构不同，学的运作或权能的行使。因内部权利结构不同，学校制度上会有差异。校制度上会有差异。2.学校内部权利结构47首先，学校产权的落实并不等于学校产权的运作。为了产权能首先，学校产权的落实并不等于学校产权的运作。为了产权能运作起来，还必须在学校内部设置相应机构，把产权分解开来，运作起来，还必须在学校内部设置相应机构，把产权分解开来，形成产权行使或管理的分工，由不同机构和人员分工行使。形成产权行使或管理的分工，由不同机构和人员分工行使。其次，学校内部结构的权利内容是对经营权的分解。就只有经其次，学校内部结构的权利内容是对经营权的分解。就只有经营权的学校来说，任何机构的任何人员，其职能都是学校经营营权的学校来说，任何机构的任何人员，其职能都是学校经营的一部分，因而都是经营权的一部分。既有所有权又有经营权的一部分，因而都是经营权的一部分。既有所有权又有经营权的学校一般所有权集中于投资者手里，经营权在投资者与其下的学校一般所有权集中于投资者手里，经营权在投资者与其下属管理者之间的分解，投资者往往掌握重大经营决策权甚至更属管理者之间的分解，投资者往往掌握重大经营决策权甚至更多的具体经营管理权，不管数量界限如何，也都是产权的分解。多的具体经营管理权，不管数量界限如何，也都是产权的分解。首先，学校产权的落实并不等于学校产权的运作。为了产权能运作起483.3.学校产权可以在法律规定条件下流动学校产权可以在法律规定条件下流动在市场经济背景条件下的现代学校制度中，学校的产在市场经济背景条件下的现代学校制度中，学校的产权不是凝固的，学校产权也可以成为一种可以交换的权不是凝固的，学校产权也可以成为一种可以交换的商品在教育市场中流通，并通过这种流通实现教育资商品在教育市场中流通，并通过这种流通实现教育资源配置的帕累托改进。源配置的帕累托改进。产权流动产权流动学校物质资源的校际间共享与流动学校物质资源的校际间共享与流动人力资本产权的流动人力资本产权的流动3.学校产权可以在法律规定条件下流动在市场经济背景条件下的现49学校产权的特点学校产权的特点（一）产权的特征（一）产权的特征产权的特征产权的特征完备性与残缺性完备性与残缺性排他性与非排他性排他性与非排他性明晰性与模糊性明晰性与模糊性 可分割性和可转让性可分割性和可转让性学校产权的特点产权的特征完备性与残缺性排他性与非排他性明晰性50产权的完备性与残缺性产权的完备性与残缺性完备的产权包括资源利用的所有权利（排他性、收益性、可让完备的产权包括资源利用的所有权利（排他性、收益性、可让渡性等），这些权利就构成了渡性等），这些权利就构成了“权利束权利束”。事实上，实际生活中完备的产权是不存在的，产权的残缺主要事实上，实际生活中完备的产权是不存在的，产权的残缺主要是由两种情况造成：一是产权的主体因界定、保护和实现权利是由两种情况造成：一是产权的主体因界定、保护和实现权利的费用太高而自动放弃一部分权利束；另一种情形是外来的干的费用太高而自动放弃一部分权利束；另一种情形是外来的干预（或侵犯），如国家的一些管制造成的所有制残缺。预（或侵犯），如国家的一些管制造成的所有制残缺。产权主体对关键权利束（如收益权、转让权）等的具备是有效产权主体对关键权利束（如收益权、转让权）等的具备是有效产权的基本条件。产权的基本条件。产权的完备性与残缺性51n产权的排他性与非排他性产权的排他性与非排他性所谓产权的排他性，是指决定谁在一个特定的方式下使用一种所谓产权的排他性，是指决定谁在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利，即除了稀缺资源的权利，即除了“所有者所有者”外没有其他任何人能坚持外没有其他任何人能坚持有使用资源的权利。有使用资源的权利。产权的非排他性是产生产权的非排他性是产生“外部性外部性”和和“搭便车搭便车”的根源。的根源。产权的排他性一方面把选择如何使用财产和承担这一选择后果产权的排他性一方面把选择如何使用财产和承担这一选择后果之间紧密地联系在一起，另一方面使所有者有很强的动力去寻之间紧密地联系在一起，另一方面使所有者有很强的动力去寻求带来最高价值资源的使用方法。非排他性的公有产权似乎对求带来最高价值资源的使用方法。非排他性的公有产权似乎对人人都有利，结果谁也得不到更多的好处，还有可能会造成过人人都有利，结果谁也得不到更多的好处，还有可能会造成过多人使用资源的多人使用资源的“拥挤拥挤”现象，也就是人们所说的现象，也就是人们所说的“公地的悲公地的悲剧剧”。产权的排他性与非排他性52n产权的明晰性与模糊性产权的明晰性与模糊性 任何产权，如果其所有者是确定的且是唯一的，任何产权，如果其所有者是确定的且是唯一的，那么这个产权就是明晰的。那么这个产权就是明晰的。但是有些产权，如社团产权，所有者尽管是确定但是有些产权，如社团产权，所有者尽管是确定的，但是并不是惟一的，这也容易产生产权的模的，但是并不是惟一的，这也容易产生产权的模糊性。产权归属关系不清，产权出现分割、分离糊性。产权归属关系不清，产权出现分割、分离与转让等情况时，财产各种权利主体变得不明确与转让等情况时，财产各种权利主体变得不明确等都会造成产权的模糊性。等都会造成产权的模糊性。产权的明晰性与模糊性 53n产权的可分割性和可转让性产权的可分割性和可转让性产权的可分割性是指两个或两个以上的个人可以拥有同一产权的可分割性是指两个或两个以上的个人可以拥有同一商品的不同属性。产权的可分割性使产权更容易流动和交商品的不同属性。产权的可分割性使产权更容易流动和交换，从而大大地提高了产权的资源配置功能，还大大地降换，从而大大地提高了产权的资源配置功能，还大大地降低了集体产权运作的成本。低了集体产权运作的成本。产权的可转让性意味着所有者有权按照双方共同决定的条产权的可转让性意味着所有者有权按照双方共同决定的条件将其财产转让给他人。这一特性使资源可以被配置到给件将其财产转让给他人。这一特性使资源可以被配置到给予评价最高的地方，体现其最高价值。予评价最高的地方，体现其最高价值。产权的可分割性和可转让性54二、现代学校制度与产权二、现代学校制度与产权（二）学校产权的特点（二）学校产权的特点界定、分解和运营学校产权目标的侧重点不界定、分解和运营学校产权目标的侧重点不同同企业的价值目标是追求利润最大化，因此界定和运营企业产权企业的价值目标是追求利润最大化，因此界定和运营企业产权的目的实现个人和企业的利益最大化。的目的实现个人和企业的利益最大化。教育组织的最终目标除经济效益之外，还有社会效益、政治效教育组织的最终目标除经济效益之外，还有社会效益、政治效益和文化效益等。界定和运行学校产权的最终目的绝不是仅仅益和文化效益等。界定和运行学校产权的最终目的绝不是仅仅为了办学投资方追求自身的利益，而是提高教育资源的配置效为了办学投资方追求自身的利益，而是提高教育资源的配置效率，以一定的投入获得最大限度的产出，并提高学校提供教育率，以一定的投入获得最大限度的产出，并提高学校提供教育服务的质量，促进学生的发展。服务的质量，促进学生的发展。二、现代学校制度与产权（二）学校产权的特点55学校产权的委托学校产权的委托代理制不同代理制不同企业的投入和产出都可以进行精确的计算，其产品质量和企业的投入和产出都可以进行精确的计算，其产品质量和要求也可以明确化，因此对企业所有权代理者的行为易于要求也可以明确化，因此对企业所有权代理者的行为易于监督和约束，企业可采取多层委托代理的办法。监督和约束，企业可采取多层委托代理的办法。而教育组织的产出一般难以进行量化，教育服务和教育产而教育组织的产出一般难以进行量化，教育服务和教育产品的质量要求也具有品的质量要求也具有“无形性无形性”，所以如果教育产权也实，所以如果教育产权也实行多层委托代理，则易造成教学目的、质量要求等内容信行多层委托代理，则易造成教学目的、质量要求等内容信息在传递过程中的息在传递过程中的“失真失真”，并且由于对代理者的活动难，并且由于对代理者的活动难以监督而易于产生软约束。以监督而易于产生软约束。学校产权的委托代理制不同56学校产权要求更强的稳定性和持续性学校产权要求更强的稳定性和持续性对于企业来说，产权的自由交易和转让有利于资源的合理对于企业来说，产权的自由交易和转让有利于资源的合理调整，使产权配置达到最优，实现企业追求利润最大化的调整，使产权配置达到最优，实现企业追求利润最大化的价值目标。价值目标。学校以教育的社会效益为根本目的，兼顾自身的经济效益。学校以教育的社会效益为根本目的，兼顾自身的经济效益。而这一价值目标的实现不仅取决于办学者、经营者的决策而这一价值目标的实现不仅取决于办学者、经营者的决策与经营，更取决于复杂的社会因素，如生源、所在地区经与经营，更取决于复杂的社会因素，如生源、所在地区经济文化背景等。因此，学校产权的稳定才能保证办学者、济文化背景等。因此，学校产权的稳定才能保证办学者、经营者教育思想、教学方法的连续和持续，有助于学校教经营者教育思想、教学方法的连续和持续，有助于学校教育价值目标的实现。育价值目标的实现。学校产权要求更强的稳定性和持续性57二、现代学校制度与产权二、现代学校制度与产权（三）（三）学校传统产权制度的缺陷学校传统产权制度的缺陷1.1.所有权的残缺性所有权的残缺性在学校传统的产权制度安排中，惟一的产权主体是国家。实在学校传统的产权制度安排中，惟一的产权主体是国家。实际上占有、使用教育资源、资产的学校只是依附于政府部门，际上占有、使用教育资源、资产的学校只是依附于政府部门，在教育领域中，学校没有任何产权，只是执行政府指令的具在教育领域中，学校没有任何产权，只是执行政府指令的具体教育单位。而国家作为教育领域中的惟一主体，必然集多体教育单位。而国家作为教育领域中的惟一主体，必然集多种不同的职能于一身。政府作为学校资产所有者和政治权力种不同的职能于一身。政府作为学校资产所有者和政治权力行使者的职能是合一的，学校资产的所有权与经营权由政府行使者的职能是合一的，学校资产的所有权与经营权由政府合一行使。合一行使。二、现代学校制度与产权（三）学校传统产权制度的缺陷582.2.产权的非排他性产权的非排他性由于在传统的产权制度安排中，各个学校都不是产权主体，由于在传统的产权制度安排中，各个学校都不是产权主体，不能自主经营决策，更不能享有剩余索取权和资产处置权。不能自主经营决策，更不能享有剩余索取权和资产处置权。各所学校由于只是一部分公有教育资本的各所学校由于只是一部分公有教育资本的使用者使用者，而不是，而不是其所使用的教育资本的特殊所有者，因而其教育资本的使其所使用的教育资本的特殊所有者，因而其教育资本的使用量以及资本的占用比例就成为学校的用量以及资本的占用比例就成为学校的“收入源泉收入源泉”，在，在同一公有权的范围内是没有所有权的界限的、可变的、不同一公有权的范围内是没有所有权的界限的、可变的、不确定的。确定的。2.产权的非排他性59产权的不可交易性产权的不可交易性产权的非交易性，不仅是指在教育领域内国有教育资产权产权的非交易性，不仅是指在教育领域内国有教育资产权利在不同的学校之间进行有偿转让是不可想象的，而且在利在不同的学校之间进行有偿转让是不可想象的，而且在大一统的公有产权制度下，任何个人或非国有社会组织也大一统的公有产权制度下，任何个人或非国有社会组织也没有能力更没有可能接受公立学校产权的有偿转让。没有能力更没有可能接受公立学校产权的有偿转让。国有教育资产产权的不可交易性，使得国有教育资产的存国有教育资产产权的不可交易性，使得国有教育资产的存量调整失去了卓有成效的机制量调整失去了卓有成效的机制市场机制。市场机制。产权的不可交易性60三、现代学校制度的基本内容三、现代学校制度的基本内容u（一）委托（一）委托代理问题代理问题学校与政学校与政府府关系的演变关系的演变政府政府学校学校决策决策执行执行计划经济下政府、学校二者的关系计划经济下政府、学校二者的关系三、现代学校制度的基本内容（一）委托代理问题学校与政府61计划经济下政府、学校二者的关系这种二维办学模式的弊计划经济下政府、学校二者的关系这种二维办学模式的弊端很突出：一方面，政府直接参与学校的内部管理，使学端很突出：一方面，政府直接参与学校的内部管理，使学校完全没有办学自主权，缺乏办学的积极性和动力；另一校完全没有办学自主权，缺乏办学的积极性和动力；另一方面，学校封闭式办学，不能根据社会的实际需求提供教方面，学校封闭式办学，不能根据社会的实际需求提供教育服务，从而导致学校之间缺乏竞争、办学体制僵化和效育服务，从而导致学校之间缺乏竞争、办学体制僵化和效率低下。此外，由政府单独负责提供教育服务，极大地加率低下。此外，由政府单独负责提供教育服务，极大地加重了政府的负担，难以解决人们日益增长的教育服务需求重了政府的负担，难以解决人们日益增长的教育服务需求和教育财政投入严重不足之间的矛盾。和教育财政投入严重不足之间的矛盾。计划经济下政府、学校二者的关系这种二维办学模式的弊端很突出：62三、现代学校制度的基本内容三、现代学校制度的基本内容u（二）委托（二）委托代理问题代理问题学校与政学校与政府府1.1.关系的演变关系的演变学校学校市场市场决策决策信息信息计划与市场结合的政府、市场与学校三者的关系计划与市场结合的政府、市场与学校三者的关系政府政府决策决策执行执行三、现代学校制度的基本内容（二）委托代理问题学校与政府63政府方面：学校没有办学自主权和决策权，仍然是政府决策政府方面：学校没有办学自主权和决策权，仍然是政府决策的执行者。由于政府与市场之间缺乏联系，因此政府所做出的执行者。由于政府与市场之间缺乏联系，因此政府所做出的决策往往无法反映真实的市场信息，学校处于即使政府的的决策往往无法反映真实的市场信息，学校处于即使政府的决策偏离市场，却又不得不执行的尴尬处境。决策偏离市场，却又不得不执行的尴尬处境。市场方面：学校的封闭式办学逐渐被市场打破，市场对学校市场方面：学校的封闭式办学逐渐被市场打破，市场对学校的影响日益加强。学校虽然有自主发展的要求，但由于长期的影响日益加强。学校虽然有自主发展的要求，但由于长期受制于现有的学校管理体制和缺乏竞争，从而削弱了它们面受制于现有的学校管理体制和缺乏竞争，从而削弱了它们面对市场的适应能力，对快速的市场变化难以做出及时的反应。对市场的适应能力，对快速的市场变化难以做出及时的反应。政府方面：学校没有办学自主权和决策权，仍然是政府决策的执行者64？政府与学校的关系如何演变政府与学校的关系如何演变给予学校办学自主权给予学校办学自主权？政府与学校的关系如何演变给予学校办学自主权65在强调政府放权学校的同时，还必须明确：在强调政府放权学校的同时，还必须明确：（1 1）政府在放权的同时还必须加大对学校的监管力度。）政府在放权的同时还必须加大对学校的监管力度。（2 2）政府放权学校不