一国两制与高度自治

一国两制与高度自治 何志远以邓小平“一国两制”设想为主线方针的澳门特别行政区基本法1是一部具有划时代意义的重要法律文献。 “一国两制”是国内解决香港、澳门问题的基本精神和安排。中华人民共和国宪法第31条有关“一国两制”的规定是基本法起草的根据，因此,“一国两制”是制定澳门特别行政区基本法的指引方针,指引方针的内容重要波及两个方面：一是坚持国家的主权、统一和领土完整;二是维护高度自治、特别行政区的社会经济制度五十年不变。2 此外，杨允中博士指出:“一国两制”是由两个基本概念构成的,它们的关系不是简朴的并列，而是有主有次。“一国”是两制的前提,“一国”也是两制的基本。没有对“一国”的认同,“两制”的实行就无从谈起。3 “一国两制”是实现祖国统一大业的重要指引思想,4不仅保证了港澳地区现行资本主义制度的延续，同步又多次阐明不在这两个地区实行社会主义制度及政策。 从国家构造形式来看,也即整个国家和各地区单位之间关系而论，中华人民共和国始终以来都是主张单一制国家的形式，即各地方政府的权力由中央政府授予，地方政府从属中央。因此,在中华人民共和国实行“一国两制”,代表着对本来高度集权的单一制国家模式的重大变更。“一国两制”作为解决历史遗留问题的一种首创，成功地将国家统一、国家主权、不同社会制度和国家构造等国家理论中极为重要和对立因素协调在一起,从而使特别行政区与中国其他地区共存于统一的单一国家内。因此，人们一般提及联邦性质的状况,波多黎各或格陵兰的联合国家,以及西班牙自治区的广泛自治，均不能与“一国两制”相提并论。“一国两制”可视之为当今世界上最具独创性的伟大设想。 高度自治是“一国两制”方针的最重要体现。“一国两制”模式与联邦制模式都是自治的形式,特别行政区享有的自治限度大大高于联邦制国家成员州所享有的。按照澳门特别行政区基本法的规定，体现两制的重要内容涉及：()权力上的高度自治:行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权;()行政机关及立法机关由本地人构成，即澳人治澳；（）中央政府不向特别行政区征税,财政独立，财政收入所有用于自身需要,不上缴中央人民政府。 具体而言,除了国防与外交事务外,澳门特别行政区所享有的高度自治体目前如下方面：（一）在行政管理方面：制定行政法规的权力、政策决定权、提案权、人事任免权、执行权、管理社会治安的权力、财政金融方面的权力、经济贸易方面的权力、专业管理权等7;(二)在立法领域内,澳门特别行政区基本法不仅赋予澳门特别行政区一般立法权限8外,还将合用全国性的法律视为例外状况;(三）在司法领域内,存在一种完全独立于国家司法组织的地区司法组织,这是很奇特的现象;(四)澳门特别行政区可以 “中国澳门” 的名义与其他国家和地区建立经济、文化等方面的联系,参与不以主权国家为单位构成的国际组织，世界贸易组织就是一种较好的例子。综上所述,“一国两制”是中国政治和法律体制的重大突破。“一国两制”构成了高度自治的基本精神和精髓,并成为区别于单一制下其他自治形式的特点，是高度自治的开创性意义之所在。高度自治的一种基本特性就是享有高度的自治权力，澳门特别行政区基本法第2条在规范了高度自治的形式后,界定了特别行政区具体的自治权力的范畴和内容,即享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，体现出高度自治的基本内容和外在特性。 萧蔚云专家指出：根据小平同志的发言,“一国两制”法制化的重大意义之一是它的开创性。“一国两制”的设想是史无前例的，将“一国两制”方针用法律的形式具体化，制定为基本法,世界上没有现成的法律可以借鉴,也没有类似的法律可以参照.。由此可知,“一国两制”的具体化、法律化不仅具有重大的历史意义,并且具有重大的现实意义。“一国两制”的成功贯彻不仅对祖国的统一大业起着重要的增进作用,并且为国际社会和平解决矛盾起着良好的示范作用。 定稿于月2日 未经作者批准，不得转载,不得删改。註 193年月3日第八届全国人民代表大会第一次会议通过，自199年1月20日起实行。 註2萧蔚云,略论中央与特别行政区的关系,载于依法治澳与稳定发展-基本法实行两周年龄念研讨会论文集,澳门科技大学、澳门基本法推广协会出版,3月。 註杨允中，依法治澳是决定澳门新一轮发展的核心,出处同上。註4“这些新概念本来是为实现台湾的统一而于0世纪80年代提出的,但后来却事实上运用于香港与澳门的回归。”参见陈弘毅,“一国两制”的概念及在香港的合用关系,出处同上。 註5设立独立的税收制度,澳门居民无需向中央政府纳税，缴交的税款所有用于特别行政区，不上缴中央政府,拥有自己的货币及自主的汇兑和关税政策。 註澳门特区自行制定有关评审和颁授多种专业和执业资格的措施。 註7参见萧蔚云，一国两制与澳门特别行政区基本法,北京大学出版社,19年11月第0页至第10页。 註值得强调的是,澳门特别行政区有义务自行立法严禁任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密等行为,以维护国家的主权、统一和领土完整。註9地方分权便是单一制下其他自治形式的一种体现，例如英国早于20世纪末采用此模式解决中央地方的关系。 註10出处同注7,第16页。宪法应明确国际公约在国内的地位佚名 中国加入WO后来,不仅各专门法需要修改和完善，并且宪法也需要进行修改和完善,这里我仅就一种问题加以阐明，即宪法应明确规定国际公约、国际习惯在国内的地位。其理由如下: 一、和平与发展是当今世界的主题，维护国际秩序，尊重并遵守国际法(国际公约、国际习惯）关乎全人类的利益。美国蔑视国际法和国际公约,履行单边主义的霸权主义行径需要世界上更多的国家采用更明确更坚决的态度加以反对和制止。中国作为一种负责任的大国,理应在宪法中明确我们的立场。 二、国内作为社会主义大国和安理睬的常任理事国,在维护世界和平,增进全人类发展方面负有特殊的责任，维护国际法尊严，维护国际公约和国际习惯的尊严是我们义不容辞的义务。国内一贯奉行和平的独立自主的外交方针，与世界各国积极开展形式不同的国际合伙,善意履行国内承当的一切国际义务。那么，在宪法中明确表达我们的这种立场，既有助于树立良好的国际形象,又有助于我们在共同维护国际法(国际公约、国际习惯)尊严方面与其她国家合伙。三、世界上许多国家的宪法均有类似的规定,例如日本国宪法第8条明确规定:“日本国缔结的公约及已确立的国际法规范，必须诚实遵守之”。事实上日本国内奉行的是“宪法至上”原则,而我们中国在某种限度上说奉行的是国际法优于国内法的原则,在这样的情形下,不在宪法中亮明我们的观点,实在有损我们的立场。四、国内已经在实践中通过多种方式肯定了国际公约和国际习惯在国内的地位。例如中华人民共和国民法通则第42条第款规定:“中华人民共和国缔结或者参与的国际公约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的,合用国际公约的规定,中华人民共和国声明保存的条款除外。”中华人民共和国海商法第268条第1款规定:“中华人民共国缔结或者参与的国际公约同本法有不同规定的，合用国际公约的规定,中华人民共和国声明保存的条款除外。”又如中国加入有关制止非法劫持航空器的公约后,先按公约的规定,确立了管辖权。全国人大常委会专门通过了有关对中华人民共和国缔结或者参与的国际公约所规定的罪行行使刑事管辖权的决定,其中规定:“对于中华人民共和国缔结或者参与的国际公约所规定的罪行,中华人民共和国在所承当公约义务的范畴内,行使刑事管辖权”。接着全国人大常委会又颁布了有关惩办劫持航空器犯罪分子的决定,确立了这种新罪名(当时中国的刑法没有有关劫持航空器罪的规定),997年的新刑法更明确规定:“对于中华人民共和国缔结或者参与的国际公约所规定的罪，中华人民共和国在所承当公约的范畴内行使管辖权的,合用本法。”(刑法第9条)“以暴力、胁迫或其她措施劫持航空器的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑;致人重伤、死亡或者使航空器遭受严重破坏的，处死刑。”(刑法第1条)此外,为了实行国际公约,我们还制定了大量相应的国内法律、法规。如根据中英有关香港问题的联合声明和中葡有关澳门的联合声明,我们制定了中华人民共和国香港特别行政区基本法、中华人民共和国澳门特别行政区基本法;根据维也纳外交关系公约和维也纳领事关系公约,我们制定了中华人民共和国外交特权与豁免条例和中华人民共和国领事特权与豁免条例;根据联合国海洋法公约，我们制定了中华人民共和国领海及毗连区法和中华人民共和国专属经济区和大陆架法;为实行伯尔尼保护文学艺术作品公约和世界版权公约,我们还制定了著作权法。 五、对国际习惯，国内的立法和实践也表白了尊重和遵守的积极态度。如85年的涉外经济合同法率先规定：“中华人民共和国法律未作规定的,可以合用国际惯例。”198年制定的民法通则第142条第3款规定:“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参与的国际公约没有规定的,可以合用国际惯例。”中华人民共和国海商法第268条、中华人民共和国民用航空法第84条、中华人民共和国票据法第9条均有可以合用“国际惯例”的条文。国内某些民商事法律还规定外国人在中国的民商事活动按“对等原则”办理,如中华人民共和国商标法第条，中华人民共和国国家补偿法第33条等。“对等原则”事实上就是国际习惯法的一项重要规则。国内某些部门法还规定了“国民待遇”原则。在中国与外国签订的大量双边公约如司法协助、引渡、领事公约中,都吸取了若干国际习惯法规则。对于近年来在空间法、海洋法、国际环保法、国际人权法等领域新形成的国际习惯法规则，中国都表达尊重、遵守。既然从理论上讲,我们需要在宪法表白立场，从实践上说,我们已通过多种方式肯定了国际公约和国际习惯的地位和作用,尽了我们尊重和遵守国际法(国际公约、国际习惯）的义务,那么我们为什么不进一步在宪法中肯定我们的这种立场呢？ 具体建议:在中华人民共和国宪法修正案第十三条（一九九九年第九届全国人民代表大会第二次会议通过)的基本上，即在宪法第五条第一款“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,之后增长一款,规定：“中华人民共和国诚意遵守已缔结或加入的国际公约及已确立的国际法规则,善意履行已承诺的国际义务”。