积极财政政策的含义

积极财政政策的含义，及稳妥实施积极财政政策要点实施积极财政政策是一项复杂的系统工程，涉及多方利益平衡和各项政策之间关系的协 调。这客观上要求我们多角度分析问题，积极稳妥地实施这一政策，既考虑当期利益也考虑 远期利益，既考虑运行调控又考虑制度建设，既要讲求成效，又要压低风险。首先要全面认识积极财政政策的含义。这既关系到政策措施体系的确立，也关系到对于 财政政策长期基调的把握。有一种观点认为，只是在提出实施积极财政政策之后才表明财政 政策正在出手保增长。这种看法明显不符合实际。我们应该对财政宏观调控功能的稳定性有 正确的认识。从理论角度看，实施积极财政政策时，财政支出扩张是基本特征，但在收入方面却存在 增税和减税两种可能性，如果是增税增支，说明财政扩张度较弱；如果是减税增支，则说明 财政扩张度较强。有必要指出：增税增支和减税增支的根本区别在于前者支出扩张靠税收增 长维持，而后者则要靠发债来维持。也就是说，要扩张支出，总要有资金来源，不能认为减 税没有代价。从操作角度看，就财政政策的基本功能和阶段性着力点的连续性来说，我国现行的积极 财政政策包括三重含义：首先，积极财政政策本义是指在保增长转变为宏观政策首要目标的背景下，财政要加大 刺激经济增长的力度，要运用更多的财政手段去化解各类深层次的经济矛盾。进一步说，实 施积极财政政策，并不是说过去实施的财政政策不积极、成效不大，而只是说针对当前国内 外经济形势特征，财政的宏观调控方式和力度要阶段性转变。回顾过去，我国在上世纪90 年代实施过适度从紧财政政策和积极财政政策，20032008年上半年实施了稳健财政政策。 这三种财政政策主基调都是主动促进经济增长、优化经济结构。区别在于适度从紧的财政政 策和稳健财政政策强调在抑制通货膨胀、压缩财政赤字的基础上保增长、调整增长节奏。在 实施这两类财政政策时，我国经济都呈现出高增长格局，比如前期实行稳健财政政策，连续 五年经济增长率达到10%以上。换言之，保增长是我国财政政策的主基调。现在实行积极财 政政策，只是在保增长方面出拳更重、更快了。其次，积极财政政策，带有加大、加速扩张支出、打破单纯追求财政收支短期平衡的理 财观，树立周期性平衡理财观的含义，要通过主动扩张支出来增加总需求，进而反推供给扩 张。但这绝不意味着财政支出过去没有扩张。事实是中国无论是实行什么样的财政政策，财 政支出都是扩张的，而且速率不低。上世纪90年代中期我们实行适度从紧财政政策，各年 财政支出增长率保持在16%以上，1997年财政赤字达到582亿元（当时历史最高点）。前几 年实施稳健财政政策，财政支出增长率年均高达19%，20032006年财政赤字每年都在2000 多亿元。指出这一点，是想强调财政支出大幅度扩张在中国是一个长期趋势，如何把握好扩 张度反倒是一个更值得关注的问题。长期困扰中国的是如何做到财政收支相对平衡，不能认 为实施积极财政政策就可以无边际地扩大支出。再其次，现在所说的积极财政政策是指国家财政要着眼全局和长远而更加积极，要承 担更多的财政风险。同时，要在科学发展观的引领下，一方面延续稳健财政政策的着力点， 继续加大对事关百姓生存和发展的公共产品供给如医疗卫生、社会保障、教育、环保等的投 入，另一方面则要较大幅度增加经济调控性支出。换言之，实施积极财政政策绝不意味着放 弃支出结构调整，反而是要通过再度加大支出规模扩张来加速解决公共产品供给薄弱环节中 的问题。可见，我国在不同阶段实施的财政政策，是有长期基调的，在政策效应上具有连贯性、 互补性。孤立地评价积极财政政策的当期效应，是对财政政策基本功能的片面理解。还应看到，从我国国情和体制特征角度看，我国经济的高增长态势不会改变。目前的经 济增长回调，主要是以前物价过快上涨和国际经济动荡所致。而且，从政策协调性角度看， 我国目前是货币政策、汇率政策、投资政策多管齐下保增长，虽然连带财政减收，但已经起 到了保增长作用。这些因素，都是我们在实施积极财政政策时需要综合考量的。三、实施积极财政政策应注意的问题对实施积极财政政策的作用和效果，对当前经济增长指标的明显好转，我们不能估 计过高、不宜过分乐观，要谨慎对待。一方面不能放松积极财政政策的实施;另一方面实施积 极财政政策过程中应注意正确处理好几个关系。（一）不能放松积极财政政策的实施经济发展的环境和任务，决定了宏观经济政策、包括 财政政策的取向。十五期间我国的宏观经济政策，特别是财政政策应积极扩大有效需求， 努力推动经济结构的战略性调整保持经济稳步增长和社会进步与稳定为基本取向。1999年度诺贝尔经济学奖得主芒德尔认为，在不完备的市场经济体制下，货币政策是很 难独立发挥调节作用的。近两年我国宏观经济政策运用的实践表明，转轨时期财政政策必须 在宏观经济政策体系中充当挑大梁的角色。为此，我国实施积极财政政策还应持续一段时期。 其理由一是我国社会主义市场经济体制还不完备，其他宏观经济政策措施的作用有一定局限 性。二是十五计划的五年，是我国入世后的过渡期，机制转换中财政保证作用更加重要。今 后一段时期实施积极财政政策应继续着重考虑：1立足于扩大内需，以强有力的财政投入刺激消费、拉动经济增长,保持经济增长的适当 速度。2要调整财政支出结构。利用技术改造投资贴息，支持老工业基地的技术改造，加快传统 产业的升级，加大产业结构调整力度;增加对科技、教育的投入建立支持、鼓励高新技术风险 投资的机制,推动技术进步，努力增强经济发展后劲，以形成国民经济可持续发展的物质和技 术基础。3要调整税收政策,全面扩大税基，适当降低企业所得税税率和增值税税率，提高出口退 税率,推动出口增加，壮大经济规模和重视财源建设。特别是要针对税制改革中的问题在维持 现行税制大框架相对稳定的基础上，积极调整、完善、深化税制改革，包括探索将生产型增值 税改为消费型增值税的可行途径;在适当时机统一内外资企业所得税制，以利于公平税负、平 等竞争;为适应经济改革和居民收入水平不断提高的需要，开征一些新税种,如社会保障税、财 产税、遗产税和赠与税、证券交易税等。并且要进一步强化税务机关的职责认真贯彻加强 征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税的工作方针，提高税收执法能力，切实依法征税，做到 应收尽收，严厉打击偷漏税款，积极清理欠税。充分发挥税收调节作用，理顺分配关系。4要加快费改税步伐，切实减轻企业和居民负担。从促进经济增长的角度看，减税可以 刺激经济繁荣，但我国目前企业和居民负担沉重的主要原因在于税外负担不轻。我国财政统 计口径与国际通行的有所不同。如果按国际计算口径，则与总体税负对应的财政收入是指各 项税收总额加上政府各部门各种非税收入（内、外债除外）之和占GDP的比重。这样一来， 我国财政体制中特有的预算外资金以及各种收费也要纳入总体税负的计算范围。据1995年 全国财税大检查统计，该年全国税收收入6083亿元，占GDP的10 4%,而各项政府收费约为 8706亿元（其中预算内收费502亿元，社会保障费2361亿元,预算外收入3843亿元，制度外收 入约2000亿元），占GDP的14 9%,两者之和即我国总体税负水平,占GDP的17 5%的水平 （含社会保险税）。因此，要继续彻底清理乱收费,坚决取消不合理收费，在规范费的基础上逐步 实行费改税。5要配合西部大开发战略，加大财政支持力度西部大开发是我国跨世纪的重大决策。加快西部开发，特别是改善西部生态环境保护是 保持我国经济持续快速发展的重要保证。应该说，现在西部大开发的条件基本成熟。当前我 国粮食自给有余,粮食储备充足，这就为退耕还林（草）、改善西部生态环境创造了相对有利的 条件。另外，对于以加大基础设施建设和环境保护为中心的西部大开发宜尽快行动，晚开发的 成本将会更高，而且也不利于东中部地区的持续发展。按照中央对实施西部大开发战略今年 要迈出实质性步伐的要求，首要的是加快西部地区在建的国债和大中型项目建设，并新开工建 设一些对西部开发作用较大的重大工程，再加之防沙治沙和西部地方教育设施建设加大财政 补助投资等外，还可通过再增发一定规模国债给予资金上的保证和支持。实施积极财政政策持续时间到底多长为好?这要实事求是，从实际出发考虑。首先，要取 决于国有企业脱困和民间投资增长情况。这是相互联系、相互影响的两个方面。国有企业的 改革与脱困，有利于民营经济的发展;当民营经济发展、待民间投资的增长达到能够支持一定 经济增长速度的时候，就是国有企业战略性改组取得重大成果的时候，也就是积极财政政策完 成其历史使命的时候。其次，当通货膨胀有所抬头并可能成为经济健康运行主要危险时，积极 的财政政策就要及时调整、转向。（二）实施积极财政政策应注意的几个问题近几年，中央对财政工作非常重视。1997年，江泽民同志在党的十五大报告中指出，要集 中财力、振兴国家财政要建立一个稳固、平衡的国家财政。1999年8月，江泽民同志为财政 部部长项怀诚主编的领导干部财政知识读本写了批语，对财政工作的重要性，对财政在国 家政治经济生活中的重要作用做了高度概括，要求建立适应社会主义市场经济的财政体制和 稳固、平衡、强大的国家财政。在今年1月的高级干部财税学习班上，江泽民同志和其他中 央领导同志讲的一个突出问题,就是要建立一个稳固、平衡、强大的国家财政。当前在实施 积极财政政策过程中，怎样理解稳固、平衡、强大的财政?在实际工作中应注意什么问题? 我认为应正确处理好以下几个方面的关系1正确处理实施积极财政政策与适度从紧方针的关系积极的财政政策，即扩张性财政政策，一般而言只是在经济不景气或预计将进入不景气 时才适合采用。其目的在于刺激社会总需求，进而对产出、就业、物价总水平以及国际收支 这类宏观经济变量产生积极的调节作用。实施积极财政政策，其主要特征是增加支出或减税。 支出增加，税收减少，产生财政赤字,而财政赤字通常需要经过举债弥补。因此，举债与赤字是与 积极（扩张性）财政政策相伴随的特征。为了保持经济发展和稳定大局。中央财政扩大一些赤字是必要的,这是特殊时期采取的 特殊政策。不实施积极财政政策，经济上不去税收受影响，财政会更加困难，赤字不仅压不下来, 很可能会被迫扩大。同时，不通过财政手段把一部分银行的资金用出去,银行的存贷差势必扩 大,经营效益降低，加工企业还贷能力下降,不良资产增加，金融风险不仅不能缓解反而会加大。相反，短期扩大财政赤字，继续由财政向商业银行发行一定数量的长期国债，增加各方面 的必要投入，这有利于经济持续增长。随着经济的发展和效益的提高今后财政赤字可以逐步 缩小，也有能力偿还国债本息。实施积极财政政策总的来看，权衡利弊,是利大于弊。但是，赤字财政时间过长，应该说是有危害性的。从中长期看，要坚持财政收支平衡，即实 行适度从紧的财政政策。可见实施积极财政政策的内容同实行适度从紧财政政策的要求 是完全一致的。因此我们在实际工作中一定要正确处理好实施积极财政政策与适度从紧 方针的关系。2正确处理积极财政政策与货币政策的关系财政、货币两大政策是国民经济宏观调控的两大重要工具。财政政策主要是通过财政 收支、财政补贴、财政赤字及国债等手段对经济进行调节。货币政策则主要通过利率、再贴 现率及公开市场操作对经济进行调节。可见，两大政策调节的手段、方式、方法、传达途径 都不一样。这就要求：(1)财政、货币两大政策必须协调配合，尽可能地减少政策之间的摩擦，增强彼此之间的 互动性，以更好地实现国民经济宏观调控的目标。目前我国正在实施积极的财政政策但并不 意味着货币政策不用或者不重要。为什么?这是因为积极的财政政策需要货币政策的紧密配 合。例如,央行贷款指导性计划的调整，相应配套资金的提供等，就离不开货币政策的密切配合。 如政府增发1000亿元国债，不仅需要银行部门积极承购,而且随着增发国债所筹集的资金用 于各项基础设施建设，还需要银行部门提供相应的大约1000亿元配套资金。就是说,1000亿 元国债可以创造大于2000亿元的投资需求。这个需求创造过程不能仅仅由财政来解决还要 有宽松的货币信贷环境来支持。在某一特定时期，财政、货币政策的宏观调控取向，可以有不同的侧重点和着力点。 财政政策和货币政策必须协调配合，但并非没有重点、平均分配力量，而是应该从客观经济情 况出发，并结合两大政策的特点,充分发挥两大政策各自的调节优势，主次分明，有取有舍。一般说来，在经济扩张阶段，运用货币政策对经济总量的调节效果比较明显，可以直接影 响经济的增长速度。在经济相对收缩阶段扩张的货币政策对经济的刺激作用则比较迟缓而 财政政策由于能直接扩大社会需求，不需要中间传导过程、时滞短、见效快，对拉动经济作用 明显。财政、货币政策二者的选择使用应从实际出发相机而行。(3)正确处理积极财政政策与国债规模的关系如前所述，赤字与举债是同积极财政政策相伴随的特征。政府为赤字融资的主要手段是 增发货币、减少外汇储备或者借债，包括向国内借债和向国外借债。当政府主要以通过举债 为赤字融资时，积极财政政策的实施就意味着有可能产生债务风险。一旦政府无法按时偿还 债国，或者政府债务负担过重，就会造成财政可用于其他方面的资金不足。如果政府主要是向 国外举债，则有可能产生外债危机,使国家背上沉重的外债包袱。如果主要是向国内居民举债， 也会加重财政负担,加大通货膨胀的压力。我们对债务风险要有预见性，做到未雨绸缪。为了 更好地利用积极财政政策为我国的经济建设服务，我们必须保持清醒的头脑，适当控制国债规 模,加强国债管理，用好国债资金，将债务风险扼杀在摇篮中。4正确处理积极财政政策与经济结构调整的关系实施积极财政政策要为经济结构调整服务。经济结构状况是经济发展水平的重要标志， 从一定意义上讲,经济发展是通过结构的调整和升级实现的。结构不合理是我国经济发展中 的突出矛盾。新的发展思路的核心，就是对经济结构进行战略性调整。经济结构调整，首先要调整产业结构,解决产业结构不合理的问题。通过实施积极财政政 策，要巩固和加强农业的基础地位,加快工业改组改造和结构优化升级，大力发展服务业，加快 国民经济和社会信息化，进一步加强水利、交通、能源等基础设施建设。我国工业化的历史 任务还没有完成，又赶上信息革命的机遇,工业化和现代化是交织在一起进行的，用信息化带 动工业化，可以发挥后发优势，实现跨越式发展。经济结构调整，要优化地区经济结构,解决地区之间发展不平衡,不协调的问题。经济结 构调整，要优化城乡经济结构,努力提高城镇化水平。我们在实施积极财政政策过程中，一定要 正确处理好同经济结构调整的关系，使经济结构战略性调整真正收到实效。综上所述，我们在即将进入新的世纪、即将加入世贸组织的重要特殊时期，一定要正确地 实施积极财政政策。正确认识实施积极财政政策的历史背景，如实肯定实施积极财政政策的 重要作用，并在实际工作中，解放思想，实事求是，正确处理好各方面的关系，真正建立稳固、平 衡、强大的国家财政。二、防范积极财政政策风险的基本对策1. 在积极财政政策目标的确定上，必须从片面追求年度经济增长转移到确保国民经济可 持续发展上来。作为我国的最高决策层，在制定财政政策目标时，不能仅仅局限于确保年度 或任期经济增长目标的实现，而应将重心放在国民经济可持续发展方面。只有这样，我国的 国民经济才能真正步入良性发展的轨道，经济增长的可持续性才有保证。在国民经济可持续 发展目标方面，既包括国民经济持续增长，也包括经济增长方式的转变、产业结构的合理化、 地区经济结构的合理化、城乡经济结构的合理化、生态环境的好转等。2. 积极财政政策的重心应该从拉动需求转移到改善供给上来。在积极财政政策实施的 初期，针对需求严重不足的严酷现实，财政政策作用的侧重点放在拉动需求方面，这样做简 单、容易操作，而且见效快，因而是无可厚非的。到了 2000年，我国的经济增长速度开始 回升，固定资产投资增长速度明显加快，投资品及消费品价格开始止跌回升，这说明我国的 需求管理政策已经取得一定的成效。尽管有效需求问题还没有得到根本解决，但矛盾的主要 方面已经转移到有效供给上来了。经过3年积极扩张的财政政策的实施，我国的财政赤字率、 偿债率、债务依存度都已接近或超过警戒线，虽然负债率还较低，但我国的经济发展水平， 相对于西方发达国家而言，国民经济对国债的承受能力相对低下，因而以西方发达国家及欧 盟成员国所确定的警戒线标准来说明我国的国债发行还有较大的空间，这是不正确的。根据 我国的经济发展水平，我国的国债负担率应控制在20%以内为宜，最多不得超过30%，否 则有发生财政危机的危险。由此可见，以扩大国债规模和财政支出规模为主要内容的旨在拉 动需求增长的财政政策已没有多大的回旋余地。单一的需求管理政策只能解决短期的经济增 长问题，不可能解决国民经济可持续发展问题。因此，要确保国民经济持续、快速和健康发 展，积极财政政策的重心应放到改善供给、增加有效供给上来。要通过财政政策的作用，推 动经济增长方式的转变，并使产业结构、地区经济结构和城乡经济结构逐步合理化，经济增 长与生态环境的保护能够有机协调起来。3. 在积极财政政策目标及政策的重心发生转移的情况下，对财政政策工具的运用必须做 出相应的调整。首先，在国债方面，虽然维持一定数量的国债发行是必要的，但国债发行规 模要加以严格控制，国债增长速度应低于GDP的增长速度，从而使国债风险程度能得到有 效控制和降低。国债资金的运用应仅限于具有经济效益的领域，并重点投向基础产业及基础 设施，以及企业技术改造和信息产业及生物医药等高新技术产业。国债资金向这些领域的投 入不是包办或垄断，而是重在发挥其对民间资本的引导作用。国债资金应退出纳消费性领域， 有关社会保障事务应通过税收等无偿性收入来解决。在国债资金投资结构上，要逐步加大新 兴产业及企业技术改造方面的投入，推进国民经济和社会信息化，用高新技术和先进适用技 术改造提升传统产业，以推动我国产业结构、产品结构的升级，充分发挥国债投资的扩散 效应和乘数效应，拉动民间投资的快速增长。要加大对国债投资过程的监督管理，确保 国债资金的到位，提高其使用效益。在利用国债投资加大西部地区开发力度的过程中，投资 的重点应放在西部地区的基础工业及基础设施方面，优化西部地区投资环境，并使不同地区 之间的经济互补性得到进一步加强。其次，要充分发挥财政贴息的杠杆作用。在市场经济条 件下，依靠财政投资支持国家重点建设、优化产业结构和对社会投资实施调控，这是必不可 少的。但在财政投资占全社会固定资产投资比重日趋下降、国债风险加大的情况下，面对中 长期优化产业结构方面巨大的投资资金需要，财政的直接投资往往显得力不从心。当前一种 切实有效的方式是通过财政贴息支持政策性融资，变直接投入为间接拉动与引导。目前要扩 大财政贴息的资金规模，使之成为加强供给管理的有效工具。再次，要通过税制改革，优化 税制结构，刺激民间投资。要废除固定资产投资方向调节税；变生产型增值税为消费型增值 税，并相应调低其基本税率，取消一般纳税人和小规模纳税人的区分;统一企业所得税，给 内外资企业以公平的税收待遇。取消地区性税收优惠待遇，实行以产业为导向的税收优惠待 遇。第四，要切实解决乱收费、乱摊派、乱罚款和乱集资问题，充分发挥人大、政协、人民 群众及新闻舆论的监督作用，规范和约束政府本身的行为，切实减轻企业及个人的负担，调 动其投资积极性。如在政府收费方面，有关政府收费的立项、收费标准的确定等都必须通过 全国人大或省级人大的审批，收费标准的调整由全国人大常委会或省级人大常委会举行听证 会。各级政府只是收费的执行者和管理者，无权进行收费的立项、收费标准的确定和调整。4. 正确认识财政政策在国民经济可持续发展中的地位和作用。在市场经济条件下，必须 坚持市场第一、政府第二的原则，充分发挥市场机制的作用，政府的宏观调控只能建立在市 场机制作用的基础上，政府的财政政策只是弥补市场机制的不足和缺陷。因此，对财政政策 的作用既不能低估，也不能夸大。在运用财政政策以实现经济发展目标时，要注意掌握好政 策的力度和作用范围，保持财政政策的公共性、公平性和适度性。要通过财政政策的实施， 弥补私人经济部门投资的不足，并积极引导其投资方向，而不是排挤私人经济部门投资，同 其在经济领域争利。作为财政政策的决策者和执行者，要注重提高决策水平和执行水平，及 时收集和掌握经济发展信息，减少和避免政策决策和政策执行的盲目性。5. 积极财政政策目标的实现及其风险的防范，还需要其他经济政策及经济制度的密切配 合。我国的一切经济政策及经济制度都必须适应市场经济发展的客观要求，特别是在我国即 将加AWTO的历史背景下，要确保其公开性、公平性、公正性。财政政策的实施结果与预 期目标之间尚存在一定的差距，这不仅是财政政策本身的问题，还有其他的政策及制度原因。 如民间投资缺乏金融市场和资本市场的有力支持，民间投资产业准入政策方面的障碍等，使 民间投资近几年来一直处于低迷状态。要调动民间投资的积极性，必须在直接融资和间接融 资方面给予公平待遇，废除各种歧视性的规章制度，民营企业可通过发行股票、债券及银行 信贷等多种方式融资。要逐步取消产业准入方面的制度性障碍，变审批制为登记备案制，除 涉及国家经济安全及国防安全的领域不宜让民间资本进入外，其他领域应尽可能向民间资本 开放。凡是允许外资进人的领域，都必须对国内民间资本开放。2010年财政部门将进一步优化财政支出结构，着力保障和改善民生。一是促进教育优先发展。健全投入机制，改善办学条件，促进教育公平。进一步完善农 村义务教育经费保障机制。落实免除城市义务教育阶段学生学杂费政策，支持解决好进城务 工人员子女平等接受义务教育问题。实施好中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业 学生免学费政策。支持推进全国中小学校舍安全工程。二是完善社会保障制度。扎实做好新型农村社会养老保险试点，积极稳妥推进事业单位 养老保险改革试点。实施城镇职工基本养老保险关系转移接续暂行办法，巩固企业职工基本 养老保险省级统筹制度。健全失业保险制度。进一步完善城乡低保制度，建立与物价变动相 适应的城乡低保标准动态调整机制。适时调整优抚对象等人员抚恤和生活补助标准。按2009 年月人均基本养老金的10%左右继续提高企业退休人员基本养老金水平。三是积极促进就业再就业。加大资金投入，将2009年到期的就业扶持政策再延长一年， 促进解决下岗失业人员、农村转移劳动力、困难群体的就业问题。根据就业形势变化及时调 整完善就业政策，鼓励普通高校毕业生到中小企业、基层和中西部地区就业，鼓励劳动者自 谋职业和自主创业。加大对就业困难人员和零就业家庭的就业援助力度。四是深化医药卫生体制改革。完善新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度， 进一步提高参保率，并将各级财政补助标准提高到每人每年120元。健全城乡基本公共卫生 服务经费保障机制。改革完善基层医疗卫生机构补偿机制，健全基层医疗卫生服务体系。促 进公立医院管理体制和运行机制改革，完善公立医院补偿机制。继续做好关闭破产企业退休 人员及困难企业职工等参加基本医疗保险工作。加大城乡医疗救助支持力度。努力保障防控 甲型H1N1流感所需经费。五是加快保障性安居工程建设。继续推进廉租住房保障、农村危房改造、游牧民定居工 程以及林区、垦区、煤矿棚户区改造工作，并通过适当方式支持城市和国有工矿棚户区改造。 落实好支持保障性安居工程建设的税收优惠和收费基金减免政策。六是支持文化事业发展。继续支持博物馆、纪念馆免费开放。推进实施全国文化信息资源共享工程等重点文化项目。积极支持文化体制改革。