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财政分权理论 一 财 政 分 权 理 论 的 提 出 二 财 政 分 权 综 述三 我 国 财 政 体 制 改 革 回 顾四 我 国 财 政 分 权 的 主 要 问 题 及 解 决 措 施 一 财政分权理论的提出 财政管理体制 财政管理体制：国家划分中央政府与地方政府以及各级政府之间、政府同国有企业、行政、事业单位之间在财政管理方面的职责、权利和利益分配的根本制度。 财政管理体制的实质：财权财力的集中与分散。 财权模式：财政集权体制 财政分权体制 财政分权的定义 财政分权已经成为世界各国在处理中央和地方政府之间财政关系时所采取的一种主要模式。 财政分权( fiscal decentralization)是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够能够更有效率地提供当地居民所需要的地方性公共物品或服务。 财政分权的精髓在于地方政府拥有合适和合意的自主权进行决策。 第二章 财政分权理论综述 财政分权理论是为了解释地方政府存在的合理性和必要性，弥补新古典经济学原理不能解释地方政府客观存在这一缺陷而提出来的，即解释为什么中央政府不能够按照每个居民的偏好和资源条件供给公共品，实现社会福利最大化，从而论证地方政府存在的合理性和必要性。 主要的理论模型： 蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理论 特里西“偏好误识”的分权理论 马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想 奥茨（Oates）的分权定理 施蒂格勒的理论 布坎南的“俱乐部”理论 第一代财政分权理论 传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明，其研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配。 核心观点认为：如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府间的竞争，能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好。 第一代财政分权理论随着上世纪50年代公共财政理论发展演变而成。 萨缪尔森（1955）分析了公共物品的非竞争性和非排他性。 蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理论 蒂伯特指出： 人们可以“用脚投票”，选择令人们感到满意的、有最佳公共服务和税收组合的社区居住，在均衡状态下，人们基于对公共物品需求的不同而分布在不同的社区，每个人都得到了想要的公共服务水平，不可能再通过流动来改善境况，这一均衡是帕累托效率均衡。 蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理论基于一系列假定： a.政府的活动不会产生外部性； b. 人们是完全流动的； c .人们对于每个社区的公共服务和税收情况了如指掌； d .存在着足够多的社区，每个人都能找到满足其公共服务需要的社区； e .公共服务的单位成本不变，这就意味着，如果居民的人数翻番，那么总成本也将翻番； f. 公共服务用比例财产税来筹集； g .社区可以颁布排他性区域规划法 禁止土地用于某些用途的法律。 蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理论模型的结论： a. 各社区内资源配置达到最优； b .各社区规模达到最优； c .有相似偏好的人聚居在一起，共同享受地方性公共物品。 蒂伯特认为，如果个人在社区间充分流动的，人们通过社区的选择，揭示了他们的偏好，社区要么有效率地提供人们需要的产品，要么人们会迁移到那些更好地满足他们偏好的社区，社区间的竞争就像公司为争取顾客一样导致资源的有效配置。 蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理论 优点： 可以用来解释现实生活的一些现象。 例如，美国各州之间的税负水平不同、环境不同，人口有频繁的迁入迁出，许多居民从大都市向周围的卫星城迁移，其原因部分由于大城市郊区存在着相对低的税率和逐渐发展起来较好的公共服务设施。 缺点： 这个模型仅仅说明了一个分权式的财政体制将使公共产品的提供会更有效率，然而该模型假设与现实相距甚远，使模型的适用性受到了一定的限制，分权政府制度也可以导致资源配置的无效率。 特里西“偏好误识”的分权理论 以往的分权理论由于把中央政府放在最优的环境下来进行分析，而没有考虑到中央政府有可能错误地认识社会偏好，从而错误地把自己的偏好强加于全民头上的可能性。 特里西通过数学模型证明，如果一个社会能够获得完全的信息，并且经济活动也是完全确定的，那么，由中央政府还是由地方政府来对社会公众提供公共产品都是无差异的。但是，社会在经济活动中并不是完全具有确定性的。假定地方政府相当了解本地区居民的偏好，而中央政府则对全体公众的偏好了解得不甚清楚，那么，中央政府在提供公共产品的过程中就会发生偏差，公共产品不是提供过多，就是提供不足。在此情况下，回避风险的社会就会偏向于让地方政府来提供公共 产品。 马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想 马斯格雷夫在财政理论与实践中提出了“最佳配置职能”的财政分权理论。他认为，要建立一个有效的多级财政体制，首先必须解决财政社区最佳规模问题。最佳社区规模的设置必须综合考虑以下两个因素： 一是在既定公共服务水平下分担成本递减的有利条件； 二是在既定服务水平下社区居民拥挤程度递增的不利条件。 马斯格雷夫分析了既定服务水平下最佳社区规模的选择，以及在既定社区规模下最佳服务水平的选择等两种情形。 在此基础上，他将最佳社区规模和最佳服务水平两因素结合在一起，提出了财政社区的的最佳结构模型。 马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想 结论： 高效率的财政体制模式要求有多级财政单位，它们在规模和地区范围上都有区别。其中，属于全国性的公共产品，需要中央政府提供；而那些属于区域性的公共产品，则应当由地方政府提供。 奥茨（Oates）的分权定理奥茨定理建立的认识基础 ： a .越是低层级政府，越易于了解和处理当地居民对于公共服务的偏好信息。 b .下放公共服务职责能够提高低层级政府的责任心，也便于当地居民对于地方开支和地方官员的监督。 c .服务职责的下放是保证许多公共项目得以有效管理的重要条件。 d. 服务责任的下放有利于发挥地方政府的革新精神。 奥茨（Oates）的分权定理 限定条件： a. 限制外溢 例：承担垃圾收集与处理的责任对于基层政府是适当的，因为这些服务的利益限于当地。相反，省际高速公路的维护责任下放给基层政府就是不恰当的，因为这笔开支的好处产生了大范围的外溢。 b. 管理胜任 向当地民众提供的许多服务涉及复杂的管理工作，而基层政府的管理能力往往有限。在这种情况下，一方面，即使服务没有外溢，下 放给基层也不恰当，因为无法保证基层政府能够把服务管理好；另一方面，假如地方管理活动很强，并且服务没有外溢，那么这些服务的责任就应“尽可能下放”，以便最大限度地顾及和满足当地居民的需求与满足。 奥茨（Oates）的分权定理 奥茨认为： 对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。 因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供则效率会更高。 奥茨（Oates）的分权定理 不足之处： 要实现“分权惠及民众”需要具备一系列的前提条件，即地方政府和官员需要具有高度的责任感，需要有足够的财政能力（包括拥有相当的收入自主权），以及强有力的财政约束框架。而在许多经济转轨和发展中国家，这些条件不完全具备。 施蒂格勒的理论 施蒂格勒认为，可以从两条原则出发来阐明地方政府存在的必要性： a .与中央政府相比，地方政府更接近于自己的公众，即地方政府比中央政府更了解它所管辖的选民的效用与需求 b. 一国国内不同的人们有权对不同种类不同数量的公众服务进行投票表决，这就是说，不同的地区应有权自己选择公共服务的种类与数量 施蒂格勒的理论 施蒂格勒并未完全否定中央一级政府的作用。他指出，行政级别较高的政府对于实现资源配置的有效性与分配的公平性目标来说是必要的。尤其对于解决分配上的不平等以及中央与地方、地方与地方之间的竞争等问题，中央政府的调控作用是不可替代的。 布坎南的“俱乐部”理论 “俱乐部”理论： 简要地说就是把社区比作俱乐部 为分享某种利益而联合起来的人们的一个自愿协会 如何确定其最优成员数量的一种理论。 理论核心： a. 随着某一个俱乐部接收新成员，现有的俱乐部成员原来承担的成本就由更多的成员来分担，类似于将固定成本由更多的人来分担 b. 新的俱乐部成员的进入，会产生新的外部不经济，即产生俱乐部的拥挤，从而造成公共设施的紧张 一个俱乐部的最佳规模应该界定在外部不经济所产生的边际成本（拥挤成本）等于由新成员分担成本所带来的边际节约这个均衡点上。 布坎南的“俱乐部”理论“俱乐部”理论的发展 麦奎儿的分权模型： 每一个地方政府都应遵循通常的公共品提供的决策原则，即人们应按照一定要求形成一个集团（或地方区域），以便使人均分担的公共品的成本正好等于新加入成员所引起的边际成本。只要自治区域（或地方政府的管辖区域）可以被复制或模仿，那么，人们总是会按照“俱乐部”理论的原则来重新形成地方区域，直到每一个地方区域的公共区域的公共品平均成本都降到最低点为止。 第二代财政分权理论 第二代财政分权理论，在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说，是当代微观经济学的最新进展在财政学中的运用。 钱颖一和温格斯特（1997）为代表的学者们将分权理论讨论的中心由公共物品的有效供给拓展到对地方政府行为的研究，特别是地方政府行为对经济增长的影响。他们在财政分权问题上更关注如何设计出一套机制，以实现对公共政策制定者的激励。 第二代财政分权理论对财政分权理论的研究已超出了财政领域，主要表现在以下几个方面： 实验联邦主义和制度创新 财政分权与官员腐败 财政分权对环境质量的影响 实验联邦主义和制度创新 奥茨认为，在财政分权下，地方政府就有可能找到与地方相适应的制度安排，其中蕴含的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争而扩散出去，从而间接地促进其他地方政府制度创新。同时，由于地方政府在采用一项新政策时，会带来信息的正外部性，因而会弱化地方政府制度创新的内在动力。而中央政府可以通过转移支付来调节地方政府制度创新的收益和成本，以确保地方政府创新的动力。 从这个角度讲，还无法肯定到底是集权还是分权能带来更多的制度创新。 财政分权与官员腐败 近些年来，一些经济学家也有从政治经济学的角度考察了财政分权。有关财政分权与政府官员腐败的关系，在制度设计方面引起了很大的争论。 现有的一些理论都认为二者之间存在很强的关系：布伦南和布坎南（1980）就强调政府间竞争会降低政府官员在提供公共服务过程中寻租的现象。而在集权下，由于评价政府官员的业绩比较困难，腐败的可能性就增大，但是这些理论都缺乏相关的实证研究。 有学者通过实证分析，认为财政分权的形式对抑制政府官员的腐败可以起到很大作用。 财政分权对环境质量的影响 由地方政府分散化提供公共物品这一观点在理论和实践中，都得到了广泛的认可。但是由此也带来了一个不可忽视的问题，即分权下地方政府的竞争会导致环境质量下降。 在分权制下，地方政府之间为了吸引企业投资，往往会采取减低税负的策略，收入的降低可能导致公共品支出的下降，从而使得公共服务的产出达不到帕累托水平。 地方政府为发展本社区的经济，也会降低环境质量标准以减轻辖区内企业治理污染的成本，结果辖区间政府竞争会导致过度的环境恶化。 不过，在奥茨等人的理论模型中，地方政府不仅向当地居民提供作为消费的公共品，而且也向企业和居民提供公共投入，这些投入可以提高当地企业的生产效率，并改进当地的环境质量。所以，地方政府的竞争所带来的利与弊都是有条件的，如果地方政府真正代 表选民的利益，那么就要把选民对环境质量的偏好考虑进来，均衡是选民自己选择一个恰当的环境质量和就业水平组合。 财政分权措施 政府间事权的划分： a. 属于国家全局利益的公共项目、全国性公共产品和必须在全国范围内统筹协调的事务，应由中央政府负责，其经费由中央政府承担 b. 由地方政府具体负责实施的社会事务和地方性公共产品应由地方政府来承担 c. 对具有跨地区“外部效应”的社会事务和公共项目与工程，中央政府应在一定程度上参与 d. 调节地区间居民间的收入分配，主要是中央政府的职责 政府间财权的划分： a. 政府间收入的划分 税收是政府收入的主要来源，因此政府收入的划分所涉及的主要是税收在政府间的划分。 b. 政府间财政支出的划分 财政支出的划分是以事权的划分为依据的，公共产品收益范围的差异和事权的划分决定着支出责任的划分。 第三章 我国财政体制改革 新中国成立以来, 我国经历了三次财政体制改革。每次改革, 中央政府为了实现改革目标,都通过放权让利来调动地方的积极性, 这一措施使中央和地方财政关系发生了明显变化。 三次财政体制改革： a. 计划经济下的集权式财政体制 b. 分灶吃饭财政体制 c. 分税制财政管理体制的建立 计划经济下的集权式财政体制 新中国成立以后, 为解决重工业资金密集和我国资本稀缺的矛盾, 为重工业发展筹集尽可能的资金, 我国构建了高度集中资源配置制度的计划经济体制, 并在此基础上形成了中央集权式财政体制。 集权式财政体制的基本特征是高度集中、统收统支, 地方政府收支支配权和管理权很小, 并不构成一级独立的财政主体。然而, 在中央集权计划经济体制下, 由于信息和监督问题难以克服, 全社会投资领域存在严重的预算软约束问题, 最终导致全社会生产效率低下,人民生活水平普遍较低。 分灶吃饭财政体制 从1980 年开始, 我国将更大一部分企业下放到地方政府,并于1992 年确立“社会主义市场经济体制”的改革方向。在这一市场化的改革过程中, 财政体制也逐步从中央集权式财政体制转变为一种相对分权化的制度安排。 在这种制度安排下, 中央和地方各自拥有自己的财政收入, 地方财政初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。 分税制财政管理体制的建立 1994年的分税制改革, 基本遵循了财政分权的基本原理, 在确定中央和地方事权的基础上, 依据事权和财权相结合的原则, 按税种划分中央和地方财政收入, 并制定了过渡期转移支付管理办法; 税收管理体系也首次出现了分权化, 由国税和地税机关分别负责征收中央税、共享税和地方税; 财政分权更加制度化、透明化, 从而初步构建了比较规范的分权财政管理体制。 第四章 我国财政分权的主要问题及解决措施 我国财政分权的主要问题 经济上的分权和政治上的集权并存（用手投票无效） 我国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔,即对上负责,传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国基本无效,进而形成了我国地方政府对上负责而对下不够负责的局面。 政府的行为缺乏来自居民应有的约束和监督（用脚投票无效） 在我国,长期以来一直实行限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策,人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件尚不具备。 财权和事权划分不对称,各级政府存在严重的机会主义倾向 省级以下政府之间的财政关系极不透明,不仅省际之间存在巨大差异,即使在同一省份内部,地市与县级政府、县与乡镇之间的事权与财权划分都是相当混乱的。 转移支付不足,地区间财政失衡严重 分税制以后,实行中央对地方的税收返还制度。税收返还制度就其性质而言,是一种转移支付,是年年都有的经常性收入返还。这样的方案更多地体现了经济发达地区的意志,经济相对落后的省份受到更多的损害。 完善我国财政分权的主要途径 明确划分各级政府之间的事权 从制度层面分析各级政府的职能,以公共产品的有效供给为准则,用法律形式合理界定中央政府和地方政府的事权范围,使之内涵清晰化,责任明确化,在此基础上兼顾公平与效率原则划分财权,为建立规范的财政转移支付制度创造条件。 明确财政转移支付的目标 科学确定财政转移支付的政策目标是规范财政转移支付制度的根本依据。 我国财政转移支付的目标应定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务,重点用于经济欠发达地区和能源、交通、通讯、环保、教育和社会保障等事业。改革现有的财政转移支付模式,实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式。 加强对财政转移支付资金的监管,强化预算约束 一是设计一套科学合理的效益评价与考核指标体系,对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核; 二是建立一套行之有效的监督制约体系,对财政转移支付资金的分配程序使用过程、经济效益进行跟踪反馈,确保资金使用效益的最大化; 三是增强专项补助的公开性,提高资金分配的透明度,确保各级政府和人民群众的知情权,建立专项补助拨付分配公告制度,形成多层次的监督网络体系,确保有限的资金用在最需要的地方。 参考文献： 1. 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