当前土地承包中存在的问题及对策建议

当前土地承包中存在的问题及对策建议近年来，随着国家扶持粮食生产、减免农业税等促进农民增收政策的出台， 农民群众承包土地的积极性空前高涨。许多外出务工的农民纷纷返乡承包土 地，从过去不要土地、不愿种田，转为要土地、抢种田，由此而引发的各类土 地承包纠纷不断出现，农村土地的供需矛盾日渐突出，并有扩大趋势。一、存在的主要问题（一）重新要求承包土地。以前承包土地收益低，承担的税费较重，不少 农民由于交不起税费、集资款而外出打工；有的是逃避计划生育等原因，人户 分离，土地被村组抽回；有的是将承包的土地交给发包方或由其他农户代种， 或直接弃耕、撂荒。随着国家惠农政策的陆续出台，农产品价格上涨，种地不 但不交税费，又享受着补贴，于是他们又想要回原承包土地。（二）新增人口要求承包土地。一些地方在妇女出嫁后，就收回其承包的 土地，而嫁出的妇女在现居住地并未取得新的土地承包权，致使部分妇女因为 出嫁丧失了土地承包权；部分新出生的人口要承包地；一些复员军人、下岗职 工、新迁入的人员由于没有生活出路，向村组要承包地。（三）土地流转不规范。由于以前农村土地承包流转政策不具体、不配套， 加之具体操作上的原因，土地承包合同及流转过程极不规范，主要表现在：有 的国有土地由村组自行发包；有的土地承包合同不清，发包时未进行实地测量， 土地面积、位置不准确；有的土地承包合同变更、解除时未订立书面合同，而 且没在有关部门登记，出现地、证不符现象；有的随着时间的推移，土地面积、 合同、证书不统一的问题时有发生；有的将原本是村组的机动地以其他形式写 入了村民的土地承包内，使机动地变成了承包土地；有的因土地承包合同管理 不善，导致土地承包经营权证书遗失，在处理过程中，缺乏真凭实据；有的是 发包方私下发包、转让土地，没有履行合法的程序。（四）机动地处理不公正。各村组在机动地保留上没有统一标准。有些村 组留有全村总耕地面积5%以内的机动地，有的村组预留的机动地还超过5%。 按照土地承包法的规定，机动地应调整给新增人员，但个别村组干部忽视 有关法律规定，不按法定程序去发包机动地。在机动地承包中，有的将机动地 长期发包；有的把机动地用于化解村级不良债务；有的村组发包机动地不透明， 不按规定程序办，搞“关系地”、“人情地”；有的村将机动地高价对外发包，侵 占农民利益，致使符合条件的群众承包不上土地，并因此引发纠纷。（五）承包地多少不均。承包方式的多样性导致农户承包土地面积严重不 均。前几年，因“两田制”的存在，加上以前的“谁开的地归谁承包”的做法, 造成人均承包地数量不均衡。有些农户承包的土地较多；有些农户除承包口粮 田 夕卜，不再承包其他土地；有的农户由于种种原因，没有承包地。现在实 行税费改革后，农户不用承担任何费用，并享受优惠政策，承包土地少的与承 包土地多的差距明显，没有土地或地少的，强烈要求得到土地。因，承包人要求给予补偿或认为补偿的不合理的情况越来越普遍。随 着农民法律意识的进一步提高，此类纠纷还会有所增加。（七）部分村组干部素质不高问题。村民委员会是群众性自治组织，通过 选举，使少数素质不高的人进入村委会。他们对政策、法律了解少，法律意识 淡薄，有的村干部以为自己就能代表村集体，违反法律政策发包土地。主要表 现为：违反民主议事原则，自己和亲友多种土地；根据个人好恶、亲疏远近发 包土地，搞“暗箱操作”；以低价将土地、林地等发包给亲朋好友；对外发包 的土地承包手续不完备，未履行土地承包法所要求的程序，造成合同无效 等。二、产生问题的主要原因（一）国家惠民政策的出台，提高了农民承包土地的积极性。第二轮土地 承包时，农民种田积极性不高，出现了抛荒撂荒的问题，甚至出现了拒绝承包 土地的现象。现在国家出台了一系列扶持粮食生产、促进农民增收的政策和措 施，土地的现实收益和预期收益大大提高，拥有土地成为当前农民生产生活和 发家致富的重要手段。（二）对土地承包法的贯彻落实不到位。土地承包法规定了耕地 的承包期为三十年，并且规定了调整土地或者收回土地的条件和程序，然而各 地土地承包的落实情况极不统一，甚至同一个村的不同组之间，土地流转的规 定也不一样。有些村组，曲解土地承包30年不变的含义，土地调整、流转的 速度过快;有些地方还有“五年大调整，三年小调整”的做法;有的地方还实行“人 口田”和“劳力田”的两田制；有的地方还出现超劳动力年龄抽地等现象。由于土 地承包政策的“多样化”，使土地承包权难以“永久化”，使土地承包权无法稳定。（三）长期存在人地供需矛盾。随着时间的推移，因出生、婚嫁、户口迁 移等原因导致人口变化比较大，使土地“承包关系的稳定”与“承包关系变更” 的矛盾始终存在。因承包期内实行“增人不增地，减人不减地”政策，新增人 口基本上分不到土地，法律对承包期内家庭人口的变化与土地承包经营权流转 的矛盾没有规定，导致有的人可能从出生起就没有土地可种，人地矛盾问题十 分突出。（四）土地承包合同不规范、权利义务不明确。土地承包合同书填写得非 常不规范，有的是村民自己填写或由他人代签；有的土地承包合同多是发包方“指山定界”，条款不完善，表述不准确，发生纠纷时双方各执一词；有的变 更和流转合同缺乏必要的书面材料，致使许多情况下双方产生的纠纷，事实很 难断定。（五）缺乏必要的矛盾调处机制。土地承包纠纷的诉讼、调解和仲裁制度 不完善，矛盾发生时没有相应的机构及时受理和解决。由于没有土地仲裁机构， 大量纠纷直接到法院起诉，而法院审理案件受相应法律程序的限制，有的法院 不能受理，有的不能及时审结，往往造成延误农时，使农村土地承包合同纠纷 和农民权益得不到及时处理和保护。（六）农村基层干部意识淡薄及村委会违约。在农村土地承包中，农民的 土地承包经营权益在一些地方不同程度地受到侵害。主要表现为：少数农村基 层干部用不正当手段进行土地承包，以权谋私，擅自发包，自发自包；村委会 单方解除合同或变更合同的现象时有发生；有的村委会负责人更换，新班子对 前任村委会订立的合同不满意，私自变更合同条款或对土地重新发包；随意缩 短承包期、收回承包地和随意调整承包地，多留机动地；有些村干部自己行使 集体的权力，个人取代了村民代表大会的职能。（七）当时的法律法规不健全，没有明确和统一的规定。目前的土地承包 合同纠纷，绝大多数都是数年前产生的，由于当时还没有农村土地承包方面的 法律、法规，土地承包法及相关司法解释和国务院的一些指导性文件大多 为近年颁布施行，当时的一些作法，很多与现行的法律法规不符，甚至是违反 法律规定的，大多数农户也是根据现行的法律规定来要承包地。三、解决问题的对策要在尊重历史的基础上，从维护农村稳定的大局出发，谨慎、妥善处理矛 盾纠纷。总体上要稳定承包关系，实事求是地解决土地承包纠纷。二轮土地承 包比较完善的地方，要尽量维持原承包关系不变；对违反法律规定的土地承包 纠纷能纠正的要进行纠正，不能纠正的纠纷做到具体问题具体分析，不能死板 地硬扣法律条文，否则可能平息了小的、局部的纠纷，将会引起更大的矛盾和 纠纷。（一）重新要承包地的问题一是对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，无论原 承包地是否发包给了其他的农户，原则上应将承包地返还给原承包农户继续耕 作。村集体组织已经将原承包地发包给别的农户耕种的，如果是短期合同，应 当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包 户。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户；也可以 在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。二是对农村土地承包法实施以前收回的农户抛荒承包地，如农户要求 继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经 济组织以外人员，应修订合同，将土地重新承包给原承包农户；如已分配给本 集体经济组织成员，可在机动地中予以解决，没有机动地的，要帮助农户通过 土地流转，获得耕地。对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革 试点工作中清理乡村债务的有关规定妥善处理。三是对少数没有参加二轮承包的外出户，现返乡要求承包土地的，如果 该农户的户口仍在本村组，一直没有迁走，原则上应同意继续参加土地承包， 有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决。四是对二轮土地承包时，经村委会通知后，农户放弃承包土地，现在又回 来要田分地的，要做好宣传解释工作，原则上不分配土地。五是承包方在承包期内自愿交回承包地的（提前半年以书面形式通知发包 方），在承包期内不得再要求承包土地。六是因集体经济组织违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃 耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照法律规定，由人民法院分别处理：发包方 未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；发包方已将承包 地另行发包给第三人，承包方可以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所 签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。七是对属于土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营 权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷、承包地征收补偿费用分配引起的争议， 按照司法解释的规定，不属于行政裁决的范围，可以通过诉讼方式解决，人民 法院也应予以受理。（二）新增人口要地问题一要建立起统一的土地调剂制度。承包期内，妇女结婚，在新居住地未取 得承包地的，原发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或丧偶，仍在原居住地 生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其 原承包地。对违反上述规定的，要进行返还。二要对于新增人口，包括新出生的婴儿和新迁入的，可以从“预留的机动 地、依法开垦等方式增加的土地、发包方依法收回的土地、承包方自愿交回的 土地”中解决。如果发包方没有上述土地可以调整，只能待以上情形出现后解 决。同时，部分乡镇、村组存在的“二年一小调，五年一大调等“大稳定， 小调整”作法，应停止。因这与土地承包法的“增人不增地，减人不减地” 的政策相矛盾。（三）土地流转不规范问题一要对合同进行规范。凡是按照“依法、自愿、有偿”的原则，农户之间 订立流转合同的，原则上应以确认。如果是口头合同，应当帮助农户之间补订 流转合同，书面确定双方的权利和义务。但不论采取何种形式的土地流转，必 须签订书面的土地流转合同。明确流转形式、数量、年限、条件和双方的权利、 责任、义务。要对现有的合同进行重新确认，能够完善的合同书要进行完善； 对地数不清，位置不准的合同，要重新补发合同。土地流转合同签订后，由乡 镇农村经营管理部门进行鉴证。二要规范土地流转程序。建立健全统一的农村土地流转登记制度，在发包 土地时应严格按照农村土地承包法规定的程序进行：（1）选举产生承包 工作小组；（2）拟定并公布承包方案；（3）依法召开本集体经济组织成员的 村民会议，讨论通过承包方案，土地承包方案应当依法经本集体经济组织成员 的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（4）公开 组织实施承包方案。对没有按照第（3）项规定进行发包的，应属无效合同。（四）机动地超限额和违规发包问题对机动地发包情况进行一次全面检查，严格按照核定的总耕地面积确定 5%机动地，对超5%限额多留的机动地，要按照公平合理的原则按现有人口平 均发包到户，绝对不能用于抵偿村组不良债务；不足5%的，不得再增加机动 地；未留机动地的，不得再留机动地，以确保农民合法权益。机动地在发包时，要全部实行竞价发包，承包期最长不得超过三年。同等 条件下要优先发包给本集体经济组织成员，农户承包的机动地不得再转包。对 已进行长期发包的机动地，如果发包程序合法，要变更合同；对违规发包的承 包合同，应属无效合同，应进行废止。（五）土地承包不均问题土地承包不均是多种原因所引起的，但对已依法签订承包合同的，要依法 予以保护，以维护承包方的合法权益。对没有签定二轮延包合同的土地，可以 按法律规定进行发包，承包期为二轮承包期剩余的时间。对土地确实分配不公、 农民意见较大的村组，按照村民委员会组织法的相关规定，结合当地实际， 可以考虑对土地进行部分调整。（六）征用土地补偿及退耕还林补偿引发的问题征占农村土地及退耕还林必须依法办事，严格执行法律规定的审批程序和 补偿标准，不拖欠农民的占地和退耕还林补偿费。村组等集体组织也不能私自 对补偿款进行截留、挪用，并要做到足额及时发放，切实保护广大农民的合法 权益。（七）村组干部法律素质不高问题加大贯彻村民委员会组织法的力度，杜绝村组干部在农村土地承包中 的违规行为。建立健全民主选举、民主管理、民主监督等各项制度，切实保障 农民群众的合法权利；强化村组干部的法制观念，形成针对农村干部行使职权 的监督、制约机制，使农村干部依法行使职权、依法自律，在涉及土地承包、 流转过程以及征地补偿分配中按程序办事；全面推行村务公开，积极鼓励广大 农民群众依法参与社会事务，维护自身合法权益。四、解决问题的几点建议（一）加大土地承包法的宣传贯彻力度。土地承包法虽然出台了 三年多，但宣传落实的力度不够，相当一部分村组干部还不了解土地承包法。 建议加大对土地承包法的培训力度，采取多种形式加强法制宣传教育。通 过举办专题的法律知识培训等形式，强化对村组干部的普法教育，让他们严格 依法办事，按章操作，切实维护农户承包土地的合法权益，防止因为行为失误 导致纠纷的产生。（二）尽快建立旗乡两级农村土地仲裁机构。由于多种因素的存在，基层 调解组织调解工作做了不少，但收效不大。目前旗级急需建立农村土地仲裁机 构，并力求使土地仲裁工作成为解决农村土地承包纠纷的重要途径，完善纠纷 解决机制，制定与农村土地承包法及相关政策相配套的制度和措施，保证 仲裁工作的顺利实施。（三）加强对国有土地的管理，规范发包程序。在土地发包过程中，必须 区分土地的性质，是国有还是集体所有。国有土地发包必须坚持国家对土地统 一管理的原则，即土地行政管理部门代表旗级人民政府统一对国有耕地进行发 包，村组等集体组织不能自行对外发包。对已由集体组织发包的国有土地，从 维护稳定的角度考虑，目前不宜进行大范围的调整；对国有机动地、承包方交 回的国有承包地等需重新发包的，应对发包主体和程序进行规范。要加强对国 有耕地的管理，建立新的发包机制，对国有耕地实行以招投标形式进行发包， 以提高国有土地资源利用水平。（四）建立土地流转日常管理机制，进一步规范土地流转程序。由于土地 承包情况非常复杂，建议各乡镇人民政府和旗县农业主管部门对旗县农村土地 承包合同进行一次全面调查摸底，切实掌握各村组土地承包真实情况，然后提 出调解农村土地承包纠纷的具体措施。要对每一份承包合同进行确认，有条件 的乡镇可在合同确认无误后录入微机管理；要建立土地流转合同的订立、登记 制度，确保农村土地依法有序流转，促进农业结构调整和农业产业化经营。（五）乡镇政府和农业部门要加强对土地承包的管理，规范土地承包行为。 对土地资源底数、承包办法等要进行公开，充分有效地发挥村民的民主监督作 用，杜绝村组等集体组织在发包中的不当行为。乡镇人民政府应加强对土地承 包合同的管理；农业部门应充分发挥在合同鉴证、备案归档、调解纠纷方面的 作用，促进农村土地承包合同的规范化建设，建立合理的监督机制。（六）加强领导，明确责任。要切实加强对农村土地承包工作的组织领导， 实行分级负责，落实责任追究制。对工作失职、管理不到位和监督不力的，要 根据相关法律的规定，坚决追究有关责任人的责任，触犯刑律的，要追究责任 人的刑事责任。摘自中国农经信息网